CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicación: 08001-23-33-000-2015-90124-01 Interno: 2394-2020 Demandante: Zoila Castillo Morales Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Municipio de Sabanalarga Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Ley 1437 de 2011 TEMA: RECONOCIMIENTO CESANTÍAS ANUALIZADAS -PRESCRIPCIÓN SANCIÓN MORATORIA.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 8 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda[1] Zoila Castillo Morales mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) oficio 2014EE100129 sin número, recibido el 14 de enero de 2015, por medio del cual el Ministerio de Educación no emite pronunciamiento de fondo, y remite la petición del 11 de noviembre de 2014 a la Secretaria de Educación del Departamento del Atlántico;
(ii) oficio sin número de fecha 17 de marzo de 2015, emitido por el Alcalde de Sabanalarga; y (iii) oficio 4507 de 19 de diciembre de 2014 suscrito por la Gobernación del Atlántico, por medio de los cuales se le negó a la accionante el reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del retardo en la consignación anualizada de las cesantías al fondo administrador al que se encuentra afiliada, de conformidad con la Ley 344 de 1996.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, correspondiente a los años 1997 a 2003, desde su causación hasta el día en que efectivamente se realice la consignación de las cesantías, así como el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A., la actualización de los valores con base en el IPC y los intereses correspondientes.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: (i) Zoila Castillo Morales labora para el municipio de Sabanalarga, asimilada por el Departamento del Atlántico en el año 2003, desde el 3 de septiembre de 1997 hasta la fecha de presentación de la demanda; (ii) las entidades enjuiciadas no consignaron a tiempo las cesantías anualizadas de los años 1997 a 2003; esto es, antes del 15 de febrero del año siguiente;
(iii) el 26 de febrero de 2015 solicitó al municipio de Sabanalarga la consignación en el respectivo fondo de las cesantías de los años 1997 a 2003, y el pago de la sanción moratoria; (iv) por oficio sin número, de 17 de marzo de 2015, recibido el 20 del mismo mes y año, tal pedimiento fue despachado de manera negativa; (v) el 7 de noviembre de 2014 presentó reclamación administrativa ante la Gobernación del Atlántico, la cual fue respondida por oficio 4507 de 19 de diciembre de 2014; y (vi) el 11 de noviembre de 2014 presentó el mismo pedimiento ante el Ministerio de Educación Nacional, quien lo remitió por oficio 2014EE100129 a la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico. 2.
Contestación de la demanda El municipio de Sabanalarga[2] se opuso a las pretensiones de la demanda, y propuso los medios exceptivos que denominó (i) inaplicabilidad de la Ley 344 de 1996; (ii) prescripción; (iii) imposibilidad de cancelar las cesantías e indemnización moratoria”, e (iv) inaplicabilidad del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG[3], señaló que las pretensiones de la parte actora no están ajustadas a derecho, toda vez que no se tiene en cuenta el ordenamiento jurídico de manera integral. Que de conformidad con el Decreto 2831 de 2005, el FOMAG tiene encomendado el pago de las prestaciones; sin embargo, se diseñó un trámite en el que las secretarías son encomendadas en la expedición del acto y trámite de las solicitudes en general; y, por otro lado, se encarga a una sociedad fiduciaria la administración de los recursos del fondo y pagar las prestaciones.
Que el pago por parte de la fiduciaria depende de la expedición de un acto administrativo por parte de la Secretaría de Educación, siempre y cuando exista la disponibilidad presupuestal, el cual se efectúa en estricto orden cronológico de aprobación y recepción de las resoluciones. Propuso las excepciones de (i) inexistencia de la obligación, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, (iii) inexistencia del derecho por errónea interpretación de la norma, (iv) genérica innominada, (v) compensación, y, (vi) prescripción. EL Departamento del Atlántico[4], considera que no ha infringido derechos de rango legal o constitucional a la accionante, como razones que sustentan su afirmación. Citó la finalidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; entre ellas, la anulación del acto administrativo y como consecuencia el restablecimiento del derecho, lo cual está supeditado a que el derecho subjetivo del interesado exista; caso contrario, mal puede restablecerse algo que nunca ha estado en el patrimonio jurídico de la persona.
Propuso la excepción genérica innominada. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 8 de noviembre de 2019, declaró probada la excepción de prescripción y en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda[5]. Señaló que el término prescriptivo aplicable a la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, es el establecido en el artículo 151 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual las acciones laborales prescriben en tres años, contados a partir del momento en que la obligación se hizo exigible.
Advirtió que conforme los presupuestos facticos establecidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, la sanción moratoria demandada en el último de los años reclamados (2003) se hizo exigible desde el 15 de febrero de 2004, razón por la cual Zoila Castillo Morales tenía tres (3) años para reclamar la aludida sanción, los cuales fenecían el 16 de febrero de 2007.
Máxime que, se observa que la petición para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria aquí reclamada se efectuó inicialmente ante la gobernación del departamento del Atlántico el 7 de noviembre de 2014; y posteriormente, ante el Ministerio de Educación Nacional el 11 de noviembre de 2014, y el municipio de Sabanalarga el 26 de febrero de 2015, momento para el cual había fenecido ampliamente el término contemplado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral; estando afectadas con mayor razón, por el fenómeno extintivo de la prescripción, las sanciones moratorias de los anteriores años reclamados; esto es, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 y 2002. 4.
Recurso de apelación La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia[6]. Alegó que, está en desacuerdo con la aprobación de la excepción de prescripción por cuanto la misma opera solo a partir de que la obligación se hace exigible; es decir, cuando termina la relación laboral. Sumado a que, el término de prescripción de los tres años se empieza a contar desde la ocurrencia de la obligación; esto es, desde que se hace exigible hasta cuando concurre esa exigibilidad para la entidad que tiene la obligación, pues como nominadora mantiene la obligación de reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 344 de 1996, el Decreto 1582 de 1998 y los artículos 99 a 104 del CST, por el retardo en la mora en la actuación de la consignación de los auxilios de cesantías correspondientes a las anualidad de 1997 a 2003. 5.
Alegatos de conclusión La parte actora,[7] reiteró los argumentos presentados en la demanda y en el recurso de apelación. Las demandadas[8], insistieron en lo expuesto en la contestación de la demanda. 6. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado[9], solicitó que se confirme la sentencia del a quo; dado que, la solicitud administrativa que perseguía el pago de las acreencias derivadas de la consignación tardía de las cesantías anualizadas fue presentada inicialmente al departamento de Atlántico el 7 de noviembre de 2014 y luego ante el municipio de Sabanalarga el 26 de febrero de 2015; por lo que, la prescripción trienal frente a dicho concepto se configuró para el último año reclamado (2003) el 15 de febrero de 2007, razón por la cual resulta imperioso concluir que el derecho que le asistía a la demandante para reclamar la sanción moratoria para las cesantías del año 2003, y por fuerza las que le antecedieron, se encuentra extinto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe decidir si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, se definirá si operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la accionante por el pago tardío de las cesantías anualizadas, o sí, por el contrario, procede su reconocimiento. Para resolver lo anterior, se acogerán las reglas jurisprudenciales sentadas en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda de la Corporación el 6 de agosto de 2020[10], aplicable a este caso, teniendo en cuenta que, en cuanto a los efectos de la misma, se estableció: “las reglas jurisprudenciales que se definen en esta sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en vía judicial, dejando a salvo por cosa juzgada los conflictos decididos con antelación”. 2.1.
Reglas Jurisprudenciales sentadas en la Sentencia de Unificación CE- SUJ-SII-022-2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020. La Sección Segunda de esta Corporación, mediante providencia del 6 de agosto de 2020, dictó la siguiente Sentencia de Unificación con las reglas de jurisprudencia relacionadas con la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de cesantías anualizadas: “PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) El momento a partir del cual se contabiliza el término de la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990, es desde su causación y exigibilidad, es decir, el 15 de febrero de la anualidad siguiente, por ende, la reclamación administrativa deberá presentarse dentro de los tres años siguientes, so pena de configurarse la prescripción extintiva. ii) En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”.
La anterior decisión tuvo como fundamento el hecho de que la Sección Segunda, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016[11], fijó la regla jurisprudencial según la cual la sanción moratoria está sujeta al término prescriptivo señalado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[12], esto es, que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, so pena de la prescripción, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual, es decir, un trienio.
Sin embargo, la forma como debe computarse la prescripción de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anualizadas no ha sido pacífica entre las Subsecciones A y B de la Sección Segunda y, por lo tanto, debía aclararse[13]. Que el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 es claro en señalar la sanción moratoria como una de las características del nuevo régimen de cesantías, así: “[…] 3ª.
El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que él mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada día de retardo”. Que el término prescriptivo se cuenta desde que la obligación se haya hecho exigible, el cual, de manera concreta, en las obligaciones sometidas a plazo, surge a partir del vencimiento de éste[14].
En consecuencia, la causación de la sanción por mora por falta de consignación de las cesantías anualizadas ocurre al día siguiente al del vencimiento de la oportunidad que tiene la Administración para proceder en tal sentido, esto es, 15 de febrero siguiente a la anualidad que causó la cesantía (plazo fijado por el ordenamiento). Aclaró que este momento es el parámetro cierto y determinado que permite el nacimiento de la penalidad que, sin ser un derecho, beneficia al empleado.
Precisó que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social. El nacimiento de la sanción por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía, ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley. Sin embargo, ello no se confunde con la extensión de la penalidad en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social.
El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS. 2.2. Hechos probados Zoila Castillo Morales fue nombrada en el municipio de Sabanalarga desde el 3 de septiembre de 1997 hasta la fecha de presentación de la demanda, y actualmente ocupa el cargo de docente[15].
Mediante escrito de 7 de noviembre de 2014[16], la actora presentó reclamación administrativa ante la Gobernación del Atlántico pidiendo la cancelación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías de los años 1997 a 2003, de conformidad con lo normado en la Ley 344 de 1996. Por escrito de 19 de diciembre de 2014[17], el Secretario de Educación del Atlántico dio respuesta negativa a la petición anterior, argumentando que desde el año 2005 las cesantías le han sido canceladas oportunamente y reportadas a la entidad fiduciaria; y que, por el periodo reclamado no parece reporte alguno por parte del Municipio de Sabanalarga.
El 26 de febrero de 2015[18] solicitó al municipio de Sabanalarga la consignación en el respectivo fondo de las cesantías de los años 1997 a 2003, y el pago de la sanción moratoria. Por oficio de 17 de marzo de 2015[19], el Alcalde municipal de Sabanalarga negó el pedimento anterior, al considerar que la administración no está obligada al pago de la sanción moratoria por cuanto ha cancelado los auxilios de cesantías a los empleados.
A través de oficio de 11 de noviembre de 2014[20], el Ministerio de Educación Nacional remitió la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico. 2.3. Caso concreto Sea lo primero precisar, que, de acuerdo con el material probatorio aportado, el municipio de Sabanalarga no consignó oportunamente a la actora el auxilio de cesantías anualizadas de los periodos 1997 a 2003; por lo tanto, tiene derecho a reclamar la sanción moratoria por pago tardío. Visto lo anterior, se procederá a dilucidar si, tal como lo dispuso el Tribunal, la demandante realizó la reclamación de la sanción moratoria de forma extemporánea, operando así el fenómeno de la prescripción del derecho.
Se destaca que, de acuerdo con la regla jurisprudencial sentada en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-022-2020 del 6 de agosto de 2020 de la Sección Segunda de la Corporación, “En el evento en que se acumulen anualidades sucesivas de mora en la consignación de cesantías anualizadas, el término prescriptivo de la sanción prevista en la Ley 50 de 1990 deberá contabilizarse de manera independiente por cada año, de tal modo que el empleado dispone de 3 años contados a partir del 15 de febrero del año siguiente a su causación para reclamar la sanción moratoria por la anualidad correspondiente, so pena de su extinción”.
En ese orden, del material probatorio avizorado en el plenario se encuentra acreditado que la actora elevó petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 7 de noviembre de 2014[21]; es decir, cuando ya había transcurrido el término trienal previsto en el artículo 151 CPT para la reclamación de la sanción causada por la mora en la consignación del auxilio de cesantías de los años 1997 a 2003, tal como a continuación se constata: |Anualida|Exigibili|Fecha a |Fecha de la|Tiempo trascurrido | |d de las|dad de la|partir de la |reclamación|entre la fecha de | |cesantía|sanción |cual opera la| |exigibilidad y la | |s | |prescripción | |petición de sanción| |1997 |15/02/199|15/02/2001 |7/11/2014 |13 años, 8 meses y | | |8 | | |21 días | |1998 |15/02/199|15/02/2002 |7/11/2014 |12 años, 8 meses y | | |9 | | |21 días | |1999 |15/02/200|15/02/2003 |7/11/2014 |11 años, 8 meses y | | |0 | | |21 días | |2000 |15/02/200|15/02/2004 |7/11/2014 |10 años, 8 meses y | | |1 | | |21 días | |2001 |15/02/200|15/02/2005 |7/11/2014 |9 años, 8 meses y | | |2 | | |21 días | |2002 |15/02/200|15/02/2006 |7/11/2014 |8 años, 8 meses y | | |3 | | |21 días | |2003 |15/02/200|15/02/2007 |7/11/2014 |7 años, 8 meses y | | |4 | | |21 días | De acuerdo con lo anterior, como la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la demora en la consignación anual del auxilio de cesantías del último año reclamado se efectuó cuando ya habían transcurrido 7 años, 8 meses y 21 días desde la exigibilidad de dicha sanción frente a la anualidad de 2003, y de conformidad con lo señalado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ2 004 proferida por la Sección Segunda de la Corporación del 25 de agosto de 2016, citada en párrafos anteriores, la Sala considera que respecto a aquel periodo y los causados con anterioridad, operó la prescripción del derecho, razón por la cual se debe declarar la excepción de prescripción extintiva del derecho formulada por el municipio de Sabanalarga, tal como lo dispuso el a quo.
Ahora bien, esta Subsección precisa que la sentencia de unificación citada en precedencia estableció que la causación de la sanción por mora es totalmente independiente a la prestación social; esto es, el nacimiento de dicha penalidad por mora no está condicionado al reconocimiento de la cesantía ocurriendo de pleno derecho por el incumplimiento del pago por parte del empleador dentro de los términos de ley.
No obstante, ello no se confunde con la extensión de la sanción en el tiempo, que sí está directamente asociada a que se efectúe la cancelación de la prestación social. El pago de las cesantías, ante la causación eventual de la moratoria, ocasiona que ésta cese, no que se extinga, como sí ocurre con la prescripción una vez transcurridos los 3 años establecidos en el artículo 151 del CPTSS.
II. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria planteada por las entidades enjuiciadas, y negó las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folio 2 a 13 [2] Folio 203 a 207 [3] Folio 213 a 229 [4] Folio 235 a 237 [5]Folio 398 a 412 [6] Folio 427 a 433 [7] Índice 14 Samai [8] Índice 18, 19 y 20 Samai [9] Índice 21 Samai [10] C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [11] C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [12] Artículo 151. -Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual. [13] Tesis 1: Ratio decidendi de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, considera que la prescripción trienal de la sanción moratoria deberá reclamarse dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad, esto es, al día siguiente del vencimiento de la oportunidad legal consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Tesis 2: Resolución del caso concreto de la Sentencia de Unificación CE-SUJ004 de 25 agosto de 2016, sostiene que la prescripción trienal de la sanción moratoria solo afecta aquellas porciones causadas con anterioridad a los tres años previos a la presentación de la solicitud ante la administración. [14] Sobre la obligación a plazo, la sentencia consideró: “[ ] el legislador consagró una obligación a cargo del empleador y la sometió al cumplimiento de un plazo que, de incumplirse, le genera una sanción pecuniaria a favor del empleado o trabajador.
Conforme lo anterior, no se está ante una obligación pura y simple, sino que la propia ley ha querido que esté sometida a un plazo para su pago, en la medida que fijó en cada año una fecha determinada para efectuar la consignación, por lo cual, válidamente puede afirmarse que la obligación es sustancialmente una obligación de plazo [ ]”. [15] Folio de la demanda [16] Folio 22 [17] Folio 25 a 27 [18] Folio 19 [19] Folio 23 [20] Folio 28 [21] Se toma esta fecha, en atención a que fue la primera reclamación que hizo la demandante ante las entidades enjuiciadas para que le reconocieran en pago de las cesantías anuales, los intereses a las cesantías y la sanción moratoria.