CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: MARITZA NAVARRO DURÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplió los requisitos generales de procedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple con la carga argumentativa mínima exigida para cuestionar providencias judiciales.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Maritza Navarro Durán contra el Tribunal Administrativo de Santander. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 24 de agosto de 20241, la señora Maritza Navarro Durán, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y «a la efectividad de los derechos», con ocasión de la sentencia proferida el 17 de junio de 2024, mediante la cual, se confirmó la providencia del 19 de marzo de 2024 emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 680813333001-2021-00172-00/01.

Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1.- Tutelar a las accionantes los derechos fundamentales: Acceso efectivo a la justicia; el derecho a la igualdad jurídica, y el derecho a la efectividad de los derechos, respecto de la sentencia creada el 17 de junio de 2024, notificada el 19 de junio de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 680813333001 - 2021 - 00172 - 01, causado por la accionante contra la NACIÓN – MINISTERIO DE 1 Se advierte que, el 10 de septiembre de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia EDUCACIÓN NACCIONA- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – “FOMAG” 2.- Declarar la nulidad de la sentencia creada el 17 de junio de 2024, notificada el 19 de junio de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 680813333001 - 2021 - 00172 - 01, causado por la accionante contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACCIONA- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – “FOMAG”. 3.- Ordenar al tribunal accionado que profiera una sentencia que reemplace la anulada, efecto para el cual deberá aplicar los criterios y orientaciones que disponga el juez constitucional. 4.- Ordenar al tribunal accionado demostrar ante el juez constitucional el cumplimiento de lo que disponga la sentencia de tutela. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital se extraen los siguientes hechos: La señora Maritza Navarro Durán fungió como docente oficial desde el 15 de enero de 1996 hasta el 1º de marzo de 2018, fecha en que fue retirada por invalidez, conforme a la Resolución 0413 del 01 de marzo de 2018, expedida por el secretario de Educación del Distrito Especial de Barrancabermeja.

Mediante la Resolución 0452 del 07 de marzo de 2018, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) reconoció a favor de la accionante la pensión de invalidez, liquidada con la asignación básica, la bonificación mensual, la prima de navidad y la prima de vacaciones, como factores salariales. Es decir que, para el cálculo de la mesada no se incluyó la prima de servicios.

En atención de lo anterior, el 30 de agosto de 2018 la docente presentó reclamación ante la respectiva Secretaría de Educación para que le reliquidara la prestación, con inclusión de la prima de servicios, petición que se negó mediante la Resolución 1427 de 26 de septiembre de 2019. Inconforme con la decisión ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se asignó por competencia al Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, con el radicado 680813333001-2021-00172- 00.

Dicha autoridad negó las pretensiones en sentencia del 19 de marzo de 2024, que se confirmó por el Tribunal Administrativo de Santander el 17 de junio siguiente. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 1.3.

Argumentos de la tutela La parte actora se refirió al cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y adujo que la providencia censurada violó el derecho a la igualdad jurídica, según el cual, las leyes se deben aplicar en condiciones de igualdad. Puntualmente, señaló que la autoridad accionada desconoció lo normado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el inciso primero del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, y en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978.

Esta última norma, que, a su juicio, prevé la liquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de la prima de servicios reclamada. Para respaldar su tesis, transcribió un aparte de la sentencia proferida el 12 de febrero de 2009 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con radicado 1959-2008. Agregó que, la providencia cuestionada no tuvo en cuenta el artículo 93 de la Constitución Política, y, tampoco aplicó el artículo 2º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque omitió el «control de convencionalidad», en razón a que le negó el derecho pretendido con fundamento en una interpretación normativa que contradice la Constitución y los tratados internacionales.

En ese orden, sostuvo que la sentencia cuestionada no muestra un esfuerzo mínimo de hacer justicia, y que, por el contrario, todas las interpretaciones que la fundamentaron son arbitrarias. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 30 de agosto de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander, como parte demandada, y, como terceros con interés, se vinculó al ministro de Educación Nacional y a la Fiduprevisora S.A., en calidad de administradora del FOMAG, toda vez que las entidades que representan intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68081-33-33-001-2021-00172- 01.

Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2.1. La Fiduciaria la Previsora S.A., señaló que la tutela es improcedente, porque no cumple los requisitos generales y especiales previstos por la jurisprudencia. Además, claramente se utiliza este mecanismo constitucional para continuar un debate ya surtido en el proceso ordinario.

Agregó, que no se avizora la vulneración de derecho fundamental alguno, y en todo caso, adujo que no tiene legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la demanda, en consecuencia, solicitó su desvinculación. 2.2. El Ministerio de Educación Nacional afirmó que la tutela es improcedente porque carece de relevancia constitucional, dada la falta de trascendencia superior de la controversia planteada y el carácter meramente económico de la reclamación. Asimismo, señaló que en la providencia censurada no se observa una ostensible transgresión del ordenamiento jurídico, ni irregularidad alguna que configure vías de hecho, por lo tanto, el juez de tutela no puede revisar las decisiones judiciales proferidas por el juez natural de la causa. 2.3.

Pese a ser debidamente notificado, el Tribunal Administrativo de Santander no presentó informe alguno. 2.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala examinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y, por ende, vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Para el efecto, en primer lugar, verificará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ejercicio que se torna indispensable para continuar con el estudio de fondo del asunto. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2.

Análisis de la Sala 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014 (exp. 2012-02201-01 [IJ], M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), la Sala Plena de esta Corporación señaló que este requisito tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente2 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se 2 Sobre este aspecto, pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 3.

Caso concreto y solución del problema jurídico De entrada, la Sala anticipa que, la presente tutela deviene improcedente porque no supera el requisito de relevancia constitucional. Se trata, pues, de una solicitud de amparo sin la suficiente carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para cuestionar providencias judiciales.

En efecto, aunque la parte actora manifestó su desacuerdo con la sentencia de segunda instancia proferida el 19 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, lo cierto es que no explicó con claridad suficiente en qué consiste la vulneración a los derechos fundamentales invocados, y ni siquiera se preocupó por señalar las causales específicas de procedencia en que supuestamente incurrió la providencias objeto de reproche.

De los hechos y fundamentos expuestos por la señora Maritza Navarro Durán para sustentar la solicitud de amparo, se colige, sin duda, que su inconformidad radica en que la autoridad accionada negó las pretensiones en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho que ejerció, con el propósito de obtener la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de la prima de servicios como factor salarial.

No obstante, pese a que manifiesta su desacuerdo con la decisión, y la señala de arbitraria, contraria a la ley y a la Constitución, e incluso desconocedora de los acuerdos internacionales, esas simples afirmaciones, no son suficientes para establecer con claridad en qué consiste la violación invocada. No basta, pues, con que la parte demandante alegue que se le vulneraron los derechos fundamentales, para considerar que se cumple con el primer elemento del requisito de relevancia constitucional.

Para ello, es necesario sustentar amplia y razonablemente el vicio endilgado a la providencia judicial, a fin de que el juez constitucional cuente con suficientes elementos para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia En este caso, lo que se advierte es un descontento genérico con la decisión tomada en las providencias cuestionadas, inconformidad a la que el accionante intenta darle el cariz de vicio o defecto, simplemente porque no fue favorable a sus intereses.

Recuérdese que esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela el actor no puede conformarse con identificar de manera escueta alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente amplia y razonablemente, que sea producto de un discernimiento y, por supuesto, que se aterrice al caso concreto.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales3. Asimismo, la Sala advierte que la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, tanto en el proceso ordinario como en la acción de tutela la referencia, la señora Maritza Navarro Durán insiste en que su pensión de invalidez debe ser reliquidada con la inclusión de la prima de servicios, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 1045 de 1978. Sobre este aspecto se pronunció puntualmente el Juzgado Primero Administrativo de Barrancabermeja, en sentencia el 19 de marzo de 2024, en la que negó las pretensiones.

Decisión que fue recurrida por la señora Navarro Durán, con base en los siguientes argumentos4: i) los factores salariales que se debe tener en cuenta para constituir transcriben el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978, norma que incluye la prima de servicios como factor salarial para liquidar las pensiones. ii) sentido contrario a lo que disponen las normas constitucionales y de carácter legal, así como la jurisprudencia sobre la materia invocada en la demanda y que actualmente se encuentra vigente. iii) no hubo pronunciamiento respecto de la omisión en la que incurrió la Resolución Nº 0452 del 07 de marzo de 2018. en el sentido de omitir la inclusión de los factores salariales percibidos por la demandante durante los meses de enero y febrero de 2017. 3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2015, expediente No. 2015- 00380-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 4 Extraídos de la sentencia del 17 de junio de 2024.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia iv) considera que de conformidad con la valoración de Medicina Laboral y según las normas legales referidas, el valor de la mesada pensional de la demandante equivale al 100% del salario, salario que debe establecerse entre el 28 de febrero de 2017 y el 01 de marzo de 2018, la Resolución Nº 1427 del 26 de septiembre de 2019, al negar el reajuste de la pensión de invalidez.

La sentencia se confirmó por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 17 de junio de los corrientes, en la que discurrió: Frente al argumento de alzada que señala que los factores salariales que se debe tener en cuenta para constituir transcriben el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978, norma que incluye la prima de servicios como factor salarial para liquidar las pensiones.

Advierte esta Colegiatura que, se encuentra probado que la demandante se vinculó al servicio de la docencia oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 200311, y que tratamos con una pensión de invalidez, por tanto, el régimen aplicable en el presente asunto es el determinado en la Ley 91 de 1989, esto es, el Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Así las cosas, los factores salariales a tener en cuenta para el cálculo de la mesada pensional en este caso, son los señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. Ahora frente al cargo que señala que no hubo pronunciamiento respecto de la omisión en la que incurrió la Resolución No 0452 del 07 de marzo de 2018. en el sentido de omitir la inclusión de los factores salariales percibidos por la demandante durante los meses de enero y febrero de 2017.

Se evidenció que, la demandante sufrió pérdida de capacidad laboral en un 97%, por lo que se le reconoció una pensión de invalidez mediante Resolución No. 0452 del 7 de marzo de 2018 y además que el monto pensional reconocido equivalió al 100% del salario devengado al momento de consolidarse la invalidez, tomando como factores para su liquidación los siguientes: asignación básica, bonificación mensual docente, prima de navidad, y prima vacacional.

En este sendero se tiene que la demandante adquirió el status en marzo de 2018, como se lee en la citada resolución, por tanto, un año atrás empezaría en marzo de 2017, como bien lo señaló el A quo, por concepto de asignación básica, bonificación mensual docentes, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones docente, pago de incapacidad por accidente laboral y pago de sueldo de vacaciones; por tanto, no tiene vocación de prosperar dicho cargo.

Ahora bien, frente al cargo que de conformidad con la valoración de Medicina Laboral y según las normas legales referidas, el valor de la mesada pensional de la demandante equivale al 100% del salario, salario que debe establecerse entre el 28 de febrero de 2017 y el 01 de marzo de 2018, la Resolución No 1427 del 26 de septiembre de 2019, al negar el reajuste de la pensión de invalidez.

Se tiene que tal y como lo estableció el A quo, que, si bien, la prima de servicios se encuentra enlistado en el literal h del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, su creación deviene de los artículos 42 y 58 del Decreto Ley Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 1042 de 1978, el cual excluye de su aplicación a los docentes en los términos previstos en su artículo 104.

La misma se reitera, tiene origen en el Decreto No. 1545 de 2013, el cual estableció dicha prima para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media, esto es, norma posterior al Decreto Ley 3135 de 1968 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978, en la que tan solo se le atribuyó a la misma el carácter de “factor salarial” para efectos de la liquidación de las vacaciones, prima de vacaciones, cesantías y prima de navidad, por lo que la misma no constituye factor para ser incluido en la base de liquidación de la pensión por invalidez, y por ende, no procede ordenarse su inclusión en la mesada pensional de la demandante; por tanto, este cargo tampoco prospera.

Por lo anterior, se CONFIRMARÁ la decisión apelada. De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación y las propuestas en la solicitud de amparo, se evidencia que los argumentos alegados en la tutela fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido por la autoridad judicial, consistente en que, desde la óptica particular de la parte accionante, se debió ordenar la reliquidación de la pensión de invalidez, con la inclusión de la prima de servicios, toda vez que, en su sentir, dicho emolumento es un factor salarial computable para efectos de determinar el monto de la prestación, dado que, se encuentra enlistado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

Nótese que, pese a que la parte actora alude la inaplicación del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, lo cierto es que, la autoridad accionada sí acogió dicha norma para resolver la controversia. No obstante, aclaró que, pese a que aquella contempla la prima de servicios como factor salarial, en el caso concreto, no es posible computarla para efectos de incrementar la mesada de la pensión de invalidez percibida por la accionante, dado que, ese emolumento fue creado, específicamente a favor de los docentes, por el Decreto No. 1545 de 2013, el cual, indicó que únicamente tiene efectos salariales para liquidar las vacaciones, y por ende, no es procedente su inclusión al momento de calcular la pensión. Visto lo anterior, para la Sala es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso 68081- 33-33-001-2021-00172-00/01, en torno a si se debe o no reliquidar la pensión de invalidez de la señora Navarro Durán, computando en el IBL el valor percibido por concepto de la prima de servicios.

En criterio de la Sala, las consideraciones que sirvieron de fundamento a la decisión censurada resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que la parte demandante no las Radicación: 11001-03-15-000-2024-04491-00 Demandante: Maritza Navarro Durán Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Referencia: sentencia de tutela de primera instancia comparta, no significa que por ese motivo la autoridad judicial accionada hubiera incurrido en los vicios alegados, ni habilita al juez constitucional para reabrir el debate, convirtiendo la acción de tutela en una instancia adicional.

En suma, la solicitud de amparo no satisface el requisito general de relevancia constitucional, porque no satisface la carga argumentativa mínima exigida para cuestionar providencias judiciales, y porque busca revivir la discusión planteada en el proceso ordinario y, en consecuencia, se declarará su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Maritza Navarro Durán, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF