Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucia Osorio Ortíz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Plaza docente. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia puesto que la demandante acreditó vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y durante al menos 20 años La Sala decide el recurso de apelación presentado por la entidad demandada en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 21 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de las Resoluciones RDP 032840 del 12 de agosto de 2015 y RDP 046941 del 12 de noviembre de 2015, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de tal prestación a partir del 6 de enero de 2010 —pero con efectos fiscales a partir del 6 de abril de 2012 por efectos del fenómeno de la prescripción—, equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados durante el año anterior a la constitución del estatus pensional. 3.

Asimismo, requirió el pago de los reajustes y demás beneficios, especialmente la 1 En adelante UGPP. 2 Ver expediente digital, archivo Cuaderno1Completo, folios 6 a 17. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz mesada semestral y la prima de navidad conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2005; la indexación de los valores objeto de la condena de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor y que se dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos legales. 4.

Como sustento fáctico de sus pretensiones, indicó que nació el 6 de enero de 1960 y prestó servicios como docente nacionalizada en la Escuela Urbana de Anserma entre el 3 de marzo y el 13 de abril de 1980, en virtud del nombramiento conferido mediante el Decreto 0486 del 24 de junio de 1980. Posteriormente, mediante el Decreto 1080 del 12 de diciembre de 1980, fue nombrada docente nacionalizada en propiedad, cargo que asumió a partir del 27 de enero de 1981. 5.

Señaló que en 2010 inició los trámites para el reconocimiento de la pensión gracia cometiendo un error al adjuntar una certificación correspondiente a una experiencia laboral como auxiliar administrativa, tiempo que no es válido para computar los 20 años requeridos para acceder a la prestación. 6. El 6 de abril de 2015 presentó una nueva solicitud de reconocimiento pensional aportando la documentación necesaria para acreditar los 20 años de servicio como docente territorial y los demás requisitos legales.

No obstante, mediante los actos administrativos impugnados se negó su petición al no considerar los 43 días laborados en interinidad durante 1980. Contestación de la demanda3 7. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que existen inconsistencias en las fechas de inicio del nombramiento, así como no obran en el expediente los actos administrativos de designación y posesión. De igual forma, alegó que la demandante no se encontraba vinculada a la docencia oficial para el 31 de diciembre de 1980, por cuanto de las pruebas allegadas se estableció que la vinculación se generó a partir del 27 de enero de 1981. 8.

Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la «genérica». Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 21 de febrero de 2019. 11. La decisión se fundamentó en que, si bien la demandante prestó sus servicios en 1980 como auxiliar administrativo en la Casa de la Cultura del municipio de Anserma (Caldas), tiempo de servicios que no puede ser tenido en cuenta para acreditar la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 ni computarlo en los 20 años de 3 Ibidem, folios 172 a 177. 4 Ibidem, folios 228 a 243. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz servicio, se dio como probada la vinculación como docente cubriendo una licencia por maternidad entre el 3 de marzo al 13 de abril de 1980, que la habilitó para acceder a la prestación. 12.

También, encontró demostrada la vinculación a la docencia territorial desde el 27 de enero de 1981 con el municipio de Anserma (Caldas) laborando de manera ininterrumpida hasta el 31 de diciembre de 2015, cuando se retiró del servicio, tiempos de servicios que resultan aptos para el cómputo de la pensión gracia que solicita. 13. Concluyó que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior en que se consolidó el derecho comprendido entre el 6 de enero de 2009 al 6 de enero de 2010 (asignación básica, prima de vacaciones, prima de alimentación y prima de navidad).

Sin embargo, no accedió al reconocimiento de la mesada semestral en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 1 de 2005, en la que se establece que no podrá recibir más de 13 mesadas pensionales al año. 14. Por último, indicó que en este caso se configuró la prescripción de las mesadas anteriores al 6 de abril de 2012, en cuanto transcurrieron más de 3 años entre la adquisición del derecho (6 de abril de 2010) y la solicitud de reconocimiento pensional (6 de abril de 2015), teniendo en cuenta que la demanda se radicó el 7 de julio de 2016.

Recurso de apelación5 15. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia, reiterando que la parte actora no cumple con los requisitos legales exigidos para acceder a la pensión gracia ya que dichos requisitos debían cumplirse antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en la que entró en vigor la Ley 91 de 1989, conforme a lo establecido en las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 de la Corte Constitucional. 16.

Además, alegó que la demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que no se encontraba vinculada a la docencia oficial al 31 de diciembre de 1980 y que los periodos laborados como auxiliar administrativo deben excluirse, por no ser válidos para acceder a dicha prestación. 17.

Reiteró que la demandante inició su labor como docente nacionalizada a partir del 27 de enero de 1981, incumpliendo así con el aludido requisito legal para acceder a la pensión gracia. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 18. Mediante auto del 30 de junio de 20226 se admitió el recurso de apelación y el 24 de agosto de 20237 se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner 5 Ibidem, folios 246 a 249. 6 Índice 4 de Samai, archivo 6_170012333000201600455021AUTOQUEORDENA20220701184036. 7 Índice 12 de Samai, archivo 14_14_170012333000201600455021AUTOQUECORRE20230828141816. 4 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto 19.

En esta etapa procesal, la parte demandante8 expuso que cumplió íntegramente con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, arguyendo que prestó sus servicios como docente nacionalizada durante más de 20 años. Señaló que su vinculación se produjo antes del 31 de diciembre de 1980, inicialmente mediante el Decreto 486 del 24 de junio de 1980 (por un periodo de 43 días), y posteriormente fue nombrada a través del Decreto 1080 del 12 de diciembre de 1980, cargo del cual tomó posesión el 27 de enero de 1981. 20.

Por otro lado, la entidad demandada9 sostuvo que el tiempo laborado en condición de interinidad no puede ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, dado que la prestación del servicio educativo estatal únicamente puede realizarse mediante nombramiento expedido por resolución o decreto, conforme a la planta de personal aprobada por la entidad territorial.

Indicó, además, que dicho beneficio solo se reconoce a quienes al momento de la prestación del servicio se encontraban nombrados en propiedad, condición que no se cumple en este caso ya que no existe acto administrativo de designación ni de posesión. 21. El Ministerio Público10 se abstuvo de realizar pronunciamiento alguno. III. CONSIDERACIONES Competencia 22.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Problemas jurídicos 23. Teniendo en cuenta los cargos específicos expuestos en el recurso de apelación, la Sala verificará la validez del argumento presentado por la apelante en el que sostiene que la demandante debía satisfacer todos los requisitos legales para poder acceder a la prestación antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en la que entró en vigor la Ley 91 del mismo año. 24.

Asimismo, se evaluará si los períodos durante los cuales la demandante prestó sus servicios por designación del departamento de Caldas pueden ser computados para efectos del reconocimiento prestacional. 8 Índice 17 de Samai, ver archivo 16_170012333000201600455022MemorialWeb2023911214730. 9 Índice 18 de Samai, ver archivo 17_170012333000201600455022MemorialWeb202391322293. 10 Ver índice 22 de Samai, informe secretarial. 5 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz 25.

Esta evaluación se realiza con el propósito de verificar el cumplimiento de los requisitos que establecen que la solicitante debe haberse vinculado como docente oficial de carácter territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y, en tal calidad, durante al menos 20 años continuos o discontinuos, tal como lo estipulan las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

Análisis de los problemas jurídicos 1. Frente a la acreditación de la totalidad de requisitos para acceder a la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989 26. La entidad apelante sostiene que el tribunal de primera instancia ignoró las directrices establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-084 de 1999 y C- 489 de 2000.

Según la apelante, la actora no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia puesto que al 29 de diciembre de 1989 no reunía la totalidad de los servicios docentes que la ley consagra para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 27. Tras el análisis de las mencionadas providencias de constitucionalidad, se concluye que en ninguno de sus apartes se estipuló un requisito como el que argumenta la entidad demandada.

Además, la Sala Plena de esta Sección, a través de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2-2021 del 11 de agosto de 202211, interpretó el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en conjunto con lo dispuesto en los fallos de la Corte Constitucional previamente citados, estableciendo la siguiente regla aplicable al presente caso: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» 28.

Siguiendo este precedente judicial, la actora tiene la posibilidad de demostrar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia tanto antes como después de la promulgación de la Ley 91 de 1989, sin que importe el momento en que logren satisfacer los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, lo puede realizar antes o después del 29 de diciembre de 1989. 29.

En consecuencia, el reparo presentado por la parte demandada en este aspecto carece de la entidad necesaria para revocar la sentencia apelada. 2. Análisis de los periodos servidos por la demandante como docente oficial 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación proferida bajo el radicado 15001 23 33 000 2016 00278 01 (3018-2017).

En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a), de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, lo siguiente: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 6 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz 30.

En el expediente se verifica que, mediante el Decreto 0486 del 24 de junio de 198012, la gobernadora del departamento de Caldas le reconoció a la demandante con cargo al situado fiscal del Fondo Educativo Regional, los servicios prestados como docente interina en la Seccional Urbana de Anserma (Caldas) entre el 3 de marzo al 13 de abril de 1980, con ocasión a la licencia que cubrió a la señora Clara Inés Sánchez de Ceballos. 31.

Lo anterior, fue certificado por la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas mediante constancia 1813 del 28 de abril de 2017, en la cual se registró que «[p]or tratarse de reconocimiento por servicios prestados, en cubrimiento de vacantes temporales, no existe acto administrativo de nombramiento ni acta de posesión para vinculación por esta modalidad»13. 32.

Así pues, la Sala advierte que estos tiempos resultan aptos para computarse en el reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto lo relevante es que la interesada demuestre haber prestado sus servicios al magisterio oficial como maestra territorial o nacionalizada, teniendo en cuenta que la Ley 114 de 1913 lo que permite es la retribución a quien haya ejercido la labor docente sin importar el mecanismo de vinculación, circunstancia que se encuentra probada en este caso ante el reconocimiento de los salarios por parte del departamento de Caldas durante 1980. 33.

De igual forma, este periodo laborado en interinidad es pasible de contabilizarse para efectos de la prestación que se reclama, toda vez que respecto de otras formas de vinculación al servicio estatal, esta Subsección14 ha señalado que si bien el ordenamiento jurídico no contiene una definición expresa de dicha figura, debe entenderse como el mecanismo a través del cual la Administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa transitoriamente a personas capacitadas para ejercer la docencia, con el fin de garantizar la prestación efectiva de los servicios educativos.

De ahí que el servicio prestado bajo esa modalidad constituye una forma de ingreso legítima a la administración pública. 34. En ese orden de ideas, es viable colegir que ante la ausencia temporal del titular de un empleo docente por cualquiera de las situaciones administrativas previstas en la ley —entre ellas, la licencia15— la Administración está facultada para proveer dicho empleo en forma transitoria por medio de un nombramiento interino con el fin de prestar el servicio educativo oficial de forma habitual16. 35.

Así las cosas, para la Sala, el tiempo laborado en interinidad por la demandante entre el 3 de marzo y el 13 de abril de 1980 (40 días), no solo se prestó en ejercicio de la profesión docente con carácter territorial sino con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, 12 Ver expediente digital, archivo Cuaderno1Completo, folios 36 a 38. 13 Ver expediente digital, archivo Cuaderno4, folio 3. 14 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 17 de agosto de 2011.

Radicado: 25000-23-25-000-2004-00269-01 (1446-2006). Actor: Nero Cárdenas García. 15 Ver el artículo 23 del Decreto 1950 de 1973. 16 Cfr. i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. i) Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida dentro del expediente 17001 23 31 000 2012 0000801 (2022-2013) y ii) Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2018, radicación: 19001 23 33 000 2013 00102 01 (1665-14). 7 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz acreditando de esta forma el presupuesto contenido en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia. 36.

Ahora bien, la gobernadora del departamento de Caldas a través del Decreto 0483 del 19 de junio de 198017 nombró a la demandante como auxiliar administrativo en la Casa de la Cultura de Anserma, cargo del cual tomó posesión el 23 de junio de 1980. 37. Esta información fue ratificada en el Formato único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Caldas, con fecha 24 de abril de 2017, en el que se indica que «a partir de enero 27 de 1981 pasó a la docencia»18. 38.

En tal sentido, este tiempo de servicio no es posible computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto no fue designada para cumplir con labores relacionadas con el ejercicio de la profesión docente (magisterio), por lo cual su naturaleza es propia de cargos administrativos y, en este sentido, se rige por las normas aplicables a los demás empleados públicos. 39.

Finalmente, se analiza un tercer período que surge a partir de la expedición del Decreto 1080 del 12 de diciembre de 198019, a través del cual la gobernadora del departamento de Caldas nombró a la actora Seccional en la Escuela Rural Soria del municipio de Anserma (Caldas), en reemplazo de la señora Anabeiba Ramírez, cargo del cual tomó posesión el 27 de enero de 198120.

Información ratificada en el Formato Único para la Expedición de Certificado Historial emitido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas21 del 28 de abril de 2017 y en el cual se consignó el ejercicio de la labor docente hasta el 31 de diciembre de 2015, cuando se retiró del servicio. 40. Sobre el particular, la Sala estima que del contenido de este acto administrativo de nombramiento (Decreto 1080 del 12 de diciembre de 1980) se extrae que el tiempo de servicio que allí se origina es computable para efectos de la pensión gracia en tanto que tal vinculación fue de carácter territorial-departamental, pues fue realizado por la gobernadora de Caldas como autoridad nominadora del ente territorial sin la intervención, delegación o aprobación del Ministerio de Educación Nacional, acompasándose dicha circunstancia a lo establecido en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, según el cual el personal territorial «[s]on los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 41.

Este periodo comprendido entre el 27 de enero de 1981 y el 31 de diciembre de 2015, que abarca más de 34 años, permite acreditar el requisito de los 20 años de servicios como docente territorial. 17 Ver expediente digital, archivo Cuaderno1Completo, folios 53 a 55. 18 Ver expediente digital, archivo Cuaderno4, folio 4. 19 Ver expediente digital, archivo Cuaderno1Completo, folios 41 a 42. 20 Ibidem, folio 43. 21 Ver expediente digital, archivo Cuaderno4, folios 5 a 6. 8 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz 42.

Así las cosas, contrario a lo sostenido por la UGPP en el recurso de apelación, la demandante estuvo vinculada como docente territorial con antelación al 31 de diciembre de 1980 y acreditó los 20 años de servicio en tal calidad. Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. Condena en costas en segunda instancia 43.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 44.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 45. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 46.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad demandada por cuanto no prosperaron las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 21 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda promovida por Olga Lucía Osorio Ortiz contra la UGPP.

SEGUNDO. Condenar en costas a la entidad demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas. 9 Radicación: 17001 23 33 000 2016 00455 02 (4669-2021) Demandante: Olga Lucía Osorio Ortíz TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.