CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Referencia: Acción de tutela Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO TESIS: SE REVOCA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO DE LA REFERENCIA Y, EN SU LUGAR, SE AMPARAN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ACTOR.
LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA INCURRIÓ EN DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL SOBRE LA FINALIDAD DEL INCIDENTE DE DESACATO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL BUEN NOMBRE, A LA HONRA Y AL MÍNIMO VITAL. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 19 de febrero de 2024, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo de la 1 En adelante la SECCIÓN TERCERA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia. I.
ANTECEDENTES I.1 La solicitud El señor GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre, a la honra y al mínimo vital, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA al proferir la providencia de 21 de julio de 2023 a través de la cual se negó la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 25000-23-41-000-2015-01896-03.
I.2 Hechos Indicó que fue nombrado para desempeñar el cargo de director de la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL2, para 2 En adelante la Dirección de Sanidad. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el período comprendido entre el 29 de diciembre de 2015 y el 16 de enero de 2019.
Señaló que el señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUIO promovió acción de tutela3 contra la DIRECCIÓN DE SANIDAD, la cual fue conocida por el TRIBUNAL que, en sentencia de 7 de septiembre de 2015, amparó los derechos fundamentales a la vida digna y a la salud y, como consecuencia, ordenó al director de la entidad que practicara todos los exámenes pertinentes para que se llevara a cabo la Junta Médico Laboral y, en caso de determinarse alguna patología relacionada con la prestación del servicio militar, garantizara la prestación del servicio de salud para su recuperación, en los siguientes términos: “[…] 2) En consecuencia, órdenase al Director General de Sanidad del Ejército Nacional o quien haga sus veces que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas hábiles contadas a partir de la notificación de esta providencia, practique al señor Carlos Eduardo Cepeda Guio todos los exámenes pertinentes a fin de que sea valorado por la Junta Médico Laboral y en el evento que se determine por parte de esta que el peticionario padece patologías por causa o con ocasión de su actividad durante la prestación de su servicio militar, la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional deberá de forma inmediata e integral garantizar la prestación del servicio de salud al actor para su recuperación, asegurando la continuidad de todos los tratamientos a que haya lugar […]”. 3 Identificada con el número único de radicación 25000-23-41-000-2015-01896-00. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que el señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUIO con el fin de buscar el cumplimiento de la anterior orden, promovió incidente de desacato contra la DIRECCIÓN DE SANIDAD ante el TRIBUNAL que, mediante providencia de 18 de noviembre de 2016, declaró que en su calidad de director de dicho organismo incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de 7 de septiembre de 2015 y, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a 2 SMLMV.
Sostuvo que el grado jurisdiccional de consulta correspondió a la SECCIÓN PRIMERA4 que, en providencia de 18 de mayo de 2017, revocó la sanción impuesta en su contra, por carencia actual de objeto por hecho superado. Reveló que el señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUIO, promovió por segunda vez incidente de desacato contra la DIRECCIÓN DE SANIDAD ante el TRIBUNAL que, mediante providencia de 28 de agosto de 2018, declaró que en su calidad de director de dicho organismo incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de 7 de septiembre de 2015 y lo sancionó con multa equivalente a 2 SMLMV. 4 Sala de Decisión compuesta en ese momento por los señores Consejeros de Estado Hernando Sánchez Sánchez, María Elizabeth García González y Roberto Augusto Serrato Valdés. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sustentó que el grado jurisdiccional de consulta correspondió a la SECCIÓN PRIMERA5 que, en providencia de 30 de noviembre de 2018, confirmó la sanción impuesta por el a quo.
Refirió que pese a que presentó solicitud de inaplicación de la sanción ante el TRIBUNAL, este dispuso no acceder a la petición y, en su lugar, se estuvo a lo resuelto en las providencias de 28 de agosto y 30 de noviembre de 2018. Relató que solicitó nuevamente ante el TRIBUNAL solicitudes de inaplicación, las cuales fueron resueltas desfavorablemente en proveídos de 19 de febrero, 6 de junio, 24 de julio y 22 de octubre de 2019 y 21 de julio de 2023.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio del actor, la solicitud de amparo cumple con el requisito de la inmediatez, con fundamento en la sentencia de unificación SU-050 de 2022, en la cual la Corte Constitucional encontró que se cumplía con dicho requisito general porque el sancionado había realizado diversas actuaciones justificando la tardanza en el cumplimiento de la orden impartida y, una vez dio cumplimiento 5 Sala de Decisión compuesta en ese momento por los señores Consejeros de Estado Hernando Sánchez Sánchez, Oswaldo Giraldo López y Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al fallo de tutela, procedió con las solicitudes de inaplicación de la sanción, como ocurrió en el caso concreto.
Aseguró que el TRIBUNAL incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en materia de inaplicación de sanciones judiciales impuestas dentro del trámite incidental aun cuando se encuentren confirmadas en el grado jurisdicción de consulta. Señaló que el criterio preponderante de las providencias6 proferidas por la Corte Constitucional, está dirigido a levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta.
Aseguró que su petición no es un caso aislado, sino una problemática constante que viven los servidores públicos que tienen la responsabilidad de dar cumplimiento a los fallos de tutela, sin que las autoridades judiciales adviertan las limitaciones estructurales y financieras de las entidades que generan un sinnúmero de sanciones por el hecho de no cumplir las órdenes 6 Providencias mencionadas por el actor en el escrito de tutela: T-00213-2012, Auto 22/11/18, T- 171/09, T-695/14, Auto 10/03/21, Auto 7/04/2021, T-2616/15, T-01763/12, Auto9/11/20, Auto 29/01/19, T-389/17, Auto8/04/20, Auto 202/13, T-00292/14, Auto 27/06/18, T- 00096/15, Auto 16/07/18, T-00407/15, Auto 13/11/18, T -01621/15, Auto 06/05/19, T-00106/16, Auto 9/08/18, SU -424 /16, T- 3301/16, Auto 22/04/2021, T-00095/17, Auto 13/11/18, T-157/17, Auto 14/02/2020, T-2199/17, Auto 26/04/2021. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impartidas en los términos establecidos en las decisiones judiciales.
I.4. Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] PRIMERA: Tutelar los DERECHOS a la IGUALDAD, BUEN NOMBRE, HONRA, MÍNIMO VITAL, DEBIDO PROCESO, los cuales han sido vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “B”., por negación de inaplicación de sanciones judiciales, en el marco de la acción de tutela bajo radicado No. 25000234100020150189603, con orden de tutela cumplida.
SEGUNDA: En consecuencia, solicito que el CONSEJO DE ESTADO ordené al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “B”., dejar sin efecto el auto de veintiuno (21) de julio de 2023, donde se negó la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato y se ordene proferir decisión de reemplazo, en la que se resuelva nuevamente sobre la solicitud de levantamiento de la sanción de acuerdo al precedente judicial vinculante y vigente en la sentencia SU- 034 de 2018 asimismo, que ese despacho informe y oficie sobre la decisión judicial impartida a las autoridades encargadas de la ejecución de cobro, para que estas den por terminado el proceso de cobro coactivo que actualmente se adelanta en mi contra […]”.
I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL sostuvo que la acción de tutela de la referencia carece del requisito general de inmediatez, comoquiera 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la solicitud de inaplicación de la sanción fue resuelta en auto de 24 de julio de 2019, de tal forma que los proveídos subsiguientes se limitaron a reiterarla y a remitir a lo resuelto sobre el asunto.
Destacó que las providencias subsiguientes han sido generadas a partir de las peticiones reiterativas del actor, lo cual no puede hacer mas flexible el requisito de la inmediatez, de tal forma que solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. Adujo que el Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, en un asunto con identidad fáctica a la presente, declaró improcedente la acción de tutela al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En igual sentido, afirmó que la Sección Segunda -Subsección “A”- del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, en sentencia de 30 de noviembre de 2023, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó el amparo al estimar que “las solicitudes de inaplicación de la sanción por desacato no están previstas dentro del trámite del incidente de desacato previsto en el Decreto 2591 de 1991 y, en ese sentido, 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sanción cobra ejecutoria cuando se surte debidamente el trámite de consulta”.
I.5.2.- El señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUÍO y la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, pese a ser notificados en debida forma del presente trámite, guardaron silencio. II.
FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 19 de febrero de 2024, la SECCIÓN TERCERA declaró improcedente la solicitud de amparo al estimar que carece del requisito general de inmediatez, toda vez que no era posible realizar el conteo del término a partir del momento en que se notificó el auto de 21 de julio de 2023, pues la primera solicitud de inaplicación de la sanción se presentó el 26 de noviembre de 2018 y fue resuelta en auto de 19 de febrero de 2019 en el sentido de negar la petición, en razón a que la sanción ya se encontraba ejecutoriada y, por tanto, no era posible realizar un nuevo pronunciamiento de los asuntos ya debatidos.
Así las cosas, destacó que los autos de 6 de junio, 24 de julio y 22 de octubre de 2019 y 21 de julio de 2023 – en los que se decidió 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acerca de las reiteradas solicitudes de inaplicación de la sanción – el TRIBUNAL se limitó a estarse a lo resuelto en los proveídos de 28 de agosto y 30 de noviembre de 2018, insistiendo en lo indicado en la providencia de 19 de febrero de 2019; además, que ante el reiterado número de peticiones que se habían elevado en ese sentido, se conminó a la Dirección de Sanidad del Ejército para que en lo sucesivo se abstuviera de realizar solicitudes reiteradas de inaplicación de la sanción. En esas condiciones, afirmó que el término de inmediatez debía contabilizarse a partir del auto de 19 de febrero de 2019, toda vez que fue en esa decisión que de forma definitiva resolvió la solicitud de inaplicabilidad de la sanción, decisión notificada por correo electrónico el 22 de febrero siguiente, mientras que la tutela fue promovida el 24 de noviembre de 2023, esto es, más de 4 años después, superando así el término de los 6 meses establecido en la jurisprudencia. Sumado a lo anterior, adujo que no era posible acoger lo dispuesto en la sentencia de unificación SU-050 de 2022, toda vez que dicho asunto no guardaba identidad fáctica, pues en esa oportunidad se discutía la inaplicación de las sanciones por desacato ante la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento al fallo, mientras que 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en este caso la solicitud de inaplicación se presentó sobre la base de que ya se había cumplido con la orden impartida por el juez de tutela, además, la ratio decidendi no se centró en fijar un criterio de cara a la inmediatez como presupuesto de procedencia de la tutela contra providencia judicial en este tipo de casos, de tal forma que tal consideración no tiene un carácter vinculante.
Finalmente, puso de presente que adoptar una postura que flexibilice el requisito de inmediatez y acceder al estudio de fondo, implicaría avalar una conducta que va en contra del principio de seguridad jurídica y el respeto a las decisiones judiciales. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual argumentó lo siguiente: Adujo que la solicitud de amparo de la referencia contiene una suficiente carga argumentativa, en la que se pretende que se analice el levantamiento de la sanción por cumplimiento del fallo de tutela, bajo los parámetros señalados por la Corte Constitucional en sentencia SU-034 de 2018. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que, contrario a lo afirmado por el a quo, el asunto sí cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la solicitud de amparo se promovió contra el auto de 21 de julio de 2023, siendo esta última decisión vulneradora de sus derechos fundamentales invocados, al no dar aplicación al precedente judicial constitucional vinculante y vigente, adoptado por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos, especialmente, en la sentencia SU-034 de 2018, que dispone que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción sino lograr el cumplimiento efectivo del fallo de tutela, siendo esta medida correctiva, de tal forma que si la entidad acata la orden, se debe declarar la inejecutabilidad de la sanción por cumplimiento del amparo.
Adujo que, en múltiples escritos realizados en su defensa, desde el 26 de noviembre de 2018, durante los años subsiguientes, se expuso al TRIBUNAL las tesis dispuestas por el Alto Tribunal Constitucional, no siendo esta conducta un ejercicio abusivo, sino por el contrario, amparado en el principio de justicia rogada, ha buscado precisamente la seguridad jurídica por parte del juez de amparo.
Sostuvo que, en relación con el requisito de inmediatez, el a quo solo se centró en presentar una tesis inminentemente procesal y 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no sustancial, sin realizar una valoración de los hechos que configuran el caso concreto ni aplicar la regla reiterada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado “[…] iv.
Cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor deriva del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]”. Por lo anterior, solicitó que se vuelvan a analizar las situaciones fácticas y jurídicas de su solicitud de amparo, con el fin de proteger sus derechos fundamentales, acatando lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018 y las diferentes secciones del Consejo de Estado en casos similares.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
Cuestión previa Previo a resolver el asunto sub examine, la Sala advierte que los señores consejeros de Estado, doctores OSWALDO GIRALDO LÓPEZ y HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, mediante escritos visibles en los índices 7 y 17 del expediente digital7, respectivamente, manifestaron su impedimento para actuar en el proceso de la referencia, por cuanto participaron en el incidente de desacato en el que se profirió el auto del 30 de noviembre de 20188, por medio del cual se confirmó, en grado de consulta, la multa que se le impuso al señor GERMAN LÓPEZ GUERRERO por incurrir en desacato de la sentencia de tutela de 7 de septiembre de 2015, que resulta ser la misma sanción cuya inaplicación fue denegada por la Sección Tercera -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 21 de julio de 2023, siendo esta última la providencia judicial cuestionada en la solicitud de amparo de la referencia. 7 El expediente digital se encuentra en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial, SAMAI. 8 Dentro de la acción de tutela num. 250002341000201501896-03. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, consideran que se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal -en adelante CPP-.
Para resolver, SE CONSIDERA: La causal prevista en el numeral 6 del artículo 56 del CPP, prevé lo siguiente: “[…] Causales de impedimento. Son causales de impedimento: 6. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar […]” (Resaltado fuera del texto original).
A juicio de la Sala, los hechos que soportan los impedimentos manifestados por los señores consejeros OSWALDO GIRALDO LÓPEZ y HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ configuran la causal alegada, como quiera que los citados magistrados participaron en el incidente de desacato identificado con el número único de radicación 25000-23-41-000-2015-01896-03, proceso dentro del cual se profirió la providencia cuestionada en la presente acción 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tutela.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará fundado los impedimentos manifestados por los citados consejeros para intervenir en la acción constitucional de la referencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) De la procedencia de la acción de tutela contra decisiones dictadas dentro del trámite incidental 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento es procedente únicamente de manera excepcional, “siempre que se cumplan los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales del sancionado”9.
Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben tener presentes al momento de hacer el examen de procedibilidad. Así, en sentencia SU- 034 de 201810, esa Corporación señaló: “[…] [P]ara enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer 9 Cfr. Sentencia T-325 de 2015. 10 M.P. Alberto Rojas Ríos. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio […]”.
En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 21 de julio de 2023, proferida por el TRIBUNAL, dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 2015-01896-03. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, por estimar que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial relacionado con la inaplicación de sanciones judiciales impuestas dentro del trámite incidental, aun cuando se encuentren confirmadas en el grado jurisdicción de consulta.
Asimismo, el actor señaló que el criterio preponderante de las providencias proferidas por la Corte Constitucional está dirigido a levantar las sanciones judiciales una vez se evidencia el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta. La acción de tutela de la referencia fue conocida en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, en sentencia de 19 de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al estimar que no se cumple con el requisito general de la inmediatez, toda vez que el conteo del término debe hacerse a partir del 19 de febrero de 2019, pues esa decisión definió de forma definitiva la solicitud de inaplicación de la sanción objeto de tutela.
Inconforme con lo anterior, el actor impugnó la decisión del a quo, para lo cual aseveró que, contrario a lo advertido por la SECCIÓN TERCERA, la acción de tutela sí resulta procedente, pues se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la solicitud de amparo se promovió contra el auto de 21 de julio de 2023, siendo esta última decisión vulneradora de sus derechos fundamentales invocados, al no dar aplicación al precedente judicial constitucional vinculante y vigente, adoptado por la Corte Constitucional en varios pronunciamientos, especialmente, en la sentencia SU-034 de 2018.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado, para lo cual, en primer lugar se debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial dictada dentro del trámite incidental y, de ser así, ii) determinar si el TRIBUNAL vulneró los derechos fundamentales invocados al proferir la providencia de 21 de julio de 2023 dentro del trámite incidental identificado con el número único de radicación 2015-01896-03.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedencia exigidos por la jurisprudencia, esto es, si (i) la decisión cuestionada se encuentra ejecutoriada; (ii) los argumentos de la parte actora son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de desacato; y (iii) se acreditan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, además de que se alega la configuración de alguna causal específica.
(i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentra ejecutoriada En el caso sub lite, el trámite incidental que se cuestiona finalizó con la providencia de 30 de noviembre de 2018 que resolvió el grado jurisdiccional de consulta, proferida por la SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO, por lo que este requisito 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se encuentra cumplido.
(ii) Los argumentos de la parte actora son consistentes con lo planteado en el trámite de los incidentes de desacato, en tanto a) no trajo a colación alegaciones nuevas y b) no solicitó nuevas pruebas. El actor alega que, de conformidad con la jurisprudencia dispuesta para el asunto por la Corte Constitucional, es posible levantar las sanciones judiciales una vez se evidencie el cumplimiento del fallo de tutela, a pesar de que estas se encuentren confirmadas y ejecutoriadas en sede de consulta, argumento consistente con lo alegado durante el trámite incidental.
(iii) Se acreditan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se alega la configuración de al menos una de las causales específicas (defectos) Procede la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos generales y causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme a lo dispuesto en 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia C-590 de 2005 y a la jurisprudencia vigente sobre la materia.
Se observa que la solicitud de amparo plantea un asunto de relevancia constitucional, fundamentado en los presuntos yerros en que incurrió la providencia que denegó la solicitud de inaplicación de la sanción, incurriendo en el desconocimiento del precedente judicial; la parte actora identifica los hechos y derechos que estima lesionados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos; y la solicitud no se dirige contra una sentencia de tutela.
Ahora, en lo que refiere al requisito general de la inmediatez, la Sala estima que, contrario a lo afirmado por el a quo, la acción de tutela sí se interpuso en un plazo razonable11, en la medida en que la providencia cuestionada es la proferida el 21 de julio de 2023, mientras que la solicitud de amparo se promovió el 24 de noviembre de 2023.
En efecto, los argumentos y alegaciones del actor están dirigidos a cuestionar el auto de 21 de julio de 2023, por medio del cual el 11 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRIBUNAL denegó la solicitud de levantamiento de la sanción, perjuicio permanente en el tiempo de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente que evidencian que la sanción está en trámite.
En este orden, verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, la Sala procederá al estudio de fondo de la providencia proferida por el TRIBUNAL el 21 de julio de de 2023, por medio de la cual se abstuvo de inaplicar la sanción impuesta dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 2015-01896-03, con el fin de determinar si se incurrió en la violación de los derechos fundamentales invocados.
Del desconocimiento del precedente judicial En lo que respecta a este defecto se ha determinado que de acuerdo con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los Jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley. Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional.
En efecto, en la sentencia T-267 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó: “Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.
Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente12”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.
En especial, respecto del precedente vertical, la Jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el Juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Constitución Política, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se 12 Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T- 571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial13.
No obstante lo anterior, la Jurisprudencia Constitucional también ha admitido la posibilidad de que un juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)14. Caso concreto Descendiendo al caso concreto y con el fin de resolver el problema jurídico planteado, es necesario hacer un recuento de las actuaciones surtidas dentro del trámite incidental objeto de estudio: - El señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUÍO, con el fin de buscar el cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por el TRIBUNAL, promovió primer incidente de desacato contra la DIRECCIÓN DE SANIDAD ante el TRIBUNAL que, mediante providencia de 18 de noviembre de 2016, 13 Sentencia T-766 de 2008.
Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Ver sentencia T-292 de 2006. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declaró que el actor en su calidad de director de dicho organismo incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de 7 de septiembre de 2015 y, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a 2 SMLMV. - La SECCIÓN PRIMERA al resolver el grado jurisdiccional de consulta en providencia de 18 de mayo de 2017, revocó la sanción impuesta. - El señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUÍO, promovió por segunda vez incidente de desacato en contra de la DIRECCIÓN DE SANIDAD ante el TRIBUNAL que, mediante providencia de 28 de agosto de 2018, declaró que el actor en su calidad de director de dicho organismo incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de 7 de septiembre de 2015 y lo sancionó nuevamente con multa equivalente a 2 SMLMV. - Posteriormente, al surtirse el grado jurisdiccional de consulta la SECCIÓN PRIMERA, en providencia de 30 de noviembre de 2018, confirmó la sanción impuesta por el a quo al considerar que el director de la DIRECCIÓN DE SANIDAD incurrió en desataco del fallo de tutela. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUÍO, promovió por tercera vez incidente de desacato en contra de la DIRECCIÓN DE SANIDAD ante el TRIBUNAL que, mediante auto de 20 de marzo de 2019 dio apertura al mismo, por lo que en proveído de 3 de abril de esa misma anualidad requirió al actor en su calidad de director de dicho organismo, para que informara sobre el cumplimiento del fallo de tutela. - El señor CARLOS EDUARDO CEPEDA GUÍO mediante memorial de 5 de abril de 2019 presentó ante el TRIBUNAL desistimiento del incidente de desataco, por estimar que le fue practicada Junta Médico Laboral, razón por la que el TRIBUNAL en auto de 8 de abril siguiente aceptó la solicitud de desistimiento. - Ahora bien, la Sala al verificar el contenido del expediente digital aportado por la autoridad judicial accionada, observa que la DIRECCIÓN DE SANIDAD presentó seis solicitudes de inaplicación de la sanción, las cuales se relacionan a continuación: o Primera: 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Formulada: el 28 de noviembre de 2018 (fls. 333-337 C.3) por el director general Sanidad BG GERMAN LÓPEZ GUERRERO (actor de la tutela objeto de estudio).
Resuelta: el 19 de febrero de 2019 por el TRIBUNAL que ordenó estarse a lo resuelto en el auto de 28 de agosto de 2018 que resolvió el incidente de desacato (fls. 379-380 C3). o Segunda: Formulada: el 17 de mayo de 2019 (fls. 413-415 C.3) por el director general Sanidad BG GERMAN LÓPEZ GUERRERO (actor de la tutela objeto de estudio).
Resuelta: el 6 de junio de 2019 por el TRIBUNAL que ordenó estarse a lo resuelto en el auto de 30 de noviembre de 2018 que confirmó el auto de 28 de agosto de 2018 (fls. 424-425 C.3). o Tercera: 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Formulada: el 14 de junio de 2019 (fls. 428-436 C.3) por el director general Sanidad BG GERMAN LÓPEZ GUERRERO (actor de la tutela objeto de estudio).
Resuelta: el 24 de julio de 2019 por el TRIBUNAL que ordenó estarse a lo resuelto en los autos de 28 de agosto y 30 de noviembre de 2018 (fls. 438-441 C.3). o Cuarta y quinta: Formuladas: el 23 de septiembre de 2019 (fls. 444-452 C.3) y el 16 de octubre de 2019 (fls. 455-465 C.3) por el director general Sanidad BG MARCO VINICIO MAYORGA NIÑO. Resueltas: el 22 de octubre de 2019 por el TRIBUNAL que ordenó estarse a lo resuelto en los autos de 28 de agosto y 30 de noviembre de 2018 y conminó al actor a abstenerse de realizar solicitudes de inaplicación de la sanción (fls. 464- 471 C.3). o Sexta: 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Formulada: el 21 de febrero de 2023 (fls. 132-140 C.1) por la Asesora Jurídica de Sanidad YEIMY JULIANA MANRIQUE CARO, reiterada el 27 de abril de 2023 (fls. 143-158 C.1) y el 12 de julio de 2023 (fls. 161-163 C.1).
Resuelta: el 21 de julio de 2023 por el TRIBUNAL que denegó la solicitud de inaplicación (fls. 164-166 C.1), en los siguientes términos: “[…] Así las cosas, al analizar lo deprecado, se observa que no es de recibo el argumento de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en cuanto a que las sanciones por desacato aquí impuestas deben ser inaplicadas, en virtud de que ya cumplió con lo dispuesto en el fallo de tutela, dado que la finalidad de la sanción por desacato tan solo es conminar a la autoridad a la materialización de la orden, más no mantener medidas coercitivas en su contra.
Lo anterior, en consideración a que resulta totalmente absurdo y en contravía de las garantías de protección de los derechos constitucionales fundamentales establecidos en la Constitución Política que la autoridad no acate la orden judicial de una sentencia de tutela en el término establecido para ello, sin una justificación razonable de su incumplimiento o su demora. […] Así las cosas, se evidencia que la sanción impuesta por este tribunal en el segundo incidente de desacato estuvo totalmente soportada, porque para esa fecha se evidenció el incumplimiento injustificado de las órdenes judiciales proferidas en el fallo de tutela de 7 de septiembre de 2017, lo cual fue confirmado por el Consejo de Estado al resolver el grado de consulta de dicha sanción en la citada decisión del 30 de noviembre de 2018. 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, también está plenamente justificada la sanción impuesta en ese incidente de desacato por el hecho de que solo se cumplió efectivamente con el fallo de tutela durante el trámite del segundo desacato, lo que, además, evidencia la demora del sancionado para acatar la sentencia de tutela.
Aunado a lo anterior, se reitera, la sanción impuesta hace casi cinco (5) años por esta Corporación al Director de Sanidad del Ejército Nacional en auto de 28 de agosto de 2018, ya fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Consejo de Estado, de modo que no resulta factible ordenar su suspensión o inaplicación dado que dichas providencias judiciales gozan de firmeza y fueron ejecutoriadas.
Motivo adicional por el cual no resulta posible realizar un nuevo pronunciamiento sobre la responsabilidad de la autoridad sancionada en el cumplimiento del fallo de tutela de 7 de septiembre de 2017. En consecuencia, se negará la inaplicación de la sanción e inejecución del cobro, proferida al señor Brigadier Germán López Guerrero, en calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional […]”.
A efectos de dilucidar la controversia planteada, la Sala considera necesario referirse a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación relacionada con la inaplicación de la sanción impuesta dentro del trámite del incidente de desacato. La Jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Por tanto, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una sanción, su propósito ulterior, antes que imponerla, radica en alcanzar el cumplimiento de la orden impartida por el juez de amparo.
Sobre este asunto, la Corte Constitucional, en sentencia T-421 de 2003, indicó: «[…] la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando […]».
(Negrillas de la Sala) La anterior postura ha sido reiterada de manera pacífica por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencias T-171-09; T-652- 10, T-512-11, T-010-12, T-482-13 y SU 034 de 2018. Por su parte, esta Sección, en sentencia de 24 de septiembre de 201515, se refirió a la finalidad del incidente de desacato en los siguientes términos: “[…] Para la Sala resulta forzoso rectificar la postura 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de septiembre de 2015, Exp.
No. 11001-03-15-000-2015-00542-01(AC), C. P. María Elizabeth García González. 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptada mediante el auto de 11 de julio de 2013, dictado en el expediente núm. 2012-00364, para, en su lugar, retomar el criterio Jurisprudencial de antaño frente a la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, que permite lograr el cumplimiento efectivo del fallo que ampara los derechos fundamentales, como claramente lo ha dilucidado la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Ello, por cuanto no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del Grado Jurisdiccional de Consulta […]” (Destacado fuera del texto).
Así las cosas, si hay cumplimiento íntegro a la orden impartida por el juez constitucional, la imposición de la multa y el arresto carece de objeto, aunque haya culminado el grado jurisdiccional de consulta. Sobre el particular, la Corte en la sentencia SU-034 de 2018, sostuvo: “[…] Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada16; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma17, sino que ésta debe entenderse como una forma 16 Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo 17 Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados18.
En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción. (…) Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar […]”19 (Negrillas de la Sala).
En la sentencia transcrita, la Corte Constitucional indicó que el incidente de desacato tiene como objeto lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ejecutar, por lo que aun cuando la desobediencia respecto de la sentencia conlleve consecuencias como lo es la imposición de sanciones, el trámite incidental no pretende castigar al renuente, sino inducir al cumplimiento de la orden a través de una medida de reconvención. Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, 18 Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz 19 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, C.P. Alberto Rojas Ríos. 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, el Alto Tribunal Constitucional dispuso que negar el levantamiento de la sanción, argumentando que la misma se encuentra en firme, desconoce los pronunciamientos que reiteradamente se han emitido, en la medida en que la finalidad de la sanción no es otra que conminar al obligado a garantizar el goce efectivo del derecho tutelado.
Las razones expuestas en precedencia llevan a la Sala a considerar que la autoridad judicial accionada no acogió las pautas que la jurisprudencia constitucional ha avalado en cuanto a la finalidad del incidente de desacato, toda vez que denegó la solicitud de levantamiento de la sanción, limitándose a indicar que la misma se encontraba debidamente ejecutoriada y, por tanto, las órdenes allí impuestas eran de obligatorio cumplimiento, absteniéndose de esta forma de analizar el fondo del asunto, con el fin de verificar el cumplimiento de la orden de 7 de septiembre de 2015.
De ahí la importancia de que la autoridad judicial accionada se detenga a revisar si, en efecto, la DIRECCIÓN DE SANIDAD dio cabal cumplimiento al fallo de tutela, tal como lo esgrime el actor, aplicando los criterios expuestos por la jurisprudencia constitucional respecto de la finalidad perseguida con el incidente de desacato. 39 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es preciso traer a colación la providencia de 16 de agosto de 201820, en la que esta Corporación, en un caso de similares presupuestos, indicó: “[…] La Unidad para las Víctimas, a través de su representante legal, solicitó la inaplicación de la sanción impuesta al señor Ramón Alberto Rodríguez Andrade, con fundamento en los pronunciamientos que en la materia ha reiterado la Corte Constitucional e incluso el Consejo de Estado, en el sentido de que el fin del incidente de desacato no es la sanción en sí misma, sino lograr el cumplimiento de la orden dictada en sede constitucional.
Con auto de fecha 22 de febrero de 2018, el Juzgado cuestionado resolvió denegar dicha solicitud, en consideración a que en sede del grado jurisdiccional de consulta el Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia de 16 de enero de 2017 decidió modificar la sanción de 5 a 1 salario mínimo legal mensual vigente, y que, en virtud de ello, se debía atener a lo resuelto por el superior, toda vez que dicha decisión se encontraba en firme. […] En ese orden de cosas, a la luz de los postulados constitucionales y de la nueva evidencia que demuestre el posterior cumplimiento por parte de la entidad tutelada, se impone que el conductor del trámite incidental, a estas alturas, declare la inaplicación de la sanción, aun cuando su imposición hubiese estado justificada; y de tal suerte, así lo haga saber a los encargados de su ejecución. Ello se explica también en que el desacato es un instrumento persuasivo para el cumplimiento de la orden de amparo, mas no una herramienta de carácter punitivo, por tanto, al desaparecer los supuestos que dieron lugar a ella, resulta incoherente mantener la vigencia de sus efectos en el orden jurídico21 […]” (Resaltado fuera del texto original). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 16 de agosto de 2018, C.P. Alberto Yepes Barreiro, radicación núm: 11001-03-15-000-2018-02048-00. 21 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-421 de 2003 y T010 de 2012. 40 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese mismo sentido, la Sala destaca que, en una acción de tutela22 con identidad fáctica a la presente, promovida igualmente por el señor GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia al considerar que la postura del TRIBUNAL desconoce los lineamientos propuestos por la Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos.
Conforme con lo expuesto en precedencia, la Sala resalta que no resulta de tal validez denegar el levantamiento de la sanción argumentando que la misma se encuentra en firme, dado que el desacato no es un dispositivo para castigar al renuente, sino para conminarlo a dar cumplimiento efectivo al derecho tutelado mediante la sentencia de tutela, por lo que usar el incidente de desacato como un instrumento sancionador, desconocería su finalidad y naturaleza.
Así las cosas, la Sala considera que el TRIBUNAL incurrió en desconocimiento del precedente judicial al dejar de aplicar los criterios expuestos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, relacionados con la inaplicación de la 22 Sentencia de 27 de abril de 2023, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, providencia identificada con el número único de radicación 11001-03-15-000-2023-01197-00. 41 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sanción impuesta dentro del trámite del incidente de desacato, al abstenerse de analizar de fondo las múltiples solicitudes elevadas por la DIRECCIÓN DE SANIDAD, bajo el argumento de que la decisión ya se encontraba debidamente ejecutoriada, por lo que al no haberse demostrado en su debida oportunidad el cumplimiento del fallo de tutela no era posible evitar la sanción impuesta.
Tal postura resulta contraria al criterio jurisprudencial analizado, pues, como se vio, lo procedente era examinar las solicitudes de levantamiento de la sanción elevadas por la DIRECCIÓN DE SANIDAD, bajo la óptica de la finalidad y carácter persuasivo del incidente de desacato, para, de esta manera, concluir que no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive, con posterioridad a la resolución del grado jurisdiccional de consulta.
Así las cosas, la Sala revocará la decisión del a quo que declaró improcedente la solicitud de amparo y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales invocados, por lo que dejará sin efecto el auto de 21 de julio de 2023 de febrero de 2023 y, en consecuencia, ordenará al TRIBUNAL que en el término de diez (10) días, 42 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, mediante la cual resuelva de fondo la solicitud inaplicación de la sanción presentada por el señor GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, estableciendo si resulta viable levantar la sanción impuesta a través de providencia de 28 de agosto de 2018, confirmada en auto de 30 de noviembre de 2018, de conformidad con los lineamientos constitucionales expuestos en precedencia, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR fundados los impedimentos manifestados por los señores consejeros OSWALDO GIRALDO LÓPEZ y HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, para intervenir en la acción constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 43 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: REVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al buen nombre, a la honra, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia del señor GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la providencia de 21 de julio de 2023, proferida por la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. En consecuencia, ORDENAR que dicha autoridad judicial, en el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, mediante la cual resuelva de fondo la solicitud inaplicación de la sanción presentada por el señor GERMÁN LÓPEZ GUERRERO, estableciendo si resulta viable levantar la sanción impuesta a través de providencia de 28 de agosto de 2018.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 44 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07155-01 Actor: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de mayo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto ISABEL CRISTINA JARAMILLO SIERRA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Conjuez Conjuez Salva voto ALFREDO BELTRÁN SIERRA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.