CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones La UGPP, mediante apoderado judicial acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones 019329 del 30 de junio de 1998, 40711 del 4 de septiembre de 2007, RDP 018114 del 4 de diciembre de 2012, RDP 056690 del 16 de diciembre de 2013, expedidas por la extinta Cajanal en liquidación y la UGPP, en las que se reconoció y reliquidó la pensión gracia al causante Alfredo Quiroga Lavao (q. e. p. d.), posteriormente sustituida a Angélica del Pilar Quiroga Charry, en calidad de hija menor de edad sobreviviente de aquel, por ser abiertamente ilegales.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la accionada la restitución de manera actualizada de las sumas que fueron pagadas y hasta que se verifique su devolución, junto con los intereses y las costas procesales. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: El señor Alfredo Quiroga Lavao nació el 6 de agosto de 1947 y prestó servicios en la secretaría de educación del Caquetá desde el 1º de febrero de 1976 hasta el 14 de agosto de 1997.

El último cargo que desempeñó fue el de docente en la Escuela Pueblo Nuevo de Florencia. Por Resolución 019329 del 30 de junio de 1998 la otrora Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció una pensión gracia, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, en cuantía de $564.828, efectiva a partir del 6 de agosto de 1997.

En la Resolución 23247 del 1°. de diciembre de 2003 la referida entidad, en cumplimiento a un fallo de tutela del 13 de diciembre de 2002 del Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá, reliquidó por nuevos factores la pensión gracia, aplicando el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la consolidación del derecho, con inclusión de los factores de asignación básica, prima de navidad, prima de clima 1996 – 1997, prima de escalafón, auxilio de movilización y prima de grado, equivalente a $575.661; la cual fue modificada con la Resolución 6480 del 31 de enero de 2005, para aumentar la mesada a $618.768,75, desde el 6 de agosto de 1997.

Actos administrativos que fueron revocados por medio de la Resolución 17680 del 20 de junio de 2005, en aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Posteriormente, a través de la Resolución 40711 del 4 de septiembre de 2007, la mencionada entidad volvió a reliquidar la prestación, con inclusión de la prima de clima, en valor de $619.106,25, desde la fecha del estatus pensional, pero con efectos fiscales a partir del 20 de febrero de 2003, por prescripción trienal.

El referido pensionado falleció el 21 de noviembre de 2011, por lo que, la UGPP, a través de la Resolución 18114 del 4 de diciembre de 2012, reconoció la pensión de sobrevivientes a Angélica del Pilar Quiroga Charry, en calidad de hija, en un porcentaje del 12.50%, la cual sería pagada hasta los 18 años, o los 25, siempre y cuando acreditara escolaridad.

El 50% se dejó en suspenso para dirimir conflicto entre la cónyuge y la compañera permanente y el 37,5% se distribuyó entre otros tres hijos, incapacitados para trabajar, en razón a sus estudios. Por medio de Resolución 056690 del 16 de diciembre de 2013 la entidad acreció al 50% la mencionada prestación a favor de Angélica del Pilar Quiroga Charry, con efectividad a partir del 22 de noviembre de 2011, toda vez que los otros hijos del causante renunciaron a la sustitución en favor de su hermana por ser mayores de edad.

Normas violadas y concepto de violación Como normas quebrantadas la entidad cita: Ley 114 de 1913, artículos 1 y 4; Ley 116 de 1928, artículo 6; Ley 91 de 1989, artículo 15; Ley 797 de 2003, artículo 12. Como concepto de violación señaló que el fallecido señor Alfredo Quiroga Lavao solamente logró acreditar 13 años, 10 meses y 24 días antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), por lo que el acto administrativo que le reconoció la pensión gracia, infringió lo dispuesto en la letra b, numeral 2, del artículo 15 de la citada norma, en cuanto a que los docentes que no tuvieran el derecho a la pensión gracia, por no reunir los requisitos antes de su entrada en vigencia, quedaban sometidos al régimen ordinario de pensiones de los empleados del sector público nacional.

En consecuencia, al referido señor no le asistía derecho al reconocimiento de dicha prestación. Por otra parte, tampoco era viable que la pensión en cuestión fuera liquidada con inclusión de la prima de clima, toda vez que el gobernador y la Asamblea del Caquetá no tenían competencia para la creación de ese emolumento, lo cual lo torna en extralegal para todos los efectos prestacionales. 2.

Contestación de la demanda La señora Angélica del Pilar Quiroga Charry, contestó la demanda, a través de curadora ad-litem, y se opuso a las pretensiones de la demanda. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante fallo de 28 de abril de 2021, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas).

Consideró que el causante se desempeñó en la docencia oficial desde 1974 hasta el 2014, por lo tanto, para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 tenía una expectativa de adquirir el derecho a su pensión gracia; en consecuencia, no le asiste razón a la entidad demandante cuando afirma que el derecho se consolidaba siempre y cuando el educador cumpliera la totalidad de los requisitos exigidos antes del 29 de diciembre de 1989, pues, como lo ha considerado la jurisprudencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el requisito consiste en estar vinculado a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Además, estimó que la prima de clima fue devengada por el actor entre 1996 y 1997, según consta en la certificación expedida por el tesorero pagador de la secretaría de educación departamental, y el acto administrativo que creó dicha prestación a favor de los docentes del departamento goza de presunción de legalidad, por lo que no se pueden desconocer sus efectos, por consiguiente, dicho factor debe conformar el IBL de la pensión gracia en controversia.

Recurso de apelación La UGPP actuando a través de apoderada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia emitida por el Tribunal. Alegó que según lo indicado por el Comité de Conciliación de la entidad y la Corte Constitucional en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000, únicamente pueden acceder al reconocimiento de la pensión gracia, aquellos docentes que, al margen del tipo de vinculación que ostentan, hayan completado los requisitos señalados en la Ley antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 y el señor Alfredo Quiroga Lavao para el 29 de diciembre de 1989 tenía 42 años de edad y 13 años, 10 meses y 29 días de servicios prestados como docente, motivo por el cual no es acreedor de la prestación económica en controversia.

En relación con la prima de clima insistió en que en el caso el gobernador y la asamblea no tenían competencia para crear emolumentos o factores prestacionales o salariales en favor de los educadores, en consecuencia, solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos que incluyeron dicho factor en la liquidación pensional de gracia de la accionada.

Por último, se opuso a la condena en costas y agencias en derecho en contra de la entidad, pues en el expediente no existe evidencia de que la entidad haya actuado con temeridad o mala fe. Alegatos de conclusión En auto del 7 de abril de 2022, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y prescindió del decreto de pruebas en segunda instancia; por tanto, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar.

CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. Problemas jurídicos En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda.

Para el efecto se analizará si los actos administrativos acusados adolecen de ilegalidad, primero, al reconocer la pensión gracia al señor Alfredo Quiroga Lavao (q. e. p. d.) a pesar de que no acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley para tal efecto antes del 29 de diciembre de 1989 y, segundo, al reliquidar dicha prestación con inclusión de la prima de clima, devengada por el docente durante el año anterior al estatus de pensionado. 2.3.

Hechos relevantes probados a) El señor Alfredo Quiroga Lavao, nació el 6 de agosto de 1947. b) El jefe de la oficina de archivo y registro de la secretaría de educación y cultura del Caquetá, certificó el 14 de agosto de 1997 que el referido señor trabajaba como docente de tiempo completo de esa entidad, desde el 1º de febrero de 1976 y se encontraba activo en el servicio. c) Por medio de Resolución 019329 del 30 de junio de 1998, la entonces Cajanal, le reconoció una pensión gracia al mencionado docente, con fundamento en las siguientes consideraciones: Que el peticionario prestó servicios al Estado, en el departamento del Caquetá desde el 1º de febrero de 1976 hasta el 14 de agosto de 1997.

Que adquirió el estatus jurídico el 6 de agosto de 1997. Que la cuantía de la prestación es del 75% sobre "el salario promedio de 12 meses" con inclusión del factor de asignación básica. Cuantía de $564.828, efectiva a partir del 6 de agosto de 1997. d) El tesorero pagador de la secretaría de educación del Caquetá certificó que el aludido educador entre agosto de 1996 y agosto de 1997 devengó: e) En la Resolución 40711 del 4 de septiembre de 2007, Cajanal reliquidó la pensión gracia del señor Quiroga Lavao e incluyó como factores salariales la asignación básica, el auxilio de movilización y las primas de navidad, clima, escalafón, alimentación y de grado, devengados en 1996 y 1997; en cuantía de $619.106,25, con efectividad desde el 6 de agosto de 1997 y efectos fiscales a partir del 20 de febrero 2003, por prescripción trienal. f) De acuerdo con registro civil de defunción el citado pensionado falleció el 21 de noviembre de 2011. g) Según registro de nacimiento Angelica del Pilar Quiroga Charry, nació el 11 de julio de 1998 y es hija de los señores Alfredo Quiroga Lavao y Rafaela Charry Ruiz. h) Resolución RDP 56690 del 16 de diciembre de 2013, en la que la UGPP consideró: "( ) Que mediante Resolución No. RDP 018114 del 04 de diciembre de 2012, se reconoció una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del aquí causante a favor de la menor QUIROGA CHARRY ANGELICA DEL PILAR ( ) en calidad de hija menor de edad ( ), en un porcentaje del 12.50% de lo devengado por el causante, efectiva a partir del 22 de noviembre de 2011, día siguiente al fallecimiento del causante, de carácter temporal ( ); el 50% correspondiente a las señora CHARRY RUIZ RAFAELA ( ) y PARRA GODOY GLORIAS INÉS ( ), en calidad de cónyuges y compañeras permanentes, se dejó en suspenso hasta tanto la jurisdicción ordinaria dirima el conflicto; el 37.50% restante se dejó en suspenso a los ( ) hijos mayores de edad incapacitados en virtud de sus estudios, hasta tanto no demostraran dicha calidad.

