11001031500020220381602 — Consejo de Estado

Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: INCIDENTE DE DESACATO-ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03816-02 Demandantes: PAKNAM KƗMA PAI Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Incidente de desacato – Se abstiene de imponer sanción. Se emiten órdenes adicionales para garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales.

AUTO 1. Procede la Sala a resolver el incidente de desacato presentado por la parte actora contra la Registraduría Nacional del Estado Civil por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 29 de septiembre de 2022, emitido por esta Sala de decisión y confirmado parcialmente en segunda instancia por la Sección Primera de esta Corporación en providencia del 16 de febrero de 2023.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo 2. Paknam Kɨma Pai, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra las siguientes entidades: • Registraduría Nacional del Estado Civil, • Presidente de la República, • Ministerio del Interior, • Ministerio de Relaciones Exteriores, • Ministerio de Hacienda y Crédito Público, • Ministerio de Justicia y del Derecho, • Ministerio de Defensa Nacional, • Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, • Ministerio de Salud y Protección Social, • Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, • Ministerio de Minas y Energía, • Ministerio de Educación Nacional, • Ministerio del Trabajo, Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, • Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, • Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, • Ministerio del Transporte, • Ministerio de Cultura, • Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, • Ministerio del Deporte, • Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, • Departamento Nacional de Planeación, • Departamento Administrativo de la Función Pública, • Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, • Dirección Nacional de Inteligencia, • Departamento Administrativo Nacional de Estadística, • Procuraduría General de la Nación. 3.

En sentir de la accionante las referidas entidades le vulneraron los siguientes derechos fundamentales: «a la diversidad étnica y cultural, la identidad cultural y al idioma Ɨnkal Awá como identidad propia, a la dignidad humana, derecho a llevar nombre en idiomas propios/lenguas nativas, a la igualdad y la no discriminación, a la rectificación y cambio de nombre como parte de la identidad, a la personería jurídica, al libre desarrollo de la personalidad, a la preservación, salvaguarda y fortalecimiento de las lenguas nativas, así como el derecho de petición». 4.

Para la actora la Registraduría Nacional del Estado Civil desconoció los referidos derechos fundamentales porque no tramitó su solicitud de expedición de una nueva cédula de ciudadanía que correspondiera con su actual nombre, Paknam Kɨma Pai. 5. La entidad accionada adujo que no podía expedir el documento de identificación solicitado porque su sistema y base de datos solo admitía caracteres del alfabeto latino. Por ende, la vocal cerrada central no redondeada «ɨ» no podía ser usada para la expedición de la nueva cédula. 6.

Por otra parte, la señora Pai consideró que las demás entidades demandadas, diferentes a la Registraduría Nacional del Estado Civil, habían vulnerado su derecho fundamental de petición. Esto, porque omitieron contestar el oficio en el que les solicitó implementar el idioma Awapit, propio de la comunidad indígena Awá a la que pertenece, en los sistemas y herramientas tecnológicas con que las autoridades accionadas interactúan con la ciudadanía. 1.2.

Providencias de tutela 7. Esta Sala de decisión concedió el amparo solicitado por la parte actora en fallo de tutela de primera instancia del 29 de septiembre de 2022. En consecuencia, en esa providencia se ordenó:

TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales al libre desarrollo de la Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personalidad, el reconocimiento de la personalidad jurídica y al nombre de la actora.

En consecuencia, ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que le expida a la actora una cédula de ciudanía en la que conste su actual nombre en un término máximo de tres meses, contados a partir de la notificación de esta providencia. Para cumplir esta orden se deberá tener en cuenta lo establecido en los párrafos 141 y 142 de este fallo.

CUARTO: AMPARAR el derecho fundamental de petición de la actora. En consecuencia, ORDENAR a (…) que contesten la petición de la actora de conformidad con lo establecido en esta providencia y en los términos que establece el CPACA para responder las solicitudes interpuestas por los ciudadanos. 8. Como fundamento de la decisión de primera instancia, se explicó que la Registraduría Nacional del Estado Civil había vulnerado los derechos fundamentales al nombre, al reconocimiento de la personalidad jurídica y al libre desarrollo de la personalidad de la actora.

Esto, en la medida que las anteriores garantías constitucionales permiten que los documentos de identificación reflejen el nombre con el que cada persona ha decidido identificarse ante el Estado y la sociedad. 9. Por otra parte, se estableció que las demás autoridades accionadas, diferentes a la Registraduría Nacional del Estado Civil, habían vulnerado el derecho de petición de la actora porque omitieron responder la solicitud que esta les presentó. 10.

Inconformes con el fallo de tutela de primera instancia; la parte actora, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo impugnaron la decisión de primer grado. 11. La inconformidad de la accionante, en síntesis, fue con la decisión de la Sala de negar la solicitud de que se ordenará la traducción de la sentencia al idioma Awapit.

La petición fue negada porque la propia señora Pai condicionó esa petición al fallo de revisión que eventualmente profiriera la Corte Constitucional1. 12. Las otras entidades que impugnaron el fallo sostuvieron que no vulneraron el derecho de petición de la actora porque, en su sentir, habían emitido respuestas de fondo a la solicitud por ella presentada. 13.

El 16 de febrero del presente año, la Sección Primera de esta Corporación profirió fallo de segunda instancia en el que confirmó parcialmente la decisión de conceder el amparo solicitado por la parte actora. En esta providencia se ratificó la decisión de proteger el derecho de petición de la accionante por la omisión de la mayoría de las entidades demandadas de contestar la petición interpuesta por la señora Pai.

En el mismo sentido, se confirmó la decisión de conceder las 1 La Corte Constitucional, Sala de Selección de Tutelas No. 4, mediante auto del 28 de abril de 2023, decidió no seleccionar este caso para revisión. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones frente a la Registraduría Nacional del Estado Civil por no haber expedido a la demandante una nueva cédula de ciudadanía en la que conste su nombre actual. 14.

No obstante, en el fallo de segunda instancia se declaró la carencia actual de objeto respecto de unas entidades que demostraron que habían respondido la solicitud interpuesta por la actora. En la providencia también se negó nuevas pretensiones solicitadas por la accionante en la impugnación como la de extender el amparo concedido en primera instancia a todos los miembros de su comunidad. 15.

