1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2019-00190-00 (1152-2019) Demandante: Fernando Antonio Fuentes Perdomo Demandado: Nación- Ministerio de Defensa - Policía Nacional Aclaración de voto De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del CPACA1, y con el debido respeto me permito exponer las razones por las cuales aclaro mi voto respecto de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2026 por esta Subsección, que se dictó en el proceso de la referencia. Aunque acojo la decisión adoptada por la mayoría de la Sala en la sentencia que declaró probada la excepción de inepta demanda presentada contra el artículo 3 de la «Orden del Día 106/MEVAL-COMAN-38.10» del 16 de abril de 2017, dictado por el 1 «Artículo 129.

Firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho.» 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00190-01 (1152-2019) Demandante: Fernando Antonio Fuentes Perdomo comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, me permito señalar lo que consideró era necesario precisar en el proyecto.

En primer lugar, debió examinarse si la comunicación oficial S-2017-075312-MEVAL suscrita por el comandante de la Estación de Policía de Aranjuez a través del cual solicitó al comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá estudiar «la posibilidad de ordenar autorizar a quien corresponda, sea publicado mediante orden del día, autorización de facultades» cumplía con los requisitos exigidos en los artículos 9 y 10 de la Ley 489 de 19982, para ser considerado el acto administrativo que delegó las funciones en algunos de sus subalternos. Ciertamente, era imperioso examinar si el comandante de la Estación de Policía de Aranjuez ejerció en tal comunicación la potestad de transferir algunas de sus funciones y si al hacerlo determinó con precisión las delegadas y los uniformados delegatarios.

A partir de allí correspondía esclarecer si esa comunicación era el acto administrativo de delegación, puesto que de su texto no se advierte con claridad si delegaba funciones o si contenía una solicitud al comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá para que en el «orden del día» la dispusiera o publicara otro acto que decidió la delegación de manera previa.

Ello era indispensable porque de encontrarse que la comunicación oficial S-2017- 075312-MEVAL no cumplía con los requisitos exigidos en los artículos 9 y 10 de la Ley 489 de 1998 o que no hubo otro acto administrativo anterior que decidió sobre la delegación, podría concluirse que la «Orden del Día 106/MEVAL-COMAN-38.10» del 16 de abril de 2017 sí era el acto demandable al ser el que la dispuso.

No obstante, en el proyecto no se profundizó en tal análisis. En segundo lugar, considero que era pertinente aclarar las razones por las cuales se consideró que la «Orden del Día 106/MEVAL-COMAN-38.10» del 16 de abril de 2017 era un acto de trámite dentro de la actuación administrativa. En el proyecto se explicó que el acto de trámite era aquel que daba «celeridad a la actuación administrativa, impulsan el trámite o son posteriores para hacerla pública» y con tal fundamento se 2 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00190-01 (1152-2019) Demandante: Fernando Antonio Fuentes Perdomo consideró que el acto demandado era de trámite, puesto que «contiene la publicación de una delegación realizada por el comandante de la Estación de Policía de Aranjuez».

En mi criterio el proyecto contiene una concepción confusa de lo que significa, tanto para la jurisprudencia como para la doctrina, lo que es un acto administrativo de trámite. Ciertamente, en la sentencia se asevera que es aquel que impulsa la actuación y a su vez se indica que es el que la hace pública, es decir, determina que también pertenece a esta categoría de actos el que se expide luego de terminado el procedimiento administrativo.

Lo anterior no se ajusta a la concepción que se ha desarrollado de los actos de trámite y preparatorios. En efecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que son actos «de trámite o preparatorios» aquellos que «se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo»3 o que «se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y sólo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración»4.

Por su parte, la doctrina5 ha señalado que la naturaleza de aquellos es distinta, pues, de un lado, los de trámite «dan la celeridad y movimiento requeridos a la actuación administrativa, los que impulsan el trámite propio de la decisión que ha de tomarse»6 y pueden convertirse en definitivos cuando impiden la continuación de la actuación administrativa y, por lo mismo, una decisión de fondo sobre el asunto.

De otro, los preparatorios «contribuyen a formar el juicio o criterio de la Administración para decidir la actuación administrativa correspondiente. Más que procurar el impulso de la actuación, su objeto es el de contribuir a formar la decisión o el acto que le pone fin. Por 3 Sección Quinta, radicación 11001-03-28-000-2024-00110-00. 4 Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de marzo de 2024, radicación 11001-03-26-000- 2021-00049-00 (66705).

En la cual, a su vez, se anotó a pie de página lo siguiente: «Definición que esta Corporación acuñó valiéndose de la clasificación ofrecida por el tratadista García — Trevijano Fos, con el fin de determinar y delimitar "su inserción en el procedimiento y recurribilidad. CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad. 25000-23-42-000- 2014-00109-01(1997-16).

Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de junio de 2023, exp. 58022, demandante: Marco Antonio Velilla Moreno». 5 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo según la ley, la jurisprudencia y la doctrina. Librería Ediciones del Profesional Ltda. 7ª Ed., 2015. 6 Ibidem, pág. 327. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00190-01 (1152-2019) Demandante: Fernando Antonio Fuentes Perdomo consiguiente, se consideran como tales los conceptos, dictámenes, consultas, propuestas, etc.

En todo caso, no entrañan o implican orden o decisión alguna para el desarrollo de la actuación administrativa. En realidad tienen un carácter más probatorio que de impulso del procedimiento administrativo»7. De ahí, que los diferenciara así8: «De modo que las diferencias que de ellos cabe señalar son, en primer lugar, a partir del papel que cumplen o los efectos que tienen en el procedimiento administrativo, por cuanto los preparatorios constituyen en sí mismos elementos de juicio para tomar la decisión, y los de trámite simplemente impulsan la actividad de la administración hacia aquella.» A su turno, Roberto Dromi9 distinguió el acto administrativo y el simple acto de la administración, entendido este como la «declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma indirecta», tales como las propuestas y los dictámenes.

A su vez, los segundos se concretan en la «actividad que realizan los órganos estatales en ejercicio de la función administrativa», es decir que «son emitidos por órganos competentes que contienen informes y opiniones técnico-jurídicas preparatorias de la voluntad administrativa». Sus características son las siguientes: «1) Actos jurídicos de la Administración. El dictamen es un acto jurídico unilateral de la Administración, con efectos mediatos, indirectos, reflejos.

Como acto jurídico de la Administración el dictamen no obliga, en principio, al órgano ejecutivo, ni extingue o modifica una relación de derecho con efecto respecto de terceros, sino que se trata de una declaración interna, de juicio u opinión que forma parte del procedimiento administrativo en marcha. 2) Emitidos por órganos competentes.

No todo acto jurídico unilateral de la Administración es un dictamen. En tanto importa una declaración, debe ser emitido por el órgano competente, o sea, por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuye de una manera expresa o razonablemente 7 Óp. Cit. Pág. 327. 8 Óp. Cit. Pág. 329. 9 Dromi, Roberto. El acto administrativo.

Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2000. Pág. 221 y ss. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00190-01 (1152-2019) Demandante: Fernando Antonio Fuentes Perdomo implícita, la función administrativa específica de emitir opiniones o pareceres técnico-jurídicos que faciliten elementos de juicio en la formación de la voluntad administrativa. [ ] 5) Preparatorios de la voluntad administrativa. [ ] el dictamen tiene por fin facilitar ciertos elementos de opinión o juicio, para la formación de la voluntad administrativa.

El dictamen forma parte de los actos previos a la emisión de la voluntad, y se integra como una etapa de carácter consultivo-deliberativo, en el procedimiento administrativo de conformación de la voluntad estatal.» [se resalta] Igualmente, Carlos F. Forero Hernández10 indicó lo siguiente: «Coincidimos con quienes afirman que no se deben confundir los actos de trámite con los actos preparatorios.

Mientras que estos últimos (actos preparatorios) se limitan a preparar elementos de juicio para la toma de decisión final; es decir, son actos previos necesarios para adoptar una decisión de fondo. Vistos como actos previos para expedir el acto administrativo definitivo. En cambio, los actos de trámite se limitan a impulsar la actuación administrativa (o procedimiento administrativo, algunos estudiosos).

Lo anterior es explicado también por GUECHÁ MEDINA Y GUECHÁ TORRES (2021): “dichas ritualidades se presentan en los llamados actos de trámite los cuales dan impulso al procedimiento administrativo y en los actos preparatorios que además de darle agilidad a la actuación influyen o determinan la decisión” (p. 268).» En esa perspectiva, cuando del procedimiento administrativo se trata, en ocasiones resulta difícil establecer si los actos son de trámite o preparatorios, pues debe examinarse con detenimiento la decisión que plasman.

Como se advierte, tanto la jurisprudencia como la doctrina coinciden en afirmar que los actos de trámite o los preparatorios se expiden durante el desarrollo de la actuación 10 Forero Hernández, Carlos Ferney. El acto administrativo. 3ª Ed., Grupo Editorial Ibañez, 2023, pág. 346. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00190-01 (1152-2019) Demandante: Fernando Antonio Fuentes Perdomo administrativa con el fin de contribuir, en distinta medida, a la expedición del acto administrativo definitivo.

En ese sentido, considero que en el proyecto debió explicarse con mayor claridad la razón por la cual, si se consideró que el acto de delegación era la comunicación oficial S-2017-075312-MEVAL suscrita por el comandante de la Estación de Policía de Aranjuez, la «Orden del Día 106/MEVAL-COMAN-38.10» del 16 de abril de 2017 era un acto de trámite, cuando ya había culminado la actuación administrativa con la expedición del acto definitivo de delegación. Ello, con mayor razón si el proyecto sustentó que la orden del día «solo contiene la publicación de una delegación realizada por el comandante de la Estación de Policía de Aranjuez».

Tal precisión era fundamental, puesto que la delimitación conceptual adecuada del significado de acto administrativo de trámite podía dar lugar a considerar que la «Orden del Día 106/MEVAL-COMAN-38.10» del 16 de abril de 2017 solo fue un instrumento de publicidad del acto administrativo definitivo cuyo propósito era lograr su eficacia, y no propiamente un acto administrativo que incidió en su formación. En los anteriores términos, dejo expuesta mi aclaración de voto.

Respetuosamente, JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: El presente documento fue firmado electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.