Que obra derecho de petición de fecha 11 de enero de 2013, en el cual los ( ) hijos mayores de edad del causante solicitan lo siguiente: ( ) Es nuestro deseo y voluntad personal ceder nuestros derechos repartidos en un 12.50% para cada uno, a nuestra hermana menor de edad Angélica del Pilar Quiroga Charry ( ), representada legalmente por nuestra señora madre ( ).

Que de conformidad con lo anterior y en razón a que son los mismos beneficiarios de la pensión de sobrevivientes ( ) que manifiestan su voluntad de transferir los derechos ( )

RESUELVE

Artículo PRIMERO: Acrecer el 50% de la pensión de sobrevivientes reconocida mediante Resolución No. RDP 018114 del 04 de diciembre de 2012, con ocasión del fallecimiento del señor (a) QUIROGA LAVAO ALFREDO ( ): - QUIROGA CHARRY ANGELICA DEL PILAR ( ) en calidad de hija menor de edad, en un porcentaje del 50% de lo que devengaba el causante al momento del fallecimiento, efectiva a partir del 22 de noviembre de 2011, día siguiente al fallecimiento del causante, la pensión concedida en de carácter temporal, y será pagada hasta el día 10 de julio de 2016, día anterior al cumplimiento de la mayoría de edad, y hasta el 10 de julio de 2023, día anterior al cumplimiento de 25 años de edad, siempre y cuando acredite escolaridad conforme a las normas vigentes.

( )". La UGPP solicitó la nulidad de los actos administrativos antes relacionados, en cuanto (i) le reconocieron la pensión gracia al fallecido señor Alfredo Quiroga Lavao, a pesar de que no tenía cumplidos los requisitos exigidos para tal efecto antes de la entrada el vigencia de la Ley 91 de 1989; (ii) le reliquidaron esa prestación con inclusión de la prima de clima que devengó durante el año de servicio anterior a la consolidación de su estatus pensional, a pesar ser extralegal; y (iii) le sustituyeron el 50% del derecho a la accionada en su condición de hija del causante.

El Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda por considerar que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al explicar que el requisito establecido en la Ley 91 de 1989, no hace referencia a que el docente tenga que acreditar todos los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia antes del 31 de diciembre de 1980, sino a que se haya vinculado al magisterio oficial antes con anterioridad a esa fecha, lo cual fue cumplido por el causante; y frente a la inclusión de la prima de clima estimó que fue devengada por el educador durante el lapso de liquidación, sin que se haya anulado el acto que la creó, por lo que goza la presunción de legalidad.

Por su parte, la entidad accionante recurrió dicha para insistir en sus argumentos de demanda. Así las cosas, se tiene que la pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15, puntualizó: “(…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.(…)”.

Asimismo, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

En tal sentido, la Sala observa que los medios de prueba aportados al expediente dan cuenta de que el señor Alfredo Quiroga Lavao (q. e. p. d.) prestó servicios como docente departamental con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, habida cuenta de que trabajó para la secretaría de educación del Caquetá de manera ininterrumpida desde el 1º de febrero de 1976 hasta el 6 de agosto de 1997 (fecha a partir de la cual se le otorgó el estatus pensional por edad, al cumplir 50 años).

En consecuencia, no le asiste razón a la entidad accionante cuando afirma que el educador no tenía derecho a la pensión gracia, pues, como se ha explicado, no era obligatorio que acreditara el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para tal efecto con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Por otra parte, la subsección advierte que la reliquidación de la pensión gracia del señor Quiroga Lavao con inclusión de la prima de clima, se realizó por parte de Cajanal a través de la Resolución 40711 del 4 de septiembre de 2007, con efectividad desde 6 de agosto de 1997; sin embargo, en el presente caso la UGPP no aportó los elementos documentales necesarios para determinar (i) las normas del orden territorial que le dieron origen a dicha prima, (ii) si se trata de un factor salarial extralegal o de una prestación social y (iii) cuáles han sido sus efectos y vigencia en el tiempo; por consiguiente, ante el incumplimiento de la carga probatoria de la parte accionante para sustentar sus argumentos de alzada, se torna improcedente acceder a la pretensión relativa a la exclusión de aquella en la liquidación objeto de controversia, la cual le fue sustituida a su hija menor, mediante la Resolución RDP 018114 del 04 de diciembre de 2012, en las mismas condiciones que quedaron definidas antes del deceso del docente.

En este orden de ideas, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia apelada; puesto que, de las pruebas aportadas al proceso es viable concluir que el causante cumplió con todos los requisitos de Ley para acceder al reconocimiento de su pensión gracia, no se demostró que la reliquidación pensional con inclusión de la prima de clima fuera ilegal; y la sustitución pensional a la accionada fue temporal y actualmente no tiene efectos jurídicos.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte actora.

DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida el 28 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo del Caquetá que negó las pretensiones de la demanda, con excepción de la condena en costas que será revocada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de abril de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá que negó las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto el ordinal segundo, que se revoca, en cuanto condenó en costas a la parte demandante.

SEGUNDO: Sin condena en costas en las dos instancias.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CUARTO.- Reconocer personería al abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado, visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI. QUINTO.- Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA