CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado: LUIS ALBERTO MARTÍNEZ ALMANZA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN- las causales de revisión son taxativas y no admiten interpretaciones extensivas / Art. 20 Ley 797 de 2003- Procede revisar las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
También procede por las causales del recurso extraordinario de revisión. La Sala Uno Especial de Decisión decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en contra de la sentencia de 2 de marzo de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Luis Alberto Martínez Almanza interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales Cajanal negó el reajuste de su mesada pensional, en la forma establecida por la Ley 33 de 1985. En ese proceso se accedió a las pretensiones de la demanda, en primera y en segunda instancia. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 La UGPP pretende la revocatoria de la sentencia de segunda instancia, por considerar que la prestación reconocida excedió lo debido, por cuanto no se tuvieron en cuenta las disposiciones de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como el Decreto 1158 de 1994 para el cálculo del ingreso base de liquidación y los factores salariales a tener en cuenta, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional, en algunas de sus providencias.
II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. Demanda El 3 de mayo de 2011, el señor Luis Alberto Martínez Almanza, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal-, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.
Resolución 014270 de 15 de agosto de 1997, a través de la cual la Subdirección General de Prestaciones Económicas de Cajanal revocó la Resolución 4426 de 25 de marzo de 1997 y, en su lugar, ordenó el reconocimiento y pago a favor del señor Luis Alberto Martínez Almanza de una prestación pensional de jubilación. 2. Auto de 144256 de 28 de mayo de 1998 por el cual Cajanal negó la reliquidación de la prestación pensional solicitada por el demandante. 3.
Resoluciones 57377 de 31 de octubre de 2000 y 008055 de 4 de agosto de 2010 mediante las cuales la Gerencia General de Cajanal negó, una vez más, la reliquidación de la prestación pensional. 4. Resolución PAP 029303 de 6 de diciembre de 2010 a través de la cual Cajanal confirmó en todas sus partes la Resolución 008055 de 2010, al resolver el recurso de reposición formulado por el demandante.
A título de restablecimiento del derecho, se pidió ordenar la reliquidación de la mesada pensional, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; además, el pago de los valores dejados de cancelar, desde el 23 de febrero de 1997, cuando el derecho pensional se hizo exigible. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 Como fundamentos fácticos, se narró, en síntesis, lo siguiente: Cajanal, a través de la Resolución 014270 de 15 de agosto de 1997, ordenó el reconocimiento y pago de una prestación pensional de jubilación a favor del señor Luis Alberto Martínez Almanza, efectiva a partir del 23 de febrero de 1997.
Para el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión solo se tuvo en cuenta la asignación básica, dominicales-feriados y la bonificación por servicios prestados, omitiendo injustificadamente la inclusión de factores como las primas de servicio, navidad, vacaciones y los viáticos debidamente certificados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
A través de múltiples peticiones, el demandante solicitó la reliquidación de su pensión, para que se tuvieran en cuenta todos los factores devengados. No obstante, Cajanal a través del auto 144256 de 28 de 1998 y las Resoluciones 57377 de 31 de octubre de 2000; PAP 008055 de 4 de agosto de 2010 y PAP 029303 de 6 de diciembre de 2010 negó la reliquidación pensional.
Cajanal, en forma inexplicable y abiertamente ilegal, ha venido aplicando las disposiciones del Decreto 1158 de 1994, modificado por el Decreto 691 del mismo año, a las pensiones de jubilación de los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición, sin tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 33 de 1998, de acuerdo con la cual el ingreso base de liquidación incluye la totalidad de los factores devengados en el año inmediatamente anterior al retiro.
Cajanal desconoció en el caso del señor Luis Alberto Martínez Almanza el principio de inescindibilidad de las normas, al haber aplicado conjuntamente el régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y el contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985, en desmedro de los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital. 1.2.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia de 9 de febrero de 2012, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos: Se demostró que el demandante estaba cobijado por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que el reconocimiento de Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 la pensión, en cuanto a los requisitos de edad y tiempo de servicio, se sujetaron a lo establecido en la Ley 33 de 1985.
De acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 al demandante le resulta aplicable la Ley 33 de 1985 en lo relativo a los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión. En lo que tiene que ver con el ingreso base para liquidar la pensión, la norma más favorable para el demandante es la Ley 33 de 1985, en virtud de la cual la pensión se liquida en cuantía del 75% de los factores que hayan servido de base para calcular los aportes durante el último año de servicio.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la liquidación de las prestaciones pensionales, conforme a la Ley 33 de 1985, deben incluir la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. Por consiguiente, en el caso del señor Luis Alberto Martínez Almanza debe reliquidarse la pensión de jubilación de conformidad con lo previsto en la Ley 62 de 1985 que modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, esto es, por el 75% del promedio mensual de los factores que sirvieron de base para calcular los aportes durante el último año de servicio.
Al efectuar la reliquidación se ordenarán los descuentos por concepto de los aportes no efectuados durante el tiempo en el que el demandante permaneció vinculado laboralmente al Instituto Geográfico Agustín Codazzi. La primera mesada pensional del accionante debe ser indexada conforme a la variación del índice de precios al consumidor, IPC, toda vez que entre el momento en el que dejó de laborar y le fue reconocida la prestación pensional transcurrieron más de 4 años.
Finalmente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 prescribieron las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 21 de enero de 2008, teniendo en cuenta que el señor Luis Alberto Martínez Almanza presentó petición ante Cajanal sólo hasta el 21 de enero de 2011. 1.3.
Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario La Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante sentencia de 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 de marzo de 2017, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, dirigido a que se modificara la fecha desde la cual operó la prescripción de las mesadas pensionales.
En la sentencia se concluyó que había lugar a declarar prescritas las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 8 de julio de 2006 y no con anterioridad al 21 de enero de 2008, como había determinado el juez de primera instancia. Por consiguiente, se confirmó el fallo de primera instancia, en cuanto a la orden de reliquidación pensional, pero se modificó lo atinente a la fecha desde la cual operó la prescripción de lo adeudado sobre las mesadas pensionales causadas.
Como sustento, se explicó que debía aplicarse el término trienal de prescripción, previsto en los Decretos 3135 de 1968 y 1814 de 1969, frente a las diferencias causadas sobre la prestación pensional del demandante. En esa medida, “el simple reclamo escrito del empleado ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual, por tanto, sólo con la petición de 8 de julio de 2009 se interrumpió el término de prescripción; además, la demanda se radicó el 8 de julio de 2012, de modo que debían declararse prescritas las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 8 de julio 2006. 2.
El recurso extraordinario de revisión 2.1. Demanda El 11 de abril de 2019, la Unidad Administrativa de la Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de las sentencias de 9 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, y de 2 de marzo de 2017, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación2.
El recurso extraordinario se fundó en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que habilita la revisión de las providencias relacionadas con el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Como pretensiones se solicitó: i) revocar las sentencias objeto del recurso extraordinario, y ii) declarar que el señor Luis Alberto Martínez Almanza no tiene derecho a que su pensión de jubilación sea reliquidada con la totalidad de los 1 M.P. Carmen Alicia Rengifo Sanguino. 2 M.P. César Palomino Cortés. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 factores salariales devengados en el último año de servicio; iii) ordenar a la UGPP la reliquidación y pago de la mesada pensional del señor Luis Alberto Martínez Almanza, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 o en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, para determinar el ingreso base de liquidación; así mismo, tener en cuenta el Decreto 1158 de 1994 para establecer los factores de liquidación, y iv) ordenar al señor Luis Alberto Martínez Almanza restituir a la UGPP los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional, con la correspondiente indexación. En sustento de sus pretensiones, el apoderado de la entidad recurrente adujo que en las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desconocieron la normativa y el precedente constitucional que debe aplicarse al caso del señor Luis Alberto Martínez Almanza.
Se agregó, además, que: El juez de instancia se apartó de lo dispuesto en el artículo 36, armonizado con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, sin respetar la interpretación efectuada por la Corte Constitucional, con lo cual se vulneró el derecho al debido proceso y se afectó el erario público. Las providencias recurridas ordenaron reliquidar la pensión de jubilación del señor Luis Alberto Martínez Almanza, sin tener en cuenta las reglas definidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, con lo cual se vulneró el debido proceso por el desconocimiento de la norma y la transgresión de los artículos 1, 2, 6, 29, 48, 121 y 124 de la Constitución Política; además, otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, en detrimento “de las arcas públicas y de los demás pensionados y/o actores del sistema pensional”.
Al señor Luis Alberto Martínez Almanza le resulta aplicable el Decreto 3135 de 1968, por encontrarse en el régimen de transición; sin embargo, los factores de liquidación se debían determinar conforme al Decreto 1158 de 1994, “teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados en el tiempo que le hacía falta para adquirir la pensión”.
La cuantía del derecho reconocido, también, excede lo debido de acuerdo con la ley, como quiera que los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se complementan, por lo que la interpretación adoptada en las decisiones demandadas se fundó en una norma inexistente, toda vez que el señor Luis Alberto Martínez Almanza no adquirió su derecho pensional antes del 1º de abril de 1994 y, en esa medida, el ingreso base de liquidación es el dispuesto en dicho sistema general de pensiones.
Los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 Decreto 1158 de 1994, ya que el causante adquirió su estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. El entendimiento de la norma realizado por la Sección Segunda del Consejo de Estado “contraviene postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente porque viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional”.
Adicionalmente, se desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional, en relación con la interpretación de los parámetros legales sobre los cuales deben ser reconocidas las pensiones sujetas al régimen de transición, como se observa en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018.
Tal situación se concreta en un aumento de la mesada pensional del señor Luis Alberto Martínez Almanza en un 77,37%, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. 2.2. Trámite del recurso extraordinario 2.1. Mediante auto de 10 de mayo de 2019 se admitió el recurso extraordinario de revisión. Las notificaciones se surtieron en debida forma. 2.2.
El señor Luis Alberto Martínez Almanza contestó3, oportunamente, la demanda. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerar que no se ordenó ningún pago que exceda lo que en derecho corresponde, teniendo en cuenta que la UGPP no ha dado cabal cumplimiento a las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que cuestionó la pretensión de reintegro de los valores pagados en exceso.
Agregó que en el año 1983 cumplió el tiempo de servicio requerido para la pensión de modo que, en su caso, debían aplicarse los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978 y 1045 de 1978. De otra parte, indicó que en la sentencia SU-230 de 2015 se desconocieron los derechos adquiridos, no renunciables e imprescriptibles; así mismo, los principios de favorabilidad, seguridad jurídica, cosa juzgada, progresividad y buena fe, al extender a todos los servidores estatales los efectos de la sentencia C-253 de 2013. 3 El señor Luis Alberto Martínez Almanza radicó dentro del término de traslado, dos escritos de contestación de la demanda, que presentan, en esencia, los mismos argumentos de oposición a las pretensiones.
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 Adicionalmente, hizo alusión a la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010, en la que se fijó la interpretación de las Leyes 33 y 62 de 1985, en concordancia con el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; así como la sentencia de 25 de febrero de 2016, en la que se reiteró la postura adoptada 2.3.
En proveído de 6 de agosto de 2019 se tuvieron como pruebas las documentales aportadas con la demanda y su contestación. 2.4. La parte demandada, en el término de traslado de las pruebas decretadas, insistió en los argumentos que en su criterio llevan a desestimar las pretensiones del recurso extraordinario. III. CONSIDERACIONES 1.
Manifestación de impedimento Mediante escrito de 25 de mayo de la presente anualidad, el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó su impedimento para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en la causal contenida en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, por tener interés indirecto en el proceso.
Manifestó que, para el 1° de abril de 1994 -fecha en la que entró en vigor el sistema general de pensiones- tenía 41 años, por lo que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de ahí que su derecho pensional “se causará y liquidará conforme con las reglas previstas en el citado artículo 36, que remite al régimen anterior en lo que atañe a edad, tiempo de servicio y monto”.
Como el asunto de la referencia exige adoptar una postura frente a la forma en la que deben liquidarse las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, consideró que la decisión que se adopte puede tener incidencia en su situación pensional. La Sala es competente para resolver el impedimento manifestado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 1314 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. 4 Artículo 131.
Trámite de los impedimentos. “Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: 3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente”. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 En cuanto a la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha sostenido que el interés al que se refiere la disposición “es aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del proceso”5.
De acuerdo con lo expuesto, encuentra la Sala que la circunstancia esgrimida en el escrito de impedimento se enmarca en el supuesto normativo previsto en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, en la medida en la que la decisión que se adopte, relacionada con la forma en la que deben liquidarse las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resulta de interés para el magistrado quien se encuentra cobijado por dicho régimen de transición, lo que podría incidir en su objetividad e imparcialidad.
Por consiguiente, se aceptará el impedimento manifestado por el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez y se le separará del conocimiento del presente recurso extraordinario de revisión. 2. Normativa aplicable y caducidad En el presente asunto, la sentencia cuestionada fue proferida el 2 de marzo de 2017 y quedó ejecutoriada el 31 de marzo siguiente, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con el inciso 4º del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. En ese sentido, el término de caducidad inició a correr el 1° de abril de 2017 y vencía el 1° de abril de 2022.
Como la demanda se presentó el 11 de abril de 2019, se concluye que fue oportuna. 5 Auto 039 de 22 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 3. Competencia La Sala Especial es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 2 de marzo de 2017, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en atención a los dispuesto en los artículos 1076 y 2497 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado establecida en el artículo 298 del Acuerdo No. 80 de 2019. 4.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 6 Artículo 107.
Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 7 Artículo 249. Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 8 Artículo 29.
“Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables9.
Por su parte, el artículo 252 del CPACA contempla que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento, y iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 201810, señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que 9 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 10 Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer11”. De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 5.
Caso concreto El recurso extraordinario de revisión no está llamado a prosperar, por cuanto no se reúnen los presupuestos exigidos para la procedencia de la causal invocada, según se explica a continuación. El legislador contempló la acción de revisión de las providencias que hacen reconocimientos pensionales, como un mecanismo para salvaguardar el interés general ante los posibles excesos que pudieran presentarse, en detrimento de los principios de la moralidad administrativa, solidaridad y equilibrio financiero12.
La acción fue establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y habilita la revisión judicial de las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los siguientes eventos: i) Por las causales señaladas en la ley para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. ii) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y iii) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
En el presente asunto, la UGPP afirmó que los fallos proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-25000-2011-00462- 01 se encuentran viciadas de nulidad, por cuanto se ordenó un reconocimiento pensional con violación del debido proceso; además, en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley. 11 “Corte Constitucional.
Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva”. 12 Consultar, al respecto, Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 1º de agosto de 2017, expediente 2016-02022-00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, y Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00, M.P. William Hernández Gómez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 El recurso se dirigió, de forma simultánea, en contra de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en dicho proceso ordinario. En vista de lo anterior, la Sala encuentra oportuno aclarar que, si bien la redacción del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta la revisión de las “providencias judiciales” que hayan decretado o decreten reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, el trámite de dicha revisión se rige por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con el cual son objeto de revisión las “sentencias ejecutoriadas” dictadas por los jueces que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Dicha precisión resulta relevante para determinar que en el marco del recurso extraordinario de revisión resultan susceptibles de impugnación las providencias que se encuentran ejecutoriadas, bien porque carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos13.
La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido, además, que en cuanto el recurso extraordinario de revisión no comporta una tercera instancia, no puede ser empleado para subsanar yerros, revivir términos o enderezar la actuación procesal propia del litigio primigenio. En el caso concreto, se tiene que a través de sentencia de 9 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Luis Alberto Martínez Almanza.
Se ordenó, así, la reliquidación de la pensión del demandante en ese proceso, en la forma dispuesta por la Ley 62 de 1985 que modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, esto es, por el 75% del promedio mensual de los factores que sirvieron de base para calcular los aportes durante el último año de servicio. Contra esa decisión, únicamente, la parte actora interpuso recurso de apelación para que se modificara la fecha desde la cual operó la prescripción de las diferencias pensionales a que tiene derecho el señor Luis Alberto Martínez Almanza, con ocasión de la reliquidación de su pensión de jubilación. 13 Código General del Proceso, art. 302.
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 Por consiguiente, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, en la sentencia de 2 de marzo de 2017, se ocupó de resolver los aspectos materia de controversia, invocados por la parte actora.
La decisión adoptada en primera instancia, relacionada con el derecho que le asistía al señor Luis Alberto Martínez Almanza a obtener la reliquidación de su mesada pensional quedó en firme, por no haber sido cuestionada. En ese entendido, al tener el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho vocación de doble instancia, no resulta aceptable el empleo del recurso extraordinario de revisión para discutir la sentencia de primera instancia, con base en argumentos que atañen al fondo de la controversia y que pudieron ser invocados por el recurrente en la oportunidad legal, a través del recurso de apelación. En efecto, el alegato del recurso extraordinario de revisión guarda relación con el supuesto desconocimiento de las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como del Decreto 1158 de 1994, para el cálculo del ingreso base de liquidación que estableció la cuantía de la mesada pensional del señor Luis Alberto Martínez Almanza.
En la demanda se alegó, también, que el criterio adoptado por el juez a-quo contradice lo expuesto por la Corte Constitucional, en las providencias en las que ha analizado el alcance del sistema general de pensiones respecto de las personas cobijadas por el régimen de transición. Como se observa, los argumentos esgrimidos por el recurrente se centran en debatir el razonamiento efectuado por el juzgador de primera instancia, en punto a la interpretación normativa que se hizo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por encontrarse inconforme con lo resuelto en esa instancia. Empero, según se advirtió en precedencia, el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional para revivir las etapas procesales o reabrir el debate del proceso ordinario.
Con base en lo expuesto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, toda vez que la discusión propuesta por el recurrente tenía cabida en el proceso ordinario, a través del recurso de apelación que procedía contra la sentencia de primera instancia y, en todo caso, las consideraciones que se plantean en el presente asunto no guardan relación con la decisión que se adoptó en la sentencia de 2 de marzo de 2017, mediante la cual se puso fin al citado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 15 Finalmente, conviene aclarar que la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 7 de mayo de 201314, analizó la consonancia del artículo 1715 del régimen pensional aplicable a los congresistas -Ley 4 de 1992- con la Carta Política.
En esa oportunidad, se estableció la forma en la que debía determinarse el ingreso base de liquidación en esas pensiones, así como los factores a tener en cuenta, y se fijó un tope pensional. Se dispuso, además, que: i) en los casos de pensiones reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley, la administración debía revocar o reliquidar unilateralmente los actos de reconocimiento, con efectos hacia futuro y respetando el derecho a la defensa del afectado, y ii) en el caso de las pensiones reconocidas sin abuso del derecho o fraude a la ley, éstas debían ser ajustadas al tope máximo de los 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes y, cuando se advirtiera una falta de correspondencia entre lo cotizado y la pensión recibida, debía darse aplicación a las herramientas establecidas en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003.
Como se observa, la providencia en comento exhortó a las administradoras de pensiones a interponer recursos de revisión contra las sentencias que ordenaron reconocimientos pensionales, en los supuestos establecidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando las mesadas se hubieran logrado “con total falta de correspondencia entre lo recibido por el funcionario y lo cotizado, que incidió en forma desproporcionada en el monto efectivamente recibido por el congresista -u otro funcionario- en el monto de su pensión”, o cuando se presentó abuso del derecho o fraude a la ley.
Lo expuesto resulta relevante para precisar que en el caso de la referencia no procedía abordar el análisis de fondo del asunto, con base en la directriz señalada en la sentencia C-258 de 2013, toda vez que el fundamento del recurso no mencionó que la mesada pensional del señor Luis Alberto Martínez Almanza se hubiera producido con abuso del derecho, con fraude a la ley o que resultara desproporcionada por distar diametralmente de lo cotizado en la vida laboral del servidor16. 14 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 Artículo 17.
“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. 16 Los argumentos del recurso extraordinario se centraron en atacar la interpretación que se hizo en la sentencia cuestionada del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con motivo de la diferencia de posturas que por muchos años existió entre la Corte Constitucional y esta Corporación. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 16 6.
Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Al sub lite le resultan aplicables las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 202117, en consideración a las reglas de vigencia establecidas en el artículo 86 ibídem18, toda vez que no se advierte alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, en la medida en la que existen recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada.
El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 36619 ibídem, según el cual corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, 17 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. 18 En virtud del cual la nueva normativa en materia de competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado entrará a regir un año después de la publicación y en lo relativo al dictamen pericial, siempre que no se hubiesen decretado pruebas.
En todo caso, las reformas procesales introducidas por dicha ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su publicación y respecto de procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, salvo los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas -incluido la de carácter pericial-, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 19 Artículo 366.
Liquidación. ”Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 17 aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría liquidar los demás gastos procesales. Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En el presente asunto, el señor Luis Alberto Martínez Almanza compareció al proceso, a través de apoderado, para dar contestación a la demanda. Atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión20 desarrollada por el profesional del derecho que participó en el proceso, se tasará a favor del demandado, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez. Como consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 2 de marzo de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
TERCERO. CONDENAR en costas a la parte actora. Por concepto de agencias en derecho se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del señor Luis Alberto Martínez Almanza. Por Secretaría General de la Corporación, liquídense los gastos procesales. 20 Acuerdo PSAA16-10554 de 2016. Artículo 2. Criterios.
“Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.
Parágrafo. Cuando el asunto objeto del proceso esté relacionado con la violencia de género y dentro de él se hayan acreditado las circunstancias constitutivas de la misma, el funcionario judicial al fijar agencias en derecho deberá realizar una valoración favorable de cargas y costos para las mujeres víctimas de aquella”. Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01750-00 Actor: UGPP Demandado: Luis Alberto Martínez Almanza Referencia: Recurso extraordinario de revisión 18 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL Aclaración de voto Salvamento parcial de voto VF