1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-06470-00 Accionante: José de Jesús Lombana Rodríguez Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Tema: Derechos al debido proceso, seguridad social y mínimo vital.
Proceso ejecutivo- reliquidación de pensión de jubilación. DECLARA IMPROCEDENTE- NIEGA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor José de Jesús Lombana Rodríguez, en nombre propio, en contra del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima.
ANTECEDENTES El accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, que considera vulnerados con el auto del 18 de marzo de 2024, que fue confirmado en providencia del 27 de junio de 2024, dentro del proceso ejecutivo con radicado 73001-33-33-009-2022-00004- 00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que promovió proceso ejecutivo en contra de la UGPP para el cobro de una sentencia de 6 de septiembre de 2018 que condenó a esa entidad a reliquidar y pagar pensión de jubilación incluyendo «el 100% del subsidio de alimentación, el 100% del auxilio de movilización y 1/12 de la prima de vacaciones, reconociendo diferencias retroactivas desde el 29 de abril de 2012».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 2 Que el 23 de febrero de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo Oral de Ibagué libró mandamiento de pago y posteriormente, a través del Auto núm. 008 del 18 de marzo de 2024, modificó la liquidación del crédito, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 27 de julio de 2024.
Considera que los autos citados incurren en defecto sustantivo, porque aplicaron la fórmula de la Ley 100 de 1993, pese a que el Tribunal en la decisión que constituye el título ejecutivo señaló que era beneficiario del régimen de la Ley 33 de 1985. Alega que el dictamen contable pericial actualizado que presentó el 16 de junio de 2026 demuestra que los valores reales adeudados al 30 de junio de 2026 ascienden a la suma de «mil trescientos cinco millones seiscientos doce mil sesenta y ocho pesos con setenta y siete centavos ($1.305'612.068,77), discriminados en $244 millones de capital histórico, $198 millones de indexación monetaria y $862 millones de intereses moratorios comerciales».
Que a la fecha de interposición de la acción de tutela el despacho accionado mantiene el proceso paralizado y guarda silencio frente a las solicitudes de impulso procesal y «permitiendo que se perpetúe la burla material a un fallo judicial ejecutoriado hace ya siete (7) largos años». Sostiene que tiene 84 años, es una persona de la tercera edad y padece de «achaques de mi condición médica», por lo que la prolongada inactividad judicial lo somete a un estado de indefensión absoluta y a un perjuicio irremediable.
Además, señala que depende exclusivamente de su mesada pensional real para cubrir sus necesidades mínimas de subsistencia, vivienda y salud y que, en enero de 2019, la UGPP «ejecutó un descuento ilegal y unilateral» de más de doscientos mil pesos ($200.000) mensuales de la mesada pensional, lo cual mermó su asignación básica, y configuró una agresión continua a su mínimo vital.
PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados; y, en consecuencia, se ordene al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué que deje sin efectos el Auto núm.008 del 18 de marzo de 2024 y, en su lugar, dé trámite de forma inmediata y preferente a la actualización de la liquidación del crédito radicada en junio de 2026.
Adicionalmente, pide requerir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que, de manera inmediata, suspenda el descuento ilegal que viene aplicando a la mesada pensional desde enero de 2019, ordene el reintegro de dichos valores y el ajuste del pago pensional, tal y como lo estableció el Tribunal Administrativo del Tolima.
TRÁMITE PROCESAL Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 3 El 20 de agosto de 2026, se admitió la acción; se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como tercero con interés; y, se ordenó notificar a las partes y al vinculado. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué relató las actuaciones que ha adelantado en el proceso ejecutivo.
Frente al auto del 18 de marzo de 2024, dijo que rechazó la objeción propuesta por la UGPP y, de oficio, corrigió la liquidación del crédito al advertir un error en la tasa de interés aplicada, fijando el saldo definitivo a cargo de la entidad en la suma de «$201.726.» Que el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 27 de junio de 2024 confirmó el auto recurrido, quedando en firme el saldo mencionado como monto adeudado por la UGPP.
Que, ante la persistente falta de acreditación del pago por parte de la entidad ejecutada, libró los requerimientos contenidos en los autos del 7 de julio y del 31 de octubre de 2025 y del 19 de enero de 2026, instando a la UGPP a acreditar el pago efectivo del saldo reconocido. Por otro lado, señaló que el «11 de junio de 2026 (sic)» el apoderado del ejecutante presentó un nuevo escrito de actualización de la liquidación del crédito, en el que replanteó la cuantía de la obligación por la suma de $1.305.612.068,77; frente al cual se surtió el traslado por parte de la secretaría el 14 de julio y el 18 de agosto de 2026, la autoridad judicial remitió la actuación al profesional contador que presta apoyo a los juzgados administrativos para que haga la revisión respectiva, de ahí que está a la espera de dicho análisis el cual se encuentra sometido a turno en esa especialidad.
El Tribunal Administrativo del Tolima guardó silencio. POSICIÓN DEL VINCULADO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) adujo que en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas estas no incurrieron en defecto material o sustantivo y tampoco se inobservó el precedente judicial; por el contrario, las providencias se ajustaron al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar el monto por el que resultaba procedente la orden de pago dentro del proceso ejecutivo adelantado contra esta Unidad.
Por tal motivo pide que se niegue el amparo invocado. Se decidirá previas las siguientes, Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 4 CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; iii) mora judicial; y iv) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590 de 20052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU- 128 de 2021, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
(…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)» 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 5 Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4. [ ] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [ ]. Si el juez constata alguna 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 6 irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Mora judicial Ha establecido la Corte que la mora judicial impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, lo cual ocurre como consecuencia de las acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios que tienen a su cargo la solución de los procesos. De igual forma, ha considerado que hay mora en los siguientes casos: «(…) Si el incumplimiento del término procesal “(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley” (…) Existirá mora judicial justificada cuando se constate que el incumplimiento del término procesal para decidir la cuestión sometida al conocimiento del juez competente“(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial, (ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley (…)»7.
Frente a la mora judicial ha precisado la Corte Constitucional que según las circunstancias del caso, es posible (i) negar la tutela de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sometiendo al interesado al sistema de turnos; (ii) ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado; o (iii) disponer un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada, en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados8. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Corte Constitucional.
Sentencia SU 179 de 2021 8 Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013, recogida en la T-346 de 2018 Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 7 Análisis del caso concreto El señor José de Jesús Lombana Rodríguez considera que las autoridades judiciales accionadas le violan los derechos invocados, con el auto del 18 de marzo de 2024 que fue confirmado en providencia del 27 de junio de 2024.
Al verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para discutir providencias judiciales, la Sala advierte que en el caso particular no se satisface el presupuesto de inmediatez, exigencia que ha sido establecida jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, con el objetivo de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre de las decisiones judiciales.
Al respecto, se ha entendido que, si bien la tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser formulada en un plazo razonable y proporcionado. Así, esta corporación9 ha estimado como término prudencial para instaurar la acción constitucional referida contra decisiones judiciales, seis (6) meses contados desde la notificación o ejecutoria, según el caso, del respectivo auto o sentencia. No obstante, resulta pertinente aclarar que dicho plazo debe ser analizado según las particularidades de cada caso, a efectos de determinar si el mecanismo de salvaguarda de los derechos fundamentales se formuló en un lapso razonable.
Así las cosas, el juez constitucional debe examinar si i) existe un motivo válido para la inactividad; ii) la tardanza injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) hay un nexo causal entre el ejercicio tardío y la vulneración alegada; iv) el fundamento de la acción surge después de ocurrida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, en un plazo no muy alejado de la instauración; v) la vulneración es permanente en el tiempo; y, vi) la carga de la presentación de la acción en un plazo razonable resulta desproporcionada, dada la condición de debilidad manifiesta de la parte accionante10 En este caso, la notificación de la providencia cuestionada se efectuó el 28 de junio de 2024 y quedó ejecutoriada el 4 de julio de esa anualidad; no obstante, la tutela fue radicada el 14 de agosto de 202611, es decir, no fue presentada dentro del término de los seis (6) meses, establecido por la jurisprudencia. Sumado a lo expuesto, el señor Lombana no señaló algún motivo que le haya impedido acudir de forma inmediata ante la jurisdicción constitucional y, tampoco se encuentra acreditado alguno de los presupuestos anteriormente mencionados para entender que la acción se formuló en un tiempo razonable.
Motivo por el cual se declarará improcedente la tutela. 9 Al respecto, ver, entre otras: Sentencia del 5 de agosto de 2014 dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Ver, entre otras: sentencias SU184/19, T246/15 y T187/12. 11 Índice 1 de SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 8 Por otro lado, el actor alega que el 16 de junio de 2026 radicó ante el Juzgado Noveno Administrativo del Tolima una actualización de la liquidación del crédito, sobre la cual no se ha pronunciado el despacho; situación que estima, le viola el derecho fundamental al mínimo vital, porque es una persona de la tercera edad que depende exclusivamente de su mesada pensional.
El Juzgado en el informe que rindió indicó que el 16 de julio de 2026 venció el traslado de la solicitud mencionada y, el 14 de julio y 18 de agosto de igual año remitió dicho memorial al contador que presta apoyo a los juzgados administrativos de ese circuito, para que realizara el estudio técnico correspondiente; se encuentra a la espera de dicho análisis, el cual está sometido a turno en esa especialidad, por lo que indicó que una vez sea efectuado el mismo y remitido nuevamente a la secretaría procederá a tomar la decisión que en derecho corresponda.
Conforme a lo expuesto, no se evidencia la tardanza que el actor reprocha al Juzgado y menos, una mora injustificada, en la medida en que la autoridad judicial le impartió a la solicitud el trámite correspondiente y está a la espera de que el contador remita estudió técnico para decidir. No se observa como la supuesta inactividad judicial le afecta su derecho fundamental al mínimo vital, teniendo en cuenta que el actor está recibiendo su mesada pensional y ante el Juzgado está reclamando un saldo pendiente que no afecta su mesada actual.
En relación con la pretensión de que se requiera a la UGPP para que suspenda el descuento que, según afirma el actor, viene aplicando a la mesada pensional desde enero de 2019, ordene el reintegro de dichos valores y el ajuste del pago pensional, tal y como lo estableció el Tribunal Administrativo del Tolima; entiende la Sala que el tema hace parte de la ejecución de la sentencia, de manera que no resulta procedente una intervención del Juez constitucional, sino que la inconformidad ha podido plantearla ante el juez del ejecutivo y/o ante la entidad primer lugar.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela en contra del auto de 27 de junio de 2024, por no satisfacer el requisito de inmediatez y de la pretensión en contra de la UGPP y, se negará el amparo invocado frente a la mora judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en relación con el auto de 27 de junio de 2024 y con la petición a la UGPP; conforme a las consideraciones expuestas.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-06470-00 9 Segundo. NEGAR el amparo solicitado en relación con la mora judicial. Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente