Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: NIVIA BIOLEDY ÁLVAREZ MALES Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A. Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada es de naturaleza meramente legal y económica SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Nivia Bioledy Álvarez Males en contra de la providencia proferida el 20 de febrero de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 19001 23 33 000 2019 00184 01.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Nivia Bioledy Álvarez Males, actuando por conducto de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra de la providencia indicada supra, y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1. Que se deje sin efectos la sentencia del Consejo de Estado del 20 de febrero de 2025. 2. Que se ordene emitir una nueva sentencia ajustada a la Constitución y al bloque de constitucionalidad. 3.

Que se reconozca el derecho a la sanción moratoria conforme a la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006. 4. Que se adopten medidas provisionales para la protección de los derechos fundamentales de la accionante, si el juez lo estima necesario […].”2 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 2 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que fue vinculada por el municipio de Almaguer (Cauca) para desempeñar funciones como docente bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, desde el 1.° de enero de 1997 hasta el 30 de noviembre de 2002. Manifestó que “(…) mediante sentencia judicial proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se reconoció que entre la actora y el municipio existió una relación laboral de carácter permanente, y que se configuró una situación de contrato realidad, con derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales correspondientes”.

Señaló que “entre dichas prestaciones, se reconoció la cesantía definitiva, cuyo pago debía efectuarse dentro del término legal establecido por el ordenamiento jurídico (…)”. Indicó que “(…) el municipio de Almaguer no cumplió con dicha obligación dentro del término legal, lo que motivó a la señora ÁLVAREZ MALES a presentar derecho de petición el día 16 de marzo de 2012 solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 (…)”.

Agregó que “(…) dicha petición no fue respondida por la administración, configurándose así el silencio administrativo negativo y, con ello, un acto ficto presunto de contenido desfavorable, susceptible de control jurisdiccional (…)”. Expuso que “(…) en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora demandó dicho acto ficto, solicitando la declaratoria de nulidad y el reconocimiento de la sanción moratoria (…)”.

Igualmente, puso de presente que “el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia del 20 de febrero de 2025, confirmó la negativa del Tribunal Administrativo del Cauca y desestimó las pretensiones de la demanda, negando la sanción moratoria con fundamento en una interpretación restrictiva de la ley aplicable y desconociendo precedentes jurisprudenciales relevantes y vigentes”3.

Alegó que los derechos fundamentales vulnerados por la precitada sentencia son el debido proceso, la igualdad, el trabajo digno, las garantías mínimas laborales y el acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica. Anotó que “(…) la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 20 de febrero de 2025, dentro del expediente 19001-23-33-000-2019- 3 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00184-01, (…) constituye una vulneración directa a derechos fundamentales: La providencia desconoce abiertamente el artículo 2° de la Ley 1071 de 2006, el cual extendió la aplicación de la sanción moratoria a todos los trabajadores del Estado.

La accionante fue reconocida judicialmente como trabajadora oficial, por lo que su exclusión carece de respaldo legal y constituye un acto discriminatorio e irrazonable, contrario a los principios de igualdad y favorabilidad (…)”4. Cuestionó que la sentencia “(…) confunde figuras jurídicas de naturaleza y finalidad distintas. Los intereses del artículo 192 del CPACA compensan la mora en el cumplimiento de una sentencia judicial, mientras que la sanción moratoria sanciona la mora en el pago de cesantías en el marco de una relación laboral.

La coexistencia de ambas figuras ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional y contenciosa. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional en la Sentencia SU-041 de 2020, al indicar que el pago de la sanción moratoria no excluye la obligación de reconocer intereses cuando existe mora en el cumplimiento de una decisión judicial.

De igual forma, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (Radicado 73001-23-33- 000-2014-00580-01), señaló que cuando se declara la existencia de una relación laboral de carácter permanente mediante sentencia judicial, se deben reconocer las prestaciones sociales correspondientes y, en caso de mora, la sanción moratoria legalmente prevista.

En consecuencia, la tesis excluyente adoptada en la sentencia que aquí se impugna desconoce el principio de integralidad de la protección laboral, desnaturaliza el objeto de la sanción legal y vulnera el bloque de constitucionalidad (…)”5. Resaltó que “(…) la sanción moratoria no depende de que haya sido reconocida en la sentencia de contrato realidad, pues es un efecto legal autónomo que nace del incumplimiento de una obligación prestacional, posterior al fallo.

Pretender que todo derecho debe estar expresamente declarado en una sentencia constitutiva desconoce la naturaleza de los efectos jurídicos derivados de la cosa juzgada y del silencio administrativo (…)”6. Afirmó que “(…) la sentencia impugnada niega la aplicación del principio de favorabilidad laboral bajo el argumento de que no hay una ambigüedad normativa.

Sin embargo, lo que existe es una omisión grave de lectura armónica entre normas y precedentes. La interpretación adoptada es restrictiva y regresiva, lo que configura una violación de los artículos 25 y 53 de la Constitución (…)”7. Alegó que “no solicitó la aplicación de la Ley 244 de 1995 por analogía, sino por aplicación directa del artículo 2 de la Ley 1071 de 2006.

El Consejo de Estado incurre aquí en una falsa premisa, desvirtuada fácilmente por el texto normativo vigente” y precisó que “la providencia judicial que se impugna en esta acción de tutela constituye una decisión incompatible con la Constitución, con el bloque de 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionalidad y con la jurisprudencia unificada de las altas Cortes, razón por la cual debe ser dejada sin efectos y sustituida por una nueva que restablezca los derechos fundamentales vulnerados”8.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 12 de agosto de 20259 a través de correo electrónico y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 19 de agosto de 202510, la admitió y dispuso notificar11 a la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, como parte accionada, así como vincular12 al Tribunal Administrativo del Cauca y al municipio de Almaguer (Cauca), como tercero interesado en el resultado del proceso.

De igual forma, se requirió al Tribunal Administrativo del Cauca y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado nro. 19001 23 33 000 2019 00184 00/01, el cual fue remitido13. 3.2. El consejero ponente de la sentencia cuestionada14, solicitó que se niegue las pretensiones invocadas por la accionante15, en razón a que la sanción moratoria invocada, lejos de ser un derecho laboral, constituye una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de dicha prestación social, en favor del servidor público, de manera que su propósito se orienta a procurar el pago oportuno de la prestación y no a resarcir o indemnizar al trabajador por los perjuicios derivados de ese retardo.

Precisó que “(…) por su naturaleza sancionatoria, la penalidad contenida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 solo procede en las hipótesis antes enunciadas, entre las cuales no se encuentra el retardo en el cumplimiento de una sentencia judicial que ordene el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, como las cesantías. Esta posición ha sido pacificante reiterada al interior de Sección y corresponde a la postura actual de la Subsección adoptada en casos semejantes a aquí estudiado, esto es, cuando la providencia judicial ordena el pago de las 8 Ibidem. 9 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 10 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 11 Esta orden se cumplió el 21 de agosto de 2025.

Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 12 Ibidem. 13 Visto en los índices 8 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 14 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesantías como consecuencia de la declaración de una relación laboral encubierta (…)”16. Añadió que el cumplimiento de las sentencias judiciales tiene en la ley términos y sanciones que en forma especial lo rigen y que, para este caso, el artículo 192 del CPACA establece el pago de intereses moratorios por la tardanza en el pago de las sumas reconocidas en la condena, consecuencia jurídica que difiere de la penalidad por mora en la cancelación de las cesantías. 3.3.

El Tribunal Administrativo del Cauca y el municipio de Almaguer (Cauca), guardaron silencio en el presente proceso.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199117 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,18 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201920, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 4.2.1. La señora Nivia Bioledy Álvarez Males, por conducto de apoderado, interpuso demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo que se declare la nulidad del acto ficto que negó el pago de la sanción moratoria prevista en Ley 244 de 29 de diciembre 199522, como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento solicitó que se (i) reconozca y 16 Ibidem. 17 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 18 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 19 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 21 Lo que se desprende del expediente del proceso identificado con el radicado nro. 19001 23 33 000 2019 00184 01.

Visto en los índices 8 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 04998 00. 22 “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pague la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, y ii) se indexe la suma a reconocer en los términos del artículo 178 del CPACA, de acuerdo con el IPC certificado por el DANE. 4.2.2.

La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Cauca que en sentencia del 21 de abril de 2022 negó las pretensiones. 4.2.3. Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 20 de febrero de 2025 la confirmó.

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”23.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver 23 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional24.

A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades25: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia26. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo criterio que la compone, el cual busca preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica.

Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha dicho que27 “(…) la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse 24 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 25 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 26 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 27 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” (…)”.

(Subrayado fuera del texto). En ese sentido, anotó que28 “en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”.

(Subrayado fuera del texto). La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.

Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte actora tiene que ver exclusivamente con que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y en la Ley 1071 de 2006. En efecto, en el escrito de tutela, alegó que “el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia del 20 de febrero de 2025, confirmó la negativa del Tribunal Administrativo del Cauca y desestimó las pretensiones de la demanda, negando la sanción moratoria con fundamento en una interpretación restrictiva de la ley aplicable y desconociendo precedentes jurisprudenciales relevantes y vigentes”.

Asimismo, adujo que “(…) la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 20 de febrero de 2025 (…) desconoce abiertamente el artículo 2° de la Ley 1071 de 2006, el cual extendió la aplicación de la sanción moratoria a todos los trabajadores del Estado”. En esa medida, se trata de un debate meramente legal y económico porque la discusión planteada por la accionante gira en torno a la aplicación e interpretación de la norma para determinar si le asiste o no a la accionante el derecho al reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el retardo en la cancelación de las cesantías derivadas de la declaración de una relación laboral en sentencia judicial.

Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 28 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 04998 00 Accionante: Nivia Bioledy Álvarez Males 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si la presente providencia no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de estado (E)