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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 6 de octubre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04879-00 Demandantes: Jesús Morales Múnera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia de segunda instancia que confirmó parcialmente la decisión que accedió a las pretensiones de la demanda, pero revocó la condena en costas impuesta en una acción popular.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Jesús Morales Múnera contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 6 de agosto de 2025, Jesús Morales Múnera presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y “respeto al precedente judicial obligatorio”, con ocasión de la Sentencia de 16 de mayo de 2025, proferida por la autoridad judicial accionada dentro de la acción popular No. 05001-33-33-023-2024- 00230-01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Conceder el amparo constitucional invocado, en favor de Jesús Morales Múnera. 2. Declarar la existencia de un defecto judicial por desconocimiento del precedente vinculante sin motivación. 3. Dejar sin efectos la decisión que revoca la condena en costas procesales. 4.

Ordenar la restitución de las costas conforme a la decisión de primera instancia. 5. Reiterar a la autoridad judicial accionada el deber de observar los precedentes de unificación y de motivar cualquier distanciamiento conforme al artículo 230 CP.” 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04879-00 Demandante: Jesús Morales Múnera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 6 de agosto de 2024, Jesús Morales Múnera presentó una acción popular contra el municipio de Bello, con el fin de obtener la protección de los derechos e interés colectivos a la moralidad pública, al goce del espacio público y a “la moralidad pública y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

En esa medida, solicitó la demolición del Supermercados Los Primos que se construyó sobre un bien fiscal, en la avenida 42, barrio Niquía del municipio de Bello2. 5. 2) Mediante sentencia del 27 de marzo de 2025, el Juzgado 23 Administrativo de Medellín amparó el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y, en consecuencia, ordenó al municipio de Bello que, en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la ejecutoria de la decisión, demoliera la construcción ilegal ubicada en la Avenida 42 #66 C-02 (…), en la que funcionaba el establecimiento comercial “Supermercado los Primos”.

Así mismo, ordenó al municipio de Bello que, una vez ejecutada la orden anterior, realizara las actuaciones administrativas tendientes a recuperar y mantener el bien inmueble de uso público, destinándolo para el uso y goce de la comunidad, de acuerdo con su Plan de Ordenamiento Territorial, y evitando que se repitiera la ocupación y uso ilegal del predio, de lo cual, debía rendir un informe por lo menos cada 3 meses. 6.

También, ordenó la conformación de un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, cuya copia remitió a la Defensoría del Pueblo y a la Personaría Municipal. Adicionalmente, condenó en costas al municipio de Bello, y fijó como agencias en derecho la suma de 1 salario mínimo legal mensual vigente al momento de ejecutoria de la providencia, de conformidad con el artículo 5, numeral 1, literal b) del Acuerdo PSAA16- 10554 de 5 de agosto 5 de 20163, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. 7