Para efectos del presente incidente de desacato es importante resaltar que en el fallo de segunda instancia se confirmó la decisión de amparar los derechos al nombre, reconocimiento de la personalidad jurídica y libre desarrollo de la personalidad de la actora. En consecuencia, se mantuvo la orden a la Registraduría Nacional del Estado Civil de emitir una cédula de ciudadanía con el nombre actual de la señora Pai.

Además, como medida adicional se profirió el siguiente exhorto: La Sala EXHORTA al Ministerio de Cultura, como órgano rector encargado de coordinar el funcionamiento del Consejo Nacional Asesor de Lenguas Nativas, para que asesore el procedimiento para efectuar la transcripción alfabética, realizada por la entidad encargada del registro de los nombres y apellidos usados por los hablantes de las lenguas nativas, así como también adopte y desarrolle planes y/o mecanismos de cooperación con otras entidades públicas para la inclusión del alfabeto awapit en sus bases de datos. 1.3.

Incidente del desacato 16. Con escrito del 19 de mayo de 2023, la actora solicitó iniciar incidente de desacato contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Cultura. Lo anterior porque, a su juicio, esas entidades desconocieron las órdenes emitidas en el proceso de tutela en el que se concedió el amparo de sus derechos fundamentales al nombre, personalidad jurídica y libre desarrollo de la personalidad. 17.

Como sustento de su petición, la accionante adujo que el Ministerio de Cultura no había realizado ninguna actuación tendiente a cumplir con lo indicado en el exhorto que se le impartió en fallo de tutela de segunda instancia. 18. Por otra parte, señaló que, pese a que la Registraduría Nacional del Estado Civil le entregó una cédula de ciudadanía en la que consta su actual nombre, la entidad no ha actualizado esa información en su base de datos.

La omisión, no le ha permitido actualizar sus demás documentos como el pasaporte, el título universitario y el carné de su EPS. Esto, porque las entidades siempre contrastan el nombre del documento de identidad físico con el que aparece en la base de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y ante la inconsistencia niegan la solicitud de actualización. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.

Para fundamentar este hecho la actora aportó como prueba la siguiente certificación de vigencia de documento de identidad que arroja de manera automática la página web de la entidad accionada. En la constancia aportada el nombre de la actora aparece como «Paknam Kema Kma» cuando en realidad su nombre es: «Paknam Kɨma Pai». (Por motivos de seguridad y en aras de proteger el derecho a la intimidad y habeas data, la Sala omite transcribir el número de cédula de la actora y su fecha de expedición). 1.3.

Trámite del incidente de desacato 20. Por auto del 23 de mayo de 2023, el despacho ponente, previo a decidir sobre la apertura formal del incidente de desacato, ordenó al Ministerio de Cultura y a la Registraduría Nacional del Estado Civil rendir informes sobre el cumplimiento de lo ordenado en el proceso de tutela promovido por la parte actora en este asunto. 21.

En cumplimiento de la anterior decisión, el Ministerio de Cultura presentó memorial en el que informó las diferentes acciones que ha realizado para acatar el exhorto impartido en el fallo de tutela de segunda instancia emitido por la Sección Primera de esta Corporación. En este sentido, explicó que para fortalecer la lengua Awapit tiene proyectado realizar dos encuentros con la Registraduría Nacional del Estado Civil para socializar el sistema alfabético ante esa entidad. 22.

Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil rindió informe en el que puso de presente que el nombre actual de la actora fue corregido en su Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co registro civil.

Además, advirtió que a la señora Pai se le expidió una cédula de ciudadanía en la que consta su nuevo nombre. De lo anterior aportó pruebas en las que se puede evidenciar que estos documentos de identidad fueron expedidos de conformidad con lo ordenado en el proceso de tutela. Es decir, el nuevo registro civil y la cédula de ciudadanía contienen el nombre actual de la accionante. 23.

Finalmente, la Registraduría reconoció que en su base de datos existía un error en el nombre de la actora, el cual fue corregido cuando a la entidad se le informó de esa irregularidad. Para probar lo anterior aportó el certificado de vigencia del documento de identidad que arroja de manera automática la página web de la entidad accionada (https://wsp.registraduria.gov.co/certificado/).

(Por motivos de seguridad y en aras de proteger el derecho a la intimidad y habeas data, la Sala omite transcribir el número de cédula de la actora y su fecha de expedición). 24. La actora, una vez conoció el informe presentado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, presentó un nuevo memorial en el que reconoció que en efecto el error en su nombre fue corregido en la base de datos en la que consta el estado de los documentos de identificación de los ciudadanos. 25.

Sin embargo, la actora señaló que, pese a la corrección, la Cancillería no le expidió el pasaporte porque en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – de la Registraduría Nacional del Estado Civil aún persiste el error en su nombre. Para demostrar la anterior afirmación, la señora Pai aportó un documento en el que el Ministerio de Relaciones Exteriores le explicó las razones por las que no le expidió el documento solicitado.

La parte relevante de este oficio es la siguiente: Sobre el particular nos permitimos indicar que atendiendo a lo manifestado en su escrito que al consultar el Sistema Archivo Nacional de Identificación - ANI de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se observa que el segundo nombre figura KEMA y no KƗMA como se encuentra consignada en la cédula de ciudadanía número 1.085.288.096.

Por otra parte, llama la atención que, al revisar el ANI, la cédula de ciudadanía expedida a nombre de PAKNAM KɨMA PAI presenta una rectificación, por lo Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no se comprende cual fue la razón porque no quedó actualizada la información de la inscripción en las bases de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En vista de la inconsistencia encontrada le corresponde a la señora PAKNAM KɨMA PAI, actualizar el segundo nombre ante la Registraduría Nacional de Estado Civil, toda vez que esta información debe coincidir entre los documentos que sirven de base para la expedición del pasaporte (…)2 26. La Sala considera importante resaltar que, de conformidad con lo informado por la Cancillería a la actora, en la base de datos denominada Sistema Archivo Nacional de Identificación - ANI de la Registraduría Nacional del Estado Civil el segundo nombre de accionante aparece como «Kema», mientras que en su cédula es «Kɨma».

Ante esta inconsistencia, la entidad optó por no expedir el documento solicitado. 27. Igualmente, es importante destacar que el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – es una base de datos diferente a la base en el que aparece el estado del documento de identidad. En esta última, la entidad accionada corrigió la inconsistencia cuando se le solicitó que rindiera informe previo a decidir sobre la apertura formal de este incidente. 28.

Así las cosas, el Despacho ponente consideró pertinente proferir un nuevo auto en el que se le solicitó a la Registraduría que se pronunciara sobre el error que aduce la actora se presenta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI. Lo anterior para garantizar el derecho de contradicción y defensa de la entidad accionada, pues el supuesto de hecho inicialmente invocado por la actora varió en el transcurso de este incidente de desacato. 29.

En cumplimiento de lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil rindió informe en el que puso de presente lo siguiente: Es preciso indicar que, el error que aduce la accionante respecto a la información contenida en el base de datos del Archivo Nacional de Identificación (ANI), no es un fallo en el sistema, por el contrario, es el resultado de la actualización manual efectuada por la Entidad en aras de garantizar los derechos al libre desarrollo de la personalidad, el reconocimiento de la personalidad jurídica y al nombre de la ciudadana.

Por ello, lo que se refleja es el impacto de la transliteración realizada en el sistema de identificación a la hora de incluir el carácter especial, dado que la base de datos no lo puede procesar. Ahora bien, en el entendido que la Cédula de Ciudadanía Colombiana es un documento de viaje válido, la Registraduría Nacional del Estado Civil implementó las normas internacionales de la ICAO, cuyas especificaciones indican que los documentos en la zona de inspección visual (ZIV) pueden contener caracteres especiales de cada país, pero en las bases de datos es necesario acogerse a los estándares internacionales que permita la interoperabilidad a nivel mundial y el correcto funcionamiento entre los diferentes sistemas, por consiguiente, es preciso basarse en el alfabeto latino 2 Índice 22 de Samai.

Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el cual dicho carácter no se encuentra incluido, razón por la cual, resultó necesario realizar una transliteración en los parámetros ordenados para los sistemas informáticos, dando como resultado en la base de datos la letra “E” o en su defecto con otro carácter del alfabeto latino que permita uniformidad en la información. (Negrillas de la Sala). 1.4.

Auto de apertura del incidente de desacato 30. Como quiera que en el informe rendido por la Registraduría Nacional del Estado Civil se reconoció que en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – se presentaba la inconsistencia puesta de presente por la actora; mediante auto interlocutorio del 11 de julio de 2023 se dio apertura formal del incidente de desacato promovido por la señora Pai por el presunto incumplimiento del amparo concedido en los fallos de tutela. 31.

Es importante poner de presente que en esa providencia también se decidió no abrir incidente de desacato contra el Ministerio de Cultura. Esto, porque respecto de esa entidad no se emitió orden alguna, sino que se profirió un exhorto, figura que no tiene carácter vinculante. Además, del informe presentado por esa cartera ministerial se advirtió que la entidad ha realizado actos tendientes para garantizar satisfactoriamente el acompañamiento sugerido en el referido exhorto. 32.

Así las cosas, en el auto en el que se abrió formalmente el incidente de desacato se ordenó notificar personalmente a sus correos personales institucionales a los siguientes funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado3: • Director Nacional de Identificación: Daniel Enrique Parada Gómez Correo electrónico: deparada@registraduria.gov.co, • Director Nacional de Registro Civil: Rodrigo Pérez Monroy Correo electrónico institucional: rperez@registraduria.gov.co, • Registrador Delegado para el Registro Civil y la Identificación: Didier Alberto Chilito Velasco Correo electrónico institucional: dachilito@registraduria.gov.co 33.

A estas personas se les solicitó rendir un informe sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas en el proceso de tutela. Además, se les pidió que respondieran las siguientes cuestiones: • En ese sentido, deberán pronunciarse sobre las inconsistencias en el segundo nombre de la accionante en el Sistema Archivo Nacional de Identificación –ANI– de la Registraduría Nacional del Estado Civil. • También deberán indicar las opciones que tiene la actora para actualizar sus demás documentos como, por ejemplo, el pasaporte, el cual no pudo ser expedido por las inconsistencias que advirtió el Ministerio de Relaciones Exteriores en el referido Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI. 3 De conformidad con el informe rendido por esa entidad el día 29 de mayo del 2022 (índice 11 de samai) estos funcionarios son los encargos de cumplir con lo ordenado en los fallos de tutela expedidos en este asunto.

Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Informe rendido por la Registraduría Nacional del Estado Civil 34. La entidad accionada explicó las actuaciones que ha realizado para cumplir la orden de garantizar los derechos fundamentales al nombre, reconocimiento de la personalidad jurídica y libre desarrollo de la personalidad de la actora.

En este sentido, la autoridad expuso -y soportó con las pruebas pertinentes- que expidió a la accionante un nuevo registro civil y una cédula de ciudadanía en las que aparece el nombre correcto de la señora Pai. 35. En el informe también se puso de presente que corrigieron los problemas del nombre de la actora en la base de datos en la que se expide el certificado de vigencia de documento de identidad. 36.

Por otra parte, respecto de la base de datos que contiene el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – la entidad aceptó la inconsistencia puesta de presente por la actora. Es decir, que el segundo nombre de la demandante aparece como «Kema» en vez de «Kɨma». 37. No obstante, la entidad solicitó no sancionar en desacato a sus funcionarios porque considera que la orden del fallo de tutela fue cumplida satisfactoriamente.

Esto, en la medida que se expidió la cédula en el que consta el nuevo nombre de la actora. 38. En este orden, adujo que no se configuraban los elementos objetivo y subjetivo para predicar el desacato. Respecto del elemento objetivo señaló que se cumplió con el mandato de expedir y entregar la cédula solicitada. A su vez, en relación con elemento subjetivo expresó que los funcionarios de esa entidad no podían alterar el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – porque esto afectaría estándares y acuerdos internacionales sobre la identificación de las personas. 1.6.

Informe conjunto de los funcionarios contra los que se abrió el incidente de desacato 39. De manera conjunta los funcionarios encargados de cumplir con la orden del fallo de tutela rindieron concepto en el que explicaron que para cumplir la orden de emitir una nueva cédula de ciudadanía a la actora debieron realizar un procedimiento manual. 40.

Expusieron que lo que se ha presentado en la base de datos ANI no es un error sino el fenómeno denominado transliteración. Este consiste en que el sistema de manera automática traduce los caracteres externos que no reconoce a letras semejantes si aceptadas. Por lo tanto, la vocal cerrada central no redondeada «ɨ» fue traducida automáticamente a la letra «E».

Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. Pusieron de presente que la transliteración se presenta para cumplir con los estándares internacionales para los documentos de identificación, que son normados por la ICAO (Organización de Aviación Civil Internacional) en el Documento 9303 parte 3.

La equivalente fonética permite a los sistemas de información operar e interoperar de manera estandarizada garantizando su correcto funcionamiento. 42. Así las cosas, explicaron que los estándares internacionales establecen que este tipo de situaciones, que se presente por ejemplo con el alfabeto árabe, se debe optar por la siguiente solución: -El documento físico de identificación puede contener caracteres especiales, diferente a los latinos. Estos serán verificados mediante una lectura física-visual (ZLV). - Sin embargo, la verificación visual es complementada con una verificación mecánica en el sistema (ZLM).

En esta última verificación, por motivos de estándares internacionales, se presenta la transliteración. Por ende, las letras por fuera del alfabeto latino son traducidas automáticamente por el sistema a letras que acepta la base de datos. -Así, por ejemplo, explicaron que el nombre «اﺑو ﺑﻛر ﻣﺣﻣد ﺑن زﻛرﯾﺎ اﻟرازي» es transliterado por el sistema a «Abū Bakr Mohammed ibn Zakarīa al- Rāzi». 43.

En este orden, pusieron de presente que el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – es la base de datos establecida por el Estado para identificación nacional e internacional de las personas. Por lo tanto, a la misma tienen acceso las siguientes entidades: CONVENIOS CONSULTAS A LAS BASES DE DATOS ADRES DIRECCIÓN NACIONAL DE REGISTRO CIVIL, IDENTIFICACIÓN Y CÉDULACIÓN DE LA REPÚBLICA DE ECUADOR AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO MINISTERIO DE DEFENSA – COMANDO GENERAL FUERZAS MILITARES AGENCIA NACIONAL DE MINERIA EPM AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS AGENCIA NACIONAL DIGITAL –AND FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA ALCALDIA DE MEDELLIN FEDERACIÓN NACIONAL DEPARTAMENTOS ALCALDIA MAYOR DE BOGOTÁ FINAGRO ARN FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN BANCO AGRARIO DE COLOMBIA FONDO NACIONAL DEL AHORRO BANCO DE LA REPÚBLICA FONDO NACIONAL DE GARANTÍAS BANCOLDEX FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) CAPITAL SALUD FONVIVIENDA - MIN VIVIENDA Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CASUR GOBERNACION DE BOYACÁ CATASTRO DISTRITAL GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA CISA CENTRAL DE INVERSIONES S.A. HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE "EVARISTO GARCIA" E.S.E. COLPENSIONES INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL INSTITUTO COLOMBIANO DEL BIENESTAR FAMILIAR - ICBF CONFECAMARAS ICETEX CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE ARQUITECTURA Y SUS PROFESIONES AUXILIARES ICFES CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - COMISION NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL INPEC CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE CASANARE INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTION CODAZZI CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES COPNIA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ – JEP CORANTIOQUIA LA UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS CREMIL LOTERIA DE BOGOTÁ DANE MIGRACIÓN COLOMBIA DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA MINISTERIO DE AGRICULTURA DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL SERVICIO CIVIL DISTRITAL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL (DPS) MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN - DNP MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DIAN MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL MINISTERIO DE TRABAJO MUNICIPIO DE BUCARAMANGA MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI MUNICIPIO DE PALMIRA PERSONERIA BOGOTÁ POLICIA NACIONAL DE COLOMBIA POLICIA NACIONAL DE COLOMBIA (ADMINISTRATIVO) POSITIVA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN SENA SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A - FIDUAGRARIA S.A EQUIDAD SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP UNIDAD DE BUSQUEDA DE PERSONAS DADAS POR DESAPARECIDAS EN CONTEXTO Y EN RAZÓN DEL CONFLICTO ARMADO UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO - UIAF UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS UNIVERSIDAD DEL QUINDIO Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES SUPER TRANSPORTES UNIDAD DE GESTIÓN DEL RIESGO 44.

Finalmente, solicitaron no ser declarados en desacato porque consideran que han cumplido con lo ordenado en el proceso de tutela, en la medida que lograron de manera manual emitir y entregar la cédula solicitada. Sin embargo, sostienen que no pueden ajustar la base de datos porque esto pondría en riesgo la interoperabilidad internacional de la identificación de los ciudadanos colombianos. 45.

Lo anterior porque, dado los compromisos internacionales adquiridos en materia de identificación de personas, el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – no acepta la vocal cerrada central no redondeada «ɨ» y automáticamente hace la transliteración a la letra «E». 1.7. Intervención adicional de la actor 46. El 29 de agosto, la actora allegó un nuevo memorial en el que puso de presente que la inconsistencia que presentan entre su nombre, plasmado correctamente en la cédula de ciudadanía y el que consta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI – no solo ha dado lugar a que se le niegue la expedición del pasaporte, sino que también ha tenido varios obstáculos administrativos que no le permiten el ejercicio de diferentes derechos fundamentales.

Al respecto, expresamente sostuvo: • El Ministerio de Relaciones Exteriores le negó la expedición del pasaporte. Al no tener este documento no ha podido salir al país, en especial a la República del Ecuador en donde tenía planeado realizar una maestría. • No le han expedido un título de maestría en antropología en la universidad Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. • Colpensiones no ha recibido sus pagos a la seguridad social por la inconsistencia que se presenta en su nombre.

Por ende, se encuentra desafiliada de su entidad promotora de salud (Nueva EPS). • No ha podido cobrar sus honorarios como profesora de la Universidad de Nariño. • Que incluso en Samai su apellido «Kɨma» aparece como Kima. 47. En sentir de la accionante la negligencia administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil representa un claro incumplimiento del fallo de tutela, pues la entidad tuvo tres meses para gestionar y cumplir el fallo de primera instancia, y han trascurrido once meses y no ha podido actualizar el nombre en el sistema ANI. 48.

Asevera que cumplir con el fallo no es solamente entregar formalmente un documento de identidad, sino también realizar todos los actos materiales tendientes a garantizar los derechos amparados. Esto último, en su sentir, obliga a que la accionada corrija la inconsistencia en su base de datos. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.

Auto de mejor proveer 49. El 14 de septiembre del presente año, el despacho sustanciador decidió, en ejercicio de las facultades oficiosas del juez de tutela, emitir auto en el que se le solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores que rindiera informe en el que debía pronunciarse sobre los siguientes interrogantes: • Rendir informe sobre los fundamentos de hecho y derecho que llevaron a negar la expedición del pasaporte a la actora. • Explicar la manera en que aplica o utiliza las reglas del «ICAO en el Documento 9303 parte 3» en los asuntos relacionados con la expedición de los pasaportes. • Explicar si ha tenido capacitación/acompañamiento/asesoría por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil para el uso de la base de datos «Sistema Archivo Nacional de Identificación –ANI» En este sentido, la Cancillería deberá informar si ha recibido alguna instrucción en el uso de esta base de datos cuando se presenta el fenómeno de la transliteración en la expedición de los pasaportes. 50.

En memorial del 21 de septiembre la cartera ministerial rindió informe en el que explicó cada uno de los puntos solicitados de la siguiente manera: • Señaló que no le negó a la actora la expedición del pasaporte, sino que suspendió ese trámite hasta que no se resolvieran las inconsistencias entre los documentos aportados por la actora y la información que reposa Sistema Archivo Nacional de Identificación –ANI.

Por ende, de conformidad con las normas que regulan la expedición de este documento le solicitó a la accionante actualizar su segundo nombre ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. • Explicó que el Estado colombiano se adhirió al Convenio sobre Aviación Civil Internacional mediante la Ley 12 de 1947. En este sentido, puso de presente que la Resolución 6888 de 2021, mediante la cual se establecen las reglas para la expedición de los pasaportes, sigue los estándares establecidos por la ICAO (Organización de Aviación Civil Internacional). • Finalmente, frente al tercer punto solicitado, puso de presente que para la expedición del pasaporte esa entidad se limita a verificar lo establecido en la Resolución 6888 de 2021, por lo que debe verificar la base de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil4.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 51. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer del incidente de desacato promovido por la señora Paknam Kɨma Pai contra la 4 Índice 38 de Samai. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Registraduría Nacional de Estado Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 19915. 52.

Lo anterior, por cuanto esta Sección es la encargada de hacer cumplir la orden impartida en el fallo de tutela, dado que el juez de amparo de primera instancia, o única instancia, mantiene la competencia hasta que se cumpla íntegramente dicha orden. 2.2. Problema jurídico y metodología de la decisión 53. De conformidad con lo planteado por la actora en sus escritos -inicial y complementarios- y teniendo en cuenta los informes rendidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Relaciones Exteriores; el problema jurídico que la Sala deberá plantearse es complejo.

En efecto, la cuestión a resolver no puede ser formulada en el sentido de determinar si formalmente se cumplió con la orden de expedir una nueva cédula de ciudanía en la que consté el actual nombre de la accionante. Este hecho está plenamente probado y no es objeto de discusión que el documento fue emitido de conformidad con lo señalado en los fallos de tutela que dieron lugar a este incidente de desacato. 54.

No obstante, la Sala evidencia que en este caso la expedición de la nueva cédula de ciudadanía ha dado lugar a que los derechos fundamentales protegidos en el proceso de tutela sean seriamente limitados por situaciones relacionadas estrechamente con el cumplimiento de dicha orden. En efecto, está demostrado que a la actora se le ha negado la expedición del pasaporte y otros documentos porque su actual nombre -que aparece en su documento de identidad- no corresponde con el que reposa en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI. 55.

En este orden de ideas, la Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil incurrieron en desacato, pese a que formalmente cumplieron la orden de expedir una nueva cédula de ciudadanía a la actora en la que consta su actual nombre, al no corregir la inconsistencia que se presenta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación? 56.

Para resolver los interrogantes planteados se analizarán los siguientes temas: (i) marco normativo y conceptual del cumplimiento del fallo de tutela y del incidente de desacato, (ii) alcance de los poderes del juez de desacato para lograr la protección de los derechos amparados en el fallo de tutela y (iii) análisis del caso en concreto y órdenes complementarias que se adoptarán en este asunto. 5 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 52: La persona que incumpliere una orden de una juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La Sanción será impuesta por el mismo juez mediante tramite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Marco normativo y conceptual del cumplimiento del fallo de tutela y del incidente de desacato 57. En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Negrita y subrayado fuera del texto). 58. Esta Corporación6 ha señalado que el desacato encierra el ejercicio de un poder disciplinario del juez, en el que es preciso indicar que para que proceda la imposición de la sanción debe verificarse que el incumplimiento de la orden de tutela sea producto de la negligencia del obligado.

Es decir, que la responsabilidad subjetiva debe estar comprobada; de ello necesariamente se infiere, que el llamado a responder debe ser adecuadamente delimitado en el fallo que se dice desobedecido y en el auto de apertura del incidente de desacato, a efectos de que pueda ejercer el derecho de defensa. 59. A su vez, la Corte Constitucional ha sostenido que el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: - A quien está dirigida la orden, - Cuál fue el término otorgado para ejecutarla, - El alcance de esta. 60.

Lo anterior, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa7. De existir el incumplimiento «debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada»8. 61.

Sobre el incidente de desacato y la responsabilidad subjetiva, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que «la persona que incumpliere una orden de 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 15 de agosto de 2012. Rad. 05001-23-31-000-2012-00410-01(AC). 7 Corte Constitucional. Sentencia T-631 del 26 de junio de 2008.

Ver igualmente sentencia SU-034 de 2018. 8 Ibídem. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar». 62.

Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. 63. En la sentencia C-367 de 2014, la Corte Constitucional consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el acceso a la justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado.

Además, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, máxime si se trata de una sentencia de tutela en la cual se están garantizando derechos fundamentales. 64. Sobre este aspecto, esta Sección ha considerado que: [a]nte una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y 2) Iniciar un incidente de desacato; ii) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; iii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iv) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.

Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia9. 2.4.

Alcance de los poderes del juez de desacato para lograr la protección de los derechos amparados en el fallo de tutela 65. En los apartados previos de esta providencia se ha puesto de presente que formalmente la Registraduría Nacional del Estado Civil cumplió a cabalidad lo ordenado en los fallos de tutela. Esto, en la medida que está plenamente probado que expidió un nuevo registro civil y cédula de ciudadanía en los que consta el 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, criterio que se ha reiterado por la Sala entre otros, en los siguientes pronunciamientos: auto del 21 de abril de 2015, con ponencia de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-33-000- 2014-01083-01; 26 de enero de 2017, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada Rocío Araujo Oñate, Rad.

No. 25000-23-42-000-2016-04024-01, auto del 13 de octubre de 2016, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, entre otros. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombre actual de la actora, Paknam Kɨma Pai. 66.

En este sentido, prima facie, se podría sostener que la entidad accionada acató a cabalidad lo ordenado en los fallos emitidos en el trámite de este proceso de tutela. Por ende, lo procedente sería declarar cumplido lo ordenado y cerrar este incidente. 67. No obstante, como lo ha reiterado esta sección en varias providencias, con la expedición de la Constitución Política de 1991 y el establecimiento de un catálogo amplio de derechos fundamentales que se han vuelto el marco de referencia o guía de los fines del Estado, los operadores judiciales: Ha dejado de ser el frio funcionario judicial que aplica irreflexivamente la ley, convirtiéndose en el funcionario –sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales.

El juez que reclama el pueblo a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos a su vez constituyen el ideal de la justicia material10. 68. En este sentido, declarar cumplido a cabalidad las órdenes emitidas en el fallo de tutela puede dar lugar a que la actora y los derechos amparados queden en una situación peor a la que se encontraban antes de la interposición de esta acción de tutela.

Por ende, la Sala no puede desconocer que con la expedición de la nueva cédula a la actora se la han presentado varios obstáculos que no le permiten ejercer precisamente sus derechos fundamentales al nombre, personalidad jurídica y libre desarrollo de la personalidad. 69. Como lo ha demostrado la señora Pai; no le han expedido el pasaporte, ni ha podido pagar sus aportes a la seguridad social, entre otros trámites, por la inconsistencia que se presenta entre el nombre que aparece en su cédula con el que consta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI. 70.

Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil explicó que, en virtud de los estándares internacionales establecidos para la identificación de las personas, en especial la norma técnica de la ICAO (Organización de Aviación Civil Internacional) Documento 9303 parte 3, no es posible alterar el sistema para incluir la vocal cerrada central no redondeada «ɨ». 71.

A su vez, la entidad accionada informó que en estos casos los estándares internacionales prevén el fenómeno de la transliteración. En virtud de la cual, los documentos físicos de los diferentes Estados puede ser emitidos con carácter especiales diferentes a los latinos. Sin embargo, el sistema traducirá el carácter 10 Corte Constitucional.

Sentencia SU-768 de 2014. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraño a uno similar si aceptado. Lo anterior para efectos de que las personas puedan ser identificadas internacionalmente. 72.

En este orden, la Sala considera que es un imposible jurídico ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil que altere el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI para incluir la letra «ɨ». Esta orden podría implicar graves problemas para la identificación internacional de los colombianos, al salirse de los estándares generalmente aceptados por la comunidad internacional. 73.

No obstante lo anterior, la Sala no desconoce la grave situación en la que se encuentra la señora Paknam Kɨma Pai. El cumplimiento de la orden de expedirle una nueva cédula de ciudadanía ha dado lugar a que deba enfrentar varios obstáculos para el ejercicio de sus derechos fundamentales. Lo anterior porque la falta de concordancia entre el nombre plasmado en su cédula y el que consta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI ha sido el motivo para negarle varios trámites importantes como la expedición del pasaporte y los pagos al sistema de seguridad social. 74.

Así las cosas, la Sala considera que en este caso se deben ajustar las órdenes emitidas en el proceso de tutela. Esto, con la finalidad de garantizar la protección efectiva de los derechos amparados en los fallos de tutela (nombre, personalidad jurídica y libre desarrollo de la personalidad). 75. Sobre la posibilidad de que el juez de tutela modifique el alcance de las órdenes emitidas para proteger los derechos amparados, la Corte Constitucional ha establecido lo siguiente: Así pues, cuando el juez de tutela resuelve amparar el derecho cuya protección se invoca, conserva la competencia para dictar órdenes que aseguren que el derecho sea plenamente restablecido o las causas de la amenaza sean eliminadas, lo cual comprende introducir ajustes a la orden original siempre y cuando ello se haga dentro de los siguientes parámetros para que se respete la cosa juzgada: (1) La facultad puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque (a) la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane;

(b) porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público o (c) porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir. (2) La facultad debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado.

(3) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (4) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz11. 76.

En el mismo sentido, respecto de la posibilidad específica de que el juez del incidente de desacato pueda modificar las órdenes proferidas en el fallo de tutela, el Tribunal Constitucional determinó: En este sentido, la Corte ha señalado que durante el incidente de desacato las actuaciones del juez de tutela están circunscritas a las órdenes cuyo incumplimiento se denuncia. No está autorizado, en consecuencia, para volver a abrir el debate sobre la cuestión de fondo originalmente definida ni para cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes proferidas.

No obstante, por razones muy excepcionales, el juez que mantiene la competencia - durante el trámite del cumplimiento, el incidente de desacato o la consulta-, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas. Esta facultad incluye la de introducir ajustes a la orden original siempre y cuando se respete el alcance de la protección y, en general, el principio de la cosa juzgada12. 77.

La Sala considera oportuna recalcar que la Corte Constitucional en los procesos de tutelas complejos o estructurales, en los que ese alto tribunal ha creado salas de seguimiento, como en el caso del estado de cosas inconstitucionales del desplazamiento forzoso (Sentencia T-025 de 2004), es frecuente que el alcance y contenido de las órdenes se modifique con el fin de adecuarlas a los hechos que se presentan con posterioridad y que precisamente son vigilados por esas salas especiales.

Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional explicó, en el Auto-265 de 2019, que cuando se presenten barreras físicas o jurídicas que vuelvan imposible el cabal cumplimiento de las decisiones de tutela, el juez tiene el deber de acudir a otros medios que permitan asegurar la satisfacción material de los derechos, como modular o proferir nuevas órdenes. 78.

En este orden de ideas, para este cuerpo colegiado en este caso se presentan las circunstancias excepciones que permiten al juez de desacato ajustar las órdenes emitidas en el fallo de tutela. Lo anterior con el fin de garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales amparados a la actora en dicha providencia. 79. En efecto, como se ha demostrado, la expedición de la cédula de ciudadanía en que consta el actual nombre de la señora Pai ha dado lugar a que en diferentes trámites administrativos -importante para el ejercicio de varios derechos fundamentales- hayan sido negados por la inconsistencia que se presenta entre el nombre plasmado en el documento de identidad y en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI.

Por su parte, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha explicado de manera satisfactoria los motivos por los que no puede alterar la 11 Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2003. 12 Corte Constitucional, Sentencia T- 1113 de 2005. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionada base de datos.

Ante este panorama, la Sala deberán adoptar medidas adicionales que garanticen la protección efectiva de los derechos fundamentales al nombre, al reconocimiento de la personalidad jurídica y al libre desarrollo de la personalidad de la actora. 2.5. Caso concreto 80. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-034 de 2018, la finalidad de la sanción en el trámite incidental de desacato es que se cumpla con lo dispuesto en el fallo de tutela13.

En este sentido, en la providencia citada se explicó que es deber del juez del incidente de desacato, además de verificar si la orden tutelar resultó o no satisfecha, constatar si el obligado ha adelantado alguna conducta tendiente a cumplir de buena fe la orden. Particularmente, si existe una responsabilidad subjetiva del incidentado, en el sentido de verificar si hay algún tipo de culpa o dolo en su comportamiento que haya generado el resultado o desacatamiento del fallo. 81.

Así las cosas, la Sala no declarará en desacato a los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil porque han actuado de buena fe, cumpliendo la orden de emitir una nueva cédula de ciudadanía a la actora. Además, también explicaron con suficiencia en el trámite de este incidente los motivos por los que no pueden ajustar el segundo nombre de la actora en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI. 82.

Pese a que no se declarará en desacato a los referidos funcionarios, la Sala no puede desconocer que el cumplimiento de la orden de emitir una nueva cédula de ciudadanía en la que conste el nombre actual de la actora ha dado lugar a que 13 La Corte Constitucional, en la sentencia SU-034 de 2018, expresamente sostuvo: «En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso.

(…) Por otra parte, en el proceso de verificación que adelanta el juez del desacato, es menester analizar, conforme al principio constitucional de buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela.

Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo.

En este contexto cobra vertebral importancia un juicio adecuado en torno a la responsabilidad subjetiva en cabeza del destinatario de la orden de tutela, pues no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para dar por supuesta una actitud indolente por parte del mismo. Es por esto que se ha sostenido que “al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador”.

De allí se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción».

Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta persona se encuentre en una situación peor para el ejercicio de sus derechos de la que se encontraba antes de la interposición de la presente acción de tutela. 83.

Así las cosas, la Sala advierte que la vulneración de los derechos fundamentales amparados en los fallos de tutelas se sigue presentado, pese a que formalmente se cumplieron con las medidas con que la inicialmente se pretendía protegerlos. 84. De conformidad con los informes rendido en este incidente de desacato, la Sala advierte que la inconsistencia entre el segundo nombre de la actora (Kɨma) que aparece correctamente en su cédula y el que consta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI (KEMA) ha dado lugar a que diversos trámites, importantes para el ejercicio de diferentes derechos fundamentales, como la solicitud del pasaporte hayan sido suspendidos o negados. 85.

Como lo explicó la Registraduría Nacional del Estado Civil el fenómeno que se ha presentado con el segundo nombre de la actora en la base de datos es el denominado como transliteración. En virtud del Documento 9303 -parte 3 de la ICAO, cuando un nombre tiene caracteres diferentes a los latinos, en los documentos físicos expedido por los Estados se pueden utilizar esas letras.

Sin embargo, en la base de datos esos caracteres son traducidos automáticamente por el sistema a letras que sí reconoce. 86. De este contexto, se puede deducir que los problemas administrativos que han impedido que se expida el pasaporte y se lleven acabos los demás trámites administrativos iniciados por la actora es el desconocimiento por partes de las entidades que tienen acceso al Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI del fenómeno de la transliteración. 87.

Es importante resaltar que de la respuesta del informe que se le solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre «si ha recibido alguna instrucción en el uso de esta base de datos cuando se presenta el fenómeno de la transliteración en la expedición de los pasaportes» se puede inferir que esa cartera ministerial no tiene conocimiento del tal fenómeno. Esto ha llevado a que esa entidad le indique a la actora que debe solicitar a la Registraduría que corrija el error.

Inconsistencia que no se puede enmendar porque se descomería estándares internacionales para la identificación de las personas. 88. Para la Sala, el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados a la actora se debe a que las entidades -diferentes a la Registraduría Nacional del Estado Civil- que tiene acceso a la base de datos no cuentan con la información suficiente sobre el fenómeno de la transliteración y la imposibilidad de incluir caracteres diferentes a los latinos en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI.

Por eso, todas le han exigido a la actora corregir la irregularidad. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89. Es evidente que el problema que se le ha presentado a la actora para el goce efectivo de sus derechos fundamentales tiene origen en el hecho de que la Registraduría permite que diferentes entidades tengan acceso al Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI, sin previamente capacitar a esas autoridades sobre el fenómeno de la transliteración y la posibilidad de que los documentos físicos contengan caracteres que la base de datos no reconoce y traduce de manera automática a uno si aceptado. 90.

Así las cosas, para garantizar los derechos amparados a la actora se le ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que realice un acompañamiento activo a la señora Pai en sus diferentes trámites ante las autoridades que tiene acceso a la base de datos. En este acompañamiento, la Registraduría como titular de la plurimencionada bases de datos deberá explicar y certificar a cada entidad que en el caso de la accionante se presenta el fenómeno de la transliteración y, por ende, es imposible corregir el segundo nombre de la actora en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI.

Pese a esto, la Registraduría les deberá explicar que de conformidad con lo dispuesto en el Documento 9303 -parte 3 de la ICAO esta aparente inconsistencia no debe ser un obstáculo para la expedición de los documentos físicos que ha solicitado la actora, como el pasaporte. 91. Es importante recordar a la entidad accionada que la Constitución Política de 1991 estableció un Estado Social de Derecho comprometido con la protección de los derechos fundamentales.

En consecuencia, las autoridades de la república están en el deber de garantizar plenamente el ejercicio de estas garantías por parte de todos los ciudadanos. Por ende, la Registraduría debe asumir un rol activo en este caso para acompañar a la actora en los diversos trámites en los que se le ha obstaculizado el ejercicio de su derecho por inconstancia en su segundo nombre entre su documento de identidad y el que aparece en la base de datos. 92.

Con este acompañamiento activo que se le exige a la accionada se pretende que las entidades que tienen acceso a esta base de datos no le niegan a la actora la expedición de los documentos y demás trámites que ha solicitado por la inconsistencia que se presenta entre el nombre plasmado en su documento de identidad físico y el que aparece en el sistema.

En este sentido, además de un acompañamiento individual a la actora expidiendo los certificados a que haya lugar, la Registraduría deberá emitir circulares u oficios a todas las entidades que tiene acceso a la base de datos para informarles sobre el fenómeno de la transliteración y que este no debe ser un obstáculo para expedir documentos físicos. 93.

Finalmente, la Registraduría también debe explorar si, de conformidad con los estándares internacionales establecidos por ICAO (Organización de Aviación Civil Internacional), es posible dejar una anotación o advertencia en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI para que las entidades que consulten la información de la actora adviertan que no existe ninguna inconsistencia o error sino que se está ante el fenómeno de la transliteración en este particular caso.

Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Conclusiones 94. La Sala se abstendrá de declarar en desacato a los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil porque está plenamente probado que a la accionante se le emitió un registro civil y una cédula de ciudadanía en los que consta su actual nombre, Paknam Kɨma Pai.

Por ende, formalmente las órdenes emitidas en los fallos de tutela fueron cumplidas en debida forma. 95. No obstante, la inconsistencia que se presenta entre el nombre de la actora, plasmado correctamente en su documento de identidad, y el que consta en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI ha dado lugar a que el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en el proceso de tutela se vea seriamente limitados.

Por ende, en aras de garantizar el ejercicio de estos derechos, la Sala adicionará una orden con el fin de proteger estas garantías. 96. En este contexto, se le ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que realicé un acompañamiento activo a los diferentes trámites emprendidos por la actora antes las autoridades que tiene acceso al Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI.

Este acompañamiento tiene como fin que la autoridad accionada les explique a las demás entidades el fenómeno de la transliteración y las razones por las que no se puede alterar esta base de datos. Lo anterior para que la inconsistencia entre el nombre plasmado en documento físico y el que consta en la ANI no sea un obstáculo para que estas autoridades tramiten en debida forma las solicitudes de la accionante. 97.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que el director nacional de Identificación (Daniel Enrique Parada Gómez), el director nacional de Registro Civil (Rodrigo Pérez Monroy) y el Registrador delegado para el Registro Civil y la Identificación (Didier Alberto Chilito Velasco) NO INCURRIERON EN DESACATO de la orden de tutela dispuesta en el fallo de tutela del 29 de septiembre de 2022, emitido por esta Sala de decisión y confirmado en segunda instancia por la Sección Primera de esta Corporación en providencia del 16 de febrero de 2023.

En consecuencia, ABSTENERSE de imponerles sanción. Demandante: Paknam Kɨma Pai Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03816-02 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR a los funcionarios referidos en el numeral anterior, o quien haga sus veces, que realicen un acompañamiento activo a la actora en los trámites que ha realizado y que emprenda en el futuro ante las diferentes entidades que tienen acceso al Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI.

Lo anterior para que la Registraduría Nacional del Estado Civil, como titular de esta base de datos, emita certificaciones o constancias en las que explique que en este caso se presenta el fenómeno de la transliteración y las razones por las que no se puede corregir el segundo nombre en la base de datos. Esto con la finalidad que la inconsistencia que se presenta no sea un obstáculo para se tramiten satisfactoriamente las solicitudes de la señora Pai.

Además de un acompañamiento individual a la actora, la Registraduría deberá emitir circulares u oficios a todas las entidades que tiene acceso a la base de datos para informarles sobre el fenómeno de la transliteración y que el mismo no debe ser un obstáculo para expedir documentos físicos solicitados por los ciudadanos. Finalmente, la Registraduría Nacional del Estado Civil también debe explorar si, de conformidad con los estándares internacionales establecidos por ICAO (Organización de Aviación Civil Internacional), es posible dejar una anotación o advertencia en el Sistema Archivo Nacional de Identificación – ANI para que las entidades que consulten la información de la actora adviertan que no existe ninguna inconsistencia o error sino que se está ante el fenómeno de la transliteración en este particular caso.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”