Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-11552-00 Accionante: Paulina Cifuentes de Ardila Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela[1] presentada por Paulina Cifuentes de Ardila, en nombre propio, en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 13 de diciembre de 2021[2] la interesada interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados con la providencia dictada el 19 de noviembre de 2021[3] por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del recurso extraordinario de revisión con radicado No. 25000234200020200012800[4]. 2.- Hechos 2.1.- La Caja Nacional de Previsión Social, mediante Resolución No. 27820 del 31 de diciembre de 2003, reconoció pensión de gracia en favor de Paulina Cifuentes de Ardila, por cumplir con los requisitos legales para ello, además dispuso la deducción mensual de los servicios médico asistenciales[5].

Ulteriormente, la accionante elevó petición con el fin de que la aludida entidad le reintegrara el 7% que, en su criterio, se le estaba descontado sin que hubiese lugar a tal, pues esa deducción debía limitarse al 5% de la mesada pensional y no ser del 12%[6]. 2.2.- Por acto administrativo GN-22190 del 14 de agosto de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social negó esa solicitud[7], bajo el argumento de que la Ley 91 de 1989, frente a las pensiones de gracia, no establece porcentajes de descuentos en materia de salud, por lo que es aplicable el régimen general; así, las personas pensionadas por una entidad exceptuada del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, tienen la obligación legal de efectuar las cotizaciones de conformidad con el artículo 14 del Decreto 1703. 2.3.- Por no estar de acuerdo con ello, Cifuentes de Ardila formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anulara el acto proferido el 14 de agosto de 2006 y, en consecuencia, se ordenará el reintegro del 7% que, en su parecer, se estaba descontando demás. El trámite se registró bajo el radicado No. 11001333100720070012400 y le correspondió al Juzgado 7º Administrativo de Bogotá. 2.4.- Surtidas las etapas procesales correspondientes, el a quo ordinario, mediante sentencia del 15 de octubre de 2008[8], accedió a las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que, en atención a lo previsto en el artículo 37 del Decreto 3135 de 1968, en el caso de la demandante procedía el descuento correspondiente a la salud, pero este solo no podía exceder del 5% del valor de la mesada. 2.5.- Inconforme, el 5 de abril de 2017[9], la UGPP[10] formuló recurso de extraordinario de revisión[11] en contra de la aludida decisión, porque, en su criterio, a partir de un análisis conjunto de las Leyes 41 de 1966 y 100 de 1993, se puede colegir que de las pensiones que se realicen a través de la Caja Nacional de Previsión Social debe descontarse el 12% con destino al sistema general de salud; postura que está respaldada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Así, indicó que el fallo atacado incurrió en una clara irregularidad, ya que ordenó reintegrar un rubro cuyo cobro está previsto legalmente. 2.6.- La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 19 de noviembre de 2021[12], declaró fundado el recurso de revisión, infirmó la sentencia proferida el 15 de octubre de 2008 por el Juzgado 7º Administrativo de Bogotá y, en su reemplazo, dispuso negar las pretensiones de la demanda formulada por Paulina Cifuentes de Ardila. 2.6.1.- En primer lugar, se refirió a la caducidad de la acción y a la norma aplicable al respecto.

Sobre el particular acotó que, al haberse incoado el recurso de revisión en vigencia de la Ley 1437 de 2011, se debía acudir al término establecido en ese código normativo y no al fijado en el Decreto 01 de 1984, por lo tanto, estimó que el trámite se presentó oportunamente. 2.6.2.- Al estudiar el caso concreto, concluyó que, en atención a las normas aplicables y a la jurisprudencia porhijada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los beneficiarios de la pensión de gracia están obligados a realizar los aportes dispuestos en el régimen general de seguridad social, pues nada prohíbe que se efectúen esos descuentos a quienes, como afiliados del sistema de seguridad social, deben financiarlo. 2.6.3.- Adicionalmente, señaló que la exclusión prevista en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 frente a la no aplicación del sistema integral de seguridad social a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, solo cubre las prestaciones reconocidas por ese fondo, como la pensión de jubilación, pero no la pensión de gracia; entonces, consideró configurada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20[13] de la Ley 797 de 2003. 2.6.4.- En ese orden, dictó sentencia de reemplazo en la que reiteró que las pensiones de gracia, en atención a la jurisprudencia vigente, están sujetas a realizar las cotizaciones al sistema de seguridad social fijadas en el régimen general, y la exclusión prevista en la Ley 100 de 1993 para lo que tiene que ver con el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio no incluye a las pensiones señaladas, por lo que había lugar a negar las pretensiones. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora adujo que la autoridad accionada, con la providencia dictada el 19 de noviembre de 2021, incurrió en: 3.1.- Un defecto sustantivo por indebida aplicación del término de caducidad, en tanto aplicó la Ley 1437 de 2011, cuando debió acudir al Decreto 01 de 1984, pues fue en su vigencia que inició a contabilizarse el plazo para interponer el recurso de revisión. Como sustento de este cargo, agregó que los 2 años previstos en el Decreto 01 de 1984 principiaron el 12 de junio de 2013, fecha en la que la UGPP asumió las operaciones desarrolladas otrora por Cajanal, por lo tanto, la oportunidad para elevar el recurso en cuestión feneció el 13 de junio de 2015, y este solo fue presentado hasta abril de 2017. 3.2.- Un defecto por violación directa de la Constitución, pues se trasgredieron sus prerrogativas a la igualdad y al debido proceso.

En cuanto a la igualdad, insistió en los argumentos en que basó el defecto sustantivo; frente al debido proceso, señaló que este se infringió a partir de la ineptitud del recurso de revisión, toda vez que la UGPP citó sentencias judiciales que no tenían relación con el asunto e, incluso, no identificó adecuadamente la decisión cuya revocatoria pretendía; además, la UGPP aseveró que la providencia atacada había sido confirmada en la segunda instancia, cuando, en este caso, no se formuló recurso de apelación. 4.- Pretensiones de la acción Se elevó la siguiente: “Solicito (…) ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Segunda– Subsección E, proferir una nueva decisión respecto del recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP, teniendo en cuenta la correcta contabilización del término con que contaba la entidad para la presentación [de este], así como considerar nuevamente el cumplimiento de los requisitos para la presentación del mencionado recurso”[14]. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 15 de diciembre de 2021 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación de la UGPP.

También ordenó la notificación a la demandada y a la vinculada. 5.2.- La UGPP manifestó que el término de caducidad de 5 años para formular el recurso de revisión, según la SU-427 de 2016 dictada por la Corte Constitucional, se debe contabilizar desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esa entidad asumió las funciones de Cajanal y, como el recurso se presentó el 5 de abril de 2017, es dable concluir que se radicó dentro de la oportunidad prevista para ello.

Adujo que la tutela es improcedente, pues pretende sustituir una decisión proferida por el juez natural, que fue objeto de debate judicial, que hizo tránsito a cosa juzgada y que no incurrió en ninguna vía de hecho; así, insistió en que no se demostró ninguno de los requisitos genéricos o específicos necesarios para el éxito de esta vía constitucional.

También se refirió a los principios de cosa juzgada, de autonomía judicial y de sostenibilidad financiera; y agregó que no se acreditó un perjuicio irremediable y que la tutela no es el medio para reclamar prestaciones de orden económico. 5.3.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por su parte, indicó que en la providencia atacada se explicó que el recurso de revisión no comporta una instancia adicional sino un nuevo medio de control, por lo cual se rige por la norma vigente a la fecha de su interposición, ergo, el sustento del defecto sustantivo esgrimido por la actora carece de fundamento.

En cuanto al cargo atinente a la violación de la norma iusfundamental, reiteró el argumento antes expuesto. Ahora bien, frente a la indebida identificación de la sentencia recurrida, adujo que, de la lectura integral del escrito radicado por la UGPP, se desprende con claridad que se busca censurar la providencia dictada el 15 de octubre de 2008 por el Juzgado 7º Administrativo de Bogotá; en suma, acotó que no se observa trasgresión de los derechos invocados.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Paulina Cifuentes de Ardila en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad[15] y de procedencia[16], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[17].

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber[18]: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos;

(ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que, además de no cumplir con la carga argumentativa necesaria, se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del recurso extraordinario de revisión No. 25000234200020200012800[19], como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- La parte actora, en esencia, afincó la configuración del defecto sustantivo en que, en el caso, era aplicable el término de caducidad de 2 años previsto en el Decreto 01 de 1984, por ser la norma vigente en la fecha en que fue expedida la decisión censurada y no el establecido en el Decreto 1437 de 2011.

Adicionalmente, indicó que se vulneraron sus garantías y derechos constitucionales, pues, aunado al error normativo aludido, la UGPP no identificó en debida forma la providencia cuyos efectos pretendía retirar del ordenamiento jurídico e hizo referencia a decisiones que no tenían ninguna relación con el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto de la caducidad, se dilucida el siguiente análisis: “En relación con este punto, la demandada considera que al verificarse que la sentencia quedó ejecutoriada en vigencia del Decreto 01 de 1984, esto es, el 28 de octubre de 2008, la norma aplicable es la prevista en su artículo 187 el cual prevé que ‘El recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia’ y no, la contenida en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -art. 251-.

Sin embargo, no le asiste razón en esa afirmación, toda vez que el Consejo de Estado ha señalado que en atención a que el recurso extraordinario de revisión no comporta una instancia adicional del proceso ordinario, sino un nuevo asunto o medio de control, su procedimiento se rige por la norma vigente al momento de su interposición. Así lo señaló en sentencia de 13 de agosto de 2021, cuando frente a la naturaleza de [la] acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, aseguró: (…) Así las cosas, en el presente asunto las normas aplicables corresponden a las previstas en los artículos 248 a 255 del CPACA, de tal suerte que frente al término para presentar el recurso de revisión en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se aplica el artículo 251, el cual dispone que ‘deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial’.

(…) Así las cosas, como la oportunidad con la que cuenta la UGPP para la formulación del recurso extraordinario de revisión en los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, frente a sentencias ejecutoriadas con anterioridad al 12 de junio de 2013 empieza a contabilizarse partir de esta fecha, la sala colige que su radicación se produjo en término, toda vez que tenía como fecha límite el 12 de junio de 2018, y presentó el citado recurso el 5 de abril de 2017 (fi. 125 C. Ppal.)”[20]. 4.5.- En atención a lo anterior, esta Sala advierte que la autoridad judicial convocada estudió en la providencia censurada, puntualmente, el mismo argumento planteado por la actora en el escrito tuitivo, según el cual el término de caducidad se regía por el Decreto 01 de 1984 y no por la Ley 1437 de 2011; sin embargo, con apoyo en la jurisprudencia de esta Corporación, consideró que la oportunidad para elevar el recurso de revisión era el previsto en el CPACA, por haberse incoado durante su vigencia. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la accionante pretenden utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo sobre el término de caducidad buscan reabrir un debate resuelto en el medio de control ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En punto de lo anterior, esta denuncia, sin atisbo de duda, está destinada a proponer un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide su estudio de fondo. 4.7.- Ahora bien, en cuanto a la vulneración del derecho a la igualdad, como fundamento del cargo de violación directa de la Constitución, Cifuentes de Ardila se limitó a reiterar los argumentos aducidos en el cargo por indebida aplicación normativa, el cual carece de trascendencia constitucional, como se expuso.

Por otra parte, frente al supuesto desconocimiento del debido proceso, la accionante solamente trajo a colación errores de digitación o transcripción del escrito radicado por la UGPP, pero no explicó o precisó cómo esos errores ocasionaron que se le hubiese cercenado su derecho y, mucho menos, detalló cuál fue el requisito previsto en el artículo 252[21] de la Ley 1437 de 2011 que fue incumplido por la UGPP al formular el recurso extraordinario de revisión. 4.8.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.9.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[22], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario[23]. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Paulina Cifuentes de Ardila, de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 ----------------------- [1] Obra escrito de tutela a folios 1-11 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado BF253C815EA70D73 387E6FD65452B807 A90875C16390563B 89DB467EAD4F12B2. [2] Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado 88C0EB534774E8FE 84270FFE501FB492 8BEFFFB9D14E2201 3B271F4AA290CAE4. [3] Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 8C35F196D1101C11 C495A25E347BA9CE 73F42B927159163D 89E61CC07996489D. [4] Promovido por la UGPP en contra de la sentencia del 15 de octubre de 2008 dictada por el Juzgado 7º Administrativo de Bogotá. [5] Obra este hecho a folio 6 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 0A79A62A10CB4412 6D69820A99A78910 5F96DC93068E407B 881134F5FB1FBEF3. [6] Obran estos hechos a folio 1 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado BF253C815EA70D73 387E6FD65452B807 A90875C16390563B 89DB467EAD4F12B2. [7] Obra este hecho a folio 2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 0A79A62A10CB4412 6D69820A99A78910 5F96DC93068E407B 881134F5FB1FBEF3. [8] Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 0A79A62A10CB4412 6D69820A99A78910 5F96DC93068E407B 881134F5FB1FBEF3. [9] Obra acta de reparto a folio 229 del archivo digital denominado “Cuaderno Principal 2020-0128” subido en SAMAI, en el índice 10, con certificado AAB37F96CE0D5A23 FC85960223378565 18ABA597C6ACD638 67400E03776E39BD. [10] Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. [11] Obra recurso a folios 212-227 del archivo digital denominado “Cuaderno Principal 2020-0128” subido en SAMAI, en el índice 10, con certificado AAB37F96CE0D5A23 FC85960223378565 18ABA597C6ACD638 67400E03776E39BD. [12] Obra providencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 8C35F196D1101C11 C495A25E347BA9CE 73F42B927159163D 89E61CC07996489D. [13] “Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. [14] A folio 9 del escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado BF253C815EA70D73 387E6FD65452B807 A90875C16390563B 89DB467EAD4F12B2. [15] De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [16] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [17] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. [18] Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. [19] Promovido por la UGPP en contra de la sentencia del 15 de octubre de 2008 dictada por el Juzgado 7º Administrativo de Bogotá. [20] A folios 5-7 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 8C35F196D1101C11 C495A25E347BA9CE 73F42B927159163D 89E61CC07996489D. [21] “Artículo 252.

Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: 1. La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer”. [22] Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. [23] Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.