Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Pensión de invalidez / Defecto sustantivo / Defecto fáctico / Se declara la improcedencia por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la acción de tutela presentada por Oswaldo Cardozo Ramírez contra las sentencias proferidas el 12 de noviembre de 2021 y el 26 de septiembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el actor contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 14 de enero de 2025 Oswaldo Cardozo Ramírez presentó, mediante apoderado judicial, una acción de tutela para obtener la protección de su derecho Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 2 fundamental al debido proceso.
El accionante considera que esa garantía constitucional fue vulnerada por las sentencias proferidas el 12 de noviembre de 2021 y el 26 de septiembre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-33-33-002-2018- 00356-00/01 adelantado por el actor contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
En la providencia de primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, y en la sentencia del 26 de septiembre de 2024 se confirmó dicha decisión. 2.- El accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: << PRIMERA: de manera muy respetuosa solicito al despacho ordenar mediante sentencia judicial DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA y en su lugar ordenar que se reconozca y pague la pensión de invalidez al ex patrullero de la Policía Nacional OSWALDO CARDOZO RAMÍREZ mayor de edad (…), su pérdida de capacidad laboral de 86.06% por lo que le asiste el derecho reclamado.
Es decir, cuando se efectúe la calificación de la junta médica laboral, sin importar el tiempo de retiro de la institución, el Decreto 094 de 1989, artículo 37. Determinación de las circunstancias de las afecciones, los organismos médico – laborales, militares o de Policía, encargados de definir las incapacidades y fijar los porcentajes de las mismas en el personal de que trata el presente decreto, deben determinar claramente, utilizando todos los documentos allegados, si las afecciones han sido adquiridas en cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 35 del presente decreto>>.
B. Hechos 3.- El accionante prestó sus servicios en la Policía Nacional, desde el 1º de septiembre de 2005 hasta 28 de diciembre de 2012. Según Junta Médico Laboral de Policía JML 187 del 23 de agosto de 2011, se determinó como porcentaje de pérdida de capacidad laboral el 0.0%. 3.1.- Mediante Resolución 00130 del 28 de diciembre de 2012 el accionante fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional por la facultad discrecional.
Dicha decisión le fue notificada el 3 de enero de 2013. 3.2.- El 17 de enero de 2013 el actor inició proceso médico laboral por retiro, en el que quedaron registrados los siguientes antecedentes: herniorafia inguinal izquierda Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 3 y varicocelectomía, conjuntivitis crónica, seborrea, ganglión pie izquierdo, cicatriz herida arma de fuego en mano izquierda (accidente).
Por lo que solicitó fijar fecha para Junta Médico Laboral. 3.3.- Mediante Junta Médico Laboral 285 del 27 de octubre de 2014, se le calificó al accionante una pérdida de capacidad laboral del 12%. No obstante, el dictamen de la Junta Médico Laboral no fue le notificado. 3.4.- A través petición presentada el 12 de enero de 2016, el actor y otras personas solicitaron la práctica de los exámenes médicos por retiro y solicitaron la valoración de manera grupal, pues se encontraban privados de la libertad.
En respuesta, se realizó la Junta Médico Laboral de Policía, y mediante acta JML 4351 del 23 de mayo de 2017 se estableció que el actor sufría de: <<esquizofrenia paranoide; gastritis crónica superficial; discopatía multisegmentaria más radiculopatía; agudeza visual>>. La junta dictaminó una incapacidad permanente parcial y una <<disminución de la capacidad laboral actual del 74.06% y total del 86.06%>>. 3.5.- Previa solicitud del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional, se realizó una Junta Médico Laboral Adicional.
Mediante acta 5841 del 15 de junio de 2018 se estableció que las patologías valoradas no tenían nexo causal con el tiempo de prestación de servicio del actor en la Policía Nacional. 3.6.- Lo anterior, en tanto (i) el inicio del estudio por retiro realizado el 17 de enero de 2013 no registró antecedentes de signos y/o síntomas de patología de salud mental, gastroenterológica y osteomuscular de columna;
(ii) dos meses antes del retiro del actor se realizó una valoración por psicología donde se evidenció una problemática de índole laboral, sin sintomatología psicótica asociada; (iii) no existieron soportes que sugirieran una exposición a factores de riesgo psicosociales en actos de servicio; (iv) los síntomas de esquizofrenia paranoide no presentan relación con la evolución de su estado mental durante su estancia en la institución;
(v) los exámenes aportados fueron realizados luego de su retiro y no se aportó ningún expediente clínico ni informe administrativo con alguna fecha que guardara relación con el tiempo de su servicio policial. 3.7.- Mediante Resolución 00609 del 20 de junio de 2018 la Subdirección General de la Policía Nacional negó la pensión de invalidez solicitada por el actor, pues en el acta de Junta Médico Laboral 4351 del 23 de mayo de 2017, adicionada mediante acta 5842 del 15 de junio de 2018, se estableció que las patologías del actor no se Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 4 presentaron durante la relación laboral, y que fueron padecidas luego de su retiro de la institución. 3.8.- El accionante presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional para que se declarara la nulidad del acta de junta médica JML 4351 del 23 de mayo de 2017 y de la Resolución 00609 de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, se le reconociera y pagara la pensión de invalidez. 3.9.- Mediante sentencia del 12 de noviembre de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué negó las pretensiones de la demanda, toda vez que, pese a que la disminución de la pérdida de capacidad laboral del actor es de 86.06%, esta no fue originada con ocasión del servicio prestado, lo cual no fue desvirtuado por el actor. a. Expuso, en primer lugar, que contrario a lo afirmado por el actor, el Decreto 094 de 1989 permite la elaboración de las actas adicionales.
Particularmente, señaló que el artículo 33 de dicho decreto dispone <<Cuando en el acta correspondiente a una Junta Médica o Tribunal Médico Laboral se evidencien errores de forma que afecten su claridad, estos se corregirán o aclararán mediante la elaboración de un acta adicional>>. b. Afirmó que la falta de claridad evidenciada en el acta JML 4351 del 2017 fue de tal magnitud que ameritó la corrección mediante acta adicional del 15 de junio de 2018.
Y sostuvo que, de los elementos probatorios obrantes en el expediente, se evidenció que existía fundamento para realizar la Junta Médico Laboral del 15 de junio de 2018 porque existían errores que permitieron determinar que la disminución de capacidad laboral total del 86.06% no tenía origen en la prestación del servicio. 3.10.- El demandante apeló la anterior decisión1.
Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024 el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primera instancia. a. Indicó que un año antes de ser retirado del servicio no presentaba pérdida de capacidad laboral ni patologías que impidieran el desempeño de sus funciones. 1 Indicó que existió una indebida valoración probatoria e indebida aplicación de la norma.
Afirmó que la Junta Médico Laboral estableció una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, por lo que se debía reconocer una pensión de invalidez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 5 Posteriormente, en el año 2014, se evidenció una pérdida de capacidad laboral del 12%, sin que fueran manifiestas algunas patologías derivadas de la prestación del servicio de Policía. b. Expuso que la revisión de la calificación no obedeció al empeoramiento progresivo y eventual de la salud derivada de algún hecho ocurrido en servicio, sino que, por el contrario, se evidenció que se trata de patologías presentadas tiempo después de su retiro.
C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante señala que: 4.1.- El tribunal accionado <<reconoce que el accionante tiene derecho a que se reconozca la pensión de invalidez, pero profiere una sentencia contraria a derecho>>. En su concepto, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental absoluto y un defecto fáctico.
Afirma que <<la calificación de pérdida de capacidad laboral fue de 86.06%, las lesiones fueron causadas durante la actividad policial y el Decreto 094 de 1989 no determina ninguna fecha de estructuración para la elaboración y calificación de las juntas médicas>>. 4.2.- El tribunal accionado desconoció que el Decreto 094 de 1989 y el Decreto 1796 del 2000 <<no permiten actas adicionales>>.
Señala que estas son abiertamente ilegales, ilegítimas, por lo que deben ser declaradas nulas, pues únicamente se autoriza la corrección cuando se evidencien errores de forma que afecten la claridad del acta de Junta Médico Laboral. 4.3.- Todos los exámenes realizados para la Junta Médico Laboral fueron autorizados y realizados en el área de Sanidad de la Policía Nacional y por el personal médico autorizado. 4.4.- Indica que, al no estar de acuerdo con la calificación otorgada en la junta médica inicial, esta debió someterse a revisión del Tribunal Médico Laboral de la Policía, para lo cual contaba con cuatro meses a partir de la notificación de la Junta Médica, como lo dispone el artículo 25 del Decreto 094 de 1989.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 6 4.5.- La Ley 1437 de 2011 establece que no es posible revocar un acto administrativo de carácter particular sin consentimiento del titular, salvo en las excepciones establecidas en la ley. D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Dirección de Talento Humano del Grupo de Pensiones del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional (tercero con interés) solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, pues las pretensiones se dirigen contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 6.- La Secretaría General del Grupo de Asuntos Legales de la Policía Nacional (tercero con interés) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en tanto el accionante no aportó el material probatorio para acreditar que las decisiones judiciales afectaron sus derechos fundamentales. 7.- El Tribunal Administrativo del Tolima (accionado) solicitó que se negara el amparo, pues no puede presentarse una acción de tutela contra providencia judicial cuando dicha actuación es legítima. 8.- El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Ibagué (accionado) allegó el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no rindió informe.
II. CONSIDERACIONES 9.- Se acogerá la posición mayoritaria de la sala y se declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional. Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y fueron resueltos en la decisión de segunda instancia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2. 2 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante alega la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada (defecto sustantivo y defecto fáctico).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 7 10.- Además, la sala centrará su análisis en la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por ser la que puso fin a la controversia. E. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 11.- En primer lugar, se precisa que, pese a que el actor alegó la configuración de un defecto procedimental, lo cierto es que sus argumentos se encuadran dentro de un defecto sustantivo, pues afirma que se desconoció lo dispuesto en los Decretos 094 de 1989 y 1796 del 2000 que, en su concepto, establecen que <<las actas adicionales son abiertamente ilegales, ilegítimas y se deben declarar nulas>>. 11.1.- Además, afirmó que, si la Policía Nacional no estaba de acuerdo con la calificación de la Junta Médico Laboral, debió someterla a revisión del Tribunal Médico Laboral, para lo cual contaba con cuatro meses a partir de la notificación del acta de junta médica. 11.2.- Se advierte que la autoridad judicial accionada no desconoció las normas invocadas por el actor.
Por el contrario, las aplicó debidamente. Esta normas disponen que los miembros de la Fuerza Pública tienen derecho a una pensión de invalidez cuando, mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, se determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al 75% ocurrida durante el servicio. 11.3.- No obstante, la autoridad judicial accionada evidenció que el acta del 5842 del 15 de junio de 2018 que adicionó el acta 4351 del 23 de mayo de 2017, mediante la cual se indicó que el actor tenía una pérdida de capacidad laboral del 86.06%, fue clara en establecer que las patologías declaradas no tenían relación ni fueron ocasionadas con la prestación del servicio del actor en la Policía Nacional, sino que, por el contrario, de conformidad con las historias clínicas del accionante, la primera consulta a psiquiatría fue realizada el 16 de marzo de 2017, es decir, con posterioridad a la resolución de retiro de la institución -28 de diciembre de 2012-. 11.4.- Ahora bien, el artículo 33 del Decreto 094 de 1989 dispone que <<Cuando en el acta correspondiente a una Junta Médica o Tribunal Médico – Laboral se evidencien errores de forma que afecten su claridad, estos se corregirán o aclararán mediante la elaboración de un acta adicional>>.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 8 11.5.- El 20 de abril de 2018 la jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional indicó que el 23 de mayo de 2017 le fue asignada al actor una disminución de capacidad laboral actual de 74.06% y total del 86.06%; no obstante, afirmó que el accionante se retiró del servicio el 3 de enero de 2013, por lo que era necesario que se estableciera si las patologías valoradas tenían nexo causal con el servicio policial, es decir, si estas fueron originadas cuando se encontraba en servicio, o si se trataba de patologías o secuelas con posterioridad al retiro. 11.6.- Por lo anterior, se realizó el Acta de Junta Médico Laboral Adicional del 15 de junio de 2018, en la que se dispuso que no existía relación de causalidad entre los diagnósticos y la prestación del servicio de policía, pues (i) el estudio por retiro realizado el 17 de enero de 2013 no registró antecedentes, signos y/o síntomas de patología de salud mental, gastroenterológica u osteomuscular de columna;
(ii) en valoración por psicología realizada al accionante el 9 de octubre de 2012 no se manifestó una patología mental; (iii) no existían soportes que sugirieran exposición a factores de riesgo psicosociales en actos del servicio; (iv) el diagnóstico de esquizofrenia paranoide correspondía a valoración por psiquiatría externa del 13 de junio de 2017, en la cual no hay relación con la evolución de su estado mental en la instancia en la institución y (v) los exámenes aportados al proceso fueron realizados luego de su retiro, y no se aportó ningún expediente clínico ni administrativo con una fecha que guardara relación con el tiempo de su servicio policial. 11.7.- De conformidad con lo expuesto, se evidencia que no se transgredió el artículo 33 del Decreto 094 de 1989, pues se realizó una valoración mediante un acta adicional.
Además, el acta resulta válida, y el accionante no apeló dicha determinación ante el Tribunal Médico Laboral, última instancia en las reclamaciones que surgen contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales. 12.- De otro lado, el actor afirma que se incurrió en un defecto fáctico pues la autoridad judicial accionada omitió considerar que la pérdida de capacidad laboral del 86.06% fue causada durante la actividad policial.
Sin embargo, fue precisamente del análisis de los elementos de prueba aportados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que el tribunal accionado concluyó que dicha disminución no obedeció al empeoramiento progresivo y eventual de la salud derivado de la prestación del servicio. Por el contrario, evidenció que las patologías se presentaron mucho después del retiro del servicio, pues durante el servicio no ocurrieron visitas médicas por las patologías que presentó con posterioridad a su retiro del servicio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 9 12.1.- La autoridad judicial accionada indicó, razonablemente, que las conclusiones del acta 5842 del 15 de junio de 2018 fueron claras y establecieron que las patologías no presentaban relación alguna con la prestación del servicio.
Además, expuso que un año antes de que el actor fuera retirado del servicio no presentaba pérdida de capacidad laboral ni patologías que impidieran el desempeño de sus funciones. 12.2.- Sostuvo que si bien no se realizó el trámite de calificación por retiro en el término establecido por la ley, existe una calificación de pérdida de capacidad laboral del 12% en el año 2014, sin que en esta se evidenciaran patologías derivadas de la prestación de servicio de policía. Por el contrario, solo hasta el mes de mayo de 2017 el actor fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 86.06%. 12.3.- De acuerdo con lo anterior, de la valoración integral de las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la autoridad judicial accionada concluyó que no era procedente acceder a la pensión de invalidez, en tanto no existía relación alguna entre las patologías padecidas por el actor y la prestación del servicio. 13.- Finalmente, la sala negará la solicitud de desvinculación elevada por la Dirección de Talento Humano del Grupo de Pensiones del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, pues la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional fue vinculada al presente proceso de tutela por obrar como demandada en el proceso ordinario.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela presentada por Oswaldo Cardozo Ramírez.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por la Dirección de Talento Humano del Grupo de Pensiones del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00098-00 Accionante: Oswaldo Cardozo Ramírez Se declara la improcedencia 10 TERCERO:
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto C Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto