CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela como mecanismo para acceder a una licencia no remunera.
Subtema 1: Naturaleza de la acción de tutela – subsidiariedad. Decisión: Se modifica el fallo recurrido. La Sala decide la impugnación 1 presentada, en calidad de convocante, por Olger Armando Orozco Navarro en contra del fallo de tutela proferido el 6 de mayo de 20252 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 28 de marzo de 20253 el accionante presentó tutela4 en procura de la protección de sus garantías fundamentales al trato justo, a la igualdad y de acceso a cargos públicos que considera vulneradas con ocasión de la Resolución UAR25-43 del 25 de marzo del 2025, mediante la cual se le negó una licencia no remunerada para ocupar un cargo en periodo de prueba en la DIAN. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 16, con certificado FD48BCE90583AC25 1A27F903597350B4 565F60E1559EFE74 3AC673ED3098579C. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11, con certificado 42ACC494CF95D358 ED449C2674A089C3 3F14C63F71AECE06 DBE7AAB4E2C8D309. 3 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FF69B0EE6C3AC6D4 9540DB553F886E24 0F6E47F9E858A4F8 14ACE851339784E0. 4 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado B77FF542F671C9EF 436F139C9E077544 05F7F27772EACE44 4BFFD78DB433AA84. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura 1.2.- Hechos Olger Armando Orozco Navarro se encuentra vinculado a la Rama Judicial como empleado de carrera desde mayo de 2016, actualmente en el cargo de técnico grado 12, adscrito a la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura.
Participó en un concurso convocado por la DIAN, el cual superó, y fue nombrado en periodo de prueba como gestor II por la Resolución 002335 del 11 de marzo de 2025. Con fundamento en ello, solicitó licencia no remunerada para ocupar el nuevo puesto, la cual fue negada por el Consejo Superior de la Judicatura mediante Resolución UAR25-43 del 25 de marzo de 20255. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, puesto que se presenta un trato discriminatorio hacia los empleados de la Rama Judicial, en tanto la Ley 270 de 1996 y sus reformas no contemplan la posibilidad de solicitar licencia no remunerada para ocupar un cargo en periodo de prueba en otra entidad pública.
Sostiene que, pese a la existencia del artículo 2.2.5.5.49 del Decreto 1083 de 2015, que regula esta figura para otros empleados públicos, no existe justificación jurídica para excluir a los servidores judiciales. Afirma que, ante el vacío normativo, debió aplicarse de forma supletoria el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004, lo que habría permitido una interpretación armónica que garantizara la igualdad de trato y el acceso a oportunidades laborales. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó: (i) amparar los derechos cuya omisión se alega;
(ii) ordenar a la Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura que justifique en derecho la inaplicación del artículo 2.2.5.5.49 del Decreto 1083 de 2015 frente a su solicitud de licencia no remunerada o, en su defecto, (iii) proceder a concederla. 5 A folios 1-3 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado B77FF542F671C9EF 436F139C9E077544 05F7F27772EACE44 4BFFD78DB433AA84. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 2 de abril de 2025 la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.- La Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura señaló que el actor cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para controvertir la Resolución UAR25-43 del 25 de marzo de 2025.
Indicó que dicho acto goza de presunción de legalidad y resulta vinculante para la administración, además de encontrarse respaldado por el principio de especialidad normativa aplicable al régimen jurídico de la Rama Judicial. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante fallo del 6 de mayo de 2025, negó el amparo solicitado, bajo el argumento de que el régimen especial de la Rama Judicial no contempla la prerrogativa de conceder una licencia no remunerada para ocupar un cargo en periodo de prueba en otra entidad del Estado.
Precisó que dicha figura solo procede para desempeñar un cargo vacante transitoriamente o de libre nombramiento y remoción dentro de la propia Rama Judicial. Concluyó que la decisión de la entidad no era arbitraria ni caprichosa y que, de estimarlo pertinente, el actor podía acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para discutir la legalidad del acto. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, Orozco Navarro presentó impugnación, en la cual reiteró que el Consejo Superior de la Judicatura vulneró sus derechos al negarle la licencia no remunerada para posesionarse en un cargo en la DIAN.
Sostiene que el artículo 85 de la Ley 2430 de 2024, que adiciona el artículo 167A a la Ley 270 de 1996, reconoce un periodo de prueba de seis meses para el ingreso de funcionarios y empleados judiciales, y que, en casos análogos, los servidores públicos de otras entidades que superan un concurso de la Rama Judicial sí pueden acceder a dicha licencia con base en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1083 de 2015.
Afirma que esta 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura diferencia de trato coloca a los servidores de la Rama Judicial en una desventaja injustificada frente a otros empleados del orden nacional.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 6 de mayo de 2025 por la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se expondrá un breve marco jurídico sobre las licencias no remuneradas de los servidores de la Rama Judicial y, seguidamente, se estudiará si está acreditado el requisito de subsidiariedad en el asunto concreto. 3.- Sobre las licencias no remuneradas de los servidores de la Rama Judicial El marco jurídico aplicable a las licencias no remuneradas dentro de la Rama Judicial parte del mandato contenido en el artículo 130 de la Constitución Política, que atribuye a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración de las carreras públicas, salvo aquellas con régimen especial, como la Carrera Judicial, regulada de manera autónoma por la Ley 270 de 1996.
En desarrollo de dicha previsión constitucional, el artículo 135 de la Ley Estatutaria de Justicia consagra, de forma expresa y taxativa, las distintas situaciones administrativas relacionadas con los funcionarios y empleados judiciales, como las licencias remuneradas y no remuneradas, las comisiones, las vacaciones y las suspensiones, entre otras.
No obstante, dentro de este catálogo no se contempla la figura de vacancia temporal del cargo titular para asumir empleos en período de prueba en otra entidad pública. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura Este régimen especial, conforme a lo dispuesto en el artículo 130 superior, es prevalente y excluyente frente a las disposiciones generales que rigen otras carreras administrativas.
El legislador estatutario, al expedir la Ley 270 de 1996, reguló de manera integral las circunstancias administrativas propias de los servidores judiciales, sin prever la posibilidad de conceder licencias con el fin de desempeñar cargos en entidades distintas a la Rama Judicial durante la etapa de prueba. El parágrafo del artículo 142 ejusdem, incluso tras su modificación por la Ley 2430 de 2024, mantiene una regulación restrictiva de las licencias no remuneradas, y limita su procedencia a finalidades específicas: la realización de estudios de especialización, el desarrollo de actividades académicas o científicas, o el desempeño de un cargo vacante dentro de la misma Rama Judicial.
No se prevé, por tanto, la autorización para que un servidor judicial ocupe cargos en el nivel ejecutivo o en cualquier otra entidad pública durante el período de prueba. En este sentido, y bajo el principio de especialidad normativa, las disposiciones de la Ley 909 de 2004 y del Decreto 1083 de 2015 tienen carácter supletorio y solo resultan aplicables en los regímenes especiales cuando exista un vacío regulatorio.
Tal vacío no se presenta en el caso de la Rama Judicial, puesto que su normativa especial regula de forma integral y exhaustiva estos casos. 4.- Procedencia del amparo en el caso concreto 4.1.- La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución, es un procedimiento preferente y sumario al que toda persona tiene acceso para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
Conforme con la disposición referida, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no cuenta con otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. Este requisito, en principio, impide que se acuda a la solicitud de amparo en casos de reproches contra actos administrativos o para generar erogaciones económicas, toda vez que ese tipo de pretensiones tienen la posibilidad de ser discutidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura Tal situación, en todo caso, se rige por el presupuesto general de que, excepcionalmente, procede la solicitud de amparo cuando el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental o este no es idóneo, por no ofrecer una solución completa y no resolver el conflicto en toda su dimensión6; así también, cuando el tutelante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable7, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 4.2.- Al verificar las pruebas documentales aportadas con la tutela, se advierte que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Resolución UAR25-43 del 25 de marzo de 2025 8, negó la licencia no remunerada solicitada por Orozco Navarro, por cuanto, conforme al concepto con radicado DEAJRHO22-4449 de 2022, no es jurídicamente procedente otorgar licencia no remunerada ni declarar la vacancia temporal a un servidor judicial escalafonado para asumir un cargo en la Rama Ejecutiva.
Igualmente, precisó que el pronunciamiento de la CNSC invocado por el actor no resulta aplicable, pues se refiere a vacíos normativos inexistentes en la Ley 270 de 1996 y, además, esa entidad carece de competencia para interpretar de forma vinculante o modificar la Carrera Judicial. Adicionalmente, acotó que el artículo 128 de la Constitución Política prohíbe ejercer simultáneamente más de un empleo público, salvo excepciones que no incluyen el período de prueba para el tránsito entre regímenes especiales y generales.
En consecuencia, concluyó que la Carrera Judicial no prevé la vacancia temporal ni la licencia no remunerada para ocupar cargos en otra rama del poder público. 4.3.- Con base en los hechos descritos, se advierte, desde este momento, que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el acto administrativo de la autoridad accionada, en el cual se negó lo pedido por el actor, debería ser acusado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, la actuación cuestionada corresponde a un acto administrativo particular y definitivo, mediante el cual, como se explicó, el Consejo Superior de la Judicatura negó la licencia no remunerada solicitada por Orozco Navarro para asumir un cargo en periodo 6 Sentencia T-471 de 2017. 7 Se entiende por perjuicio irremediable aquel que reúne los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho.
Sentencia T-1062 de 2010. 8 Obra resolución en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 8, con certificado 98BC6CCACB482A91 B9C42FA918A60201 455DDEC2C660DF4E 983E8FCA23EDE681. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura de prueba en la DIAN.
La negativa se fundamentó principalmente en un concepto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, según el cual no es jurídicamente viable conceder tal licencia a un servidor judicial, dado que el régimen especial al que pertenece no contempla esa opción. En este sentido, el acto administrativo impugnado resolvió de manera definitiva la solicitud del actor, por lo que su control corresponde, en principio, a los jueces contenciosos, salvo que se acredite que los mecanismos legales no son idóneos o eficaces, o que se configure un perjuicio irremediable que habilite la intervención excepcional del juez constitucional. 4.4.- De conformidad con lo anterior, para esta Sala la sola invocación de un presunto trato discriminatorio frente a otros trabajadores del Estado o la alegación de encontrarse en una posición desventajosa respecto de ellos no constituyen, por sí mismas, razones suficientes para habilitar la intervención de esta Sala constitucional.
Tales denuncias, que implican un examen de legalidad y de fondo sobre la aplicación diferenciada de normas y la eventual afectación de derechos, son asuntos que pueden y deben ser dilucidados, en principio, a través de un medio de control, en el que incluso es posible solicitar la adopción de medidas cautelares para prevenir o suspender los efectos del acto administrativo impugnado mientras se decide de fondo.
Así pues, no se ha desvirtuado la idoneidad del medio de control aludido. 4.5.- Adicionalmente, no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que habilitara la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio. La parte actora se limitó a manifestar su inconformidad con la decisión administrativa y a invocar un trato desigual respecto de otros servidores públicos, sin aportar elementos objetivos que demostraran la inminencia, gravedad y urgencia de un daño que hiciera impostergable la intervención del juez de tutela antes de que se surta el control natural del acto por la jurisdicción correspondiente.
En consecuencia, al no cumplirse este requisito, se reitera que la controversia debe ventilarse por los cauces ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. 4.6.- Entonces, la determinación de la unidad convocada, prima facie, no reviste visos de ilegalidad y, si los tuviera, en todo caso no es en este escenario en el que deba solventarse tal discusión, por lo que las pretensiones formuladas en el escrito 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-01897-01 Accionante: Olger Armando Orozco Navarro Accionado: Unidad de Auditoría del Consejo Superior de la Judicatura introductorio devienen improcedentes por ausencia del requisito objeto de análisis, pues no se avista la configuración de un perjuicio irremediable que le imponga a esta colegiatura el deber de actuar ex ante que el juez natural.
Con estas precisiones, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta ser el mecanismo judicial idóneo y eficaz que tuvo a su alcance la parte actora para la protección de los derechos fundamentales invocados. 5.- En consecuencia, se modificará el fallo impugnado y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de amparo elevada por el actor.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 6 de mayo de 2025 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente la solicitud de amparo elevada por el actor de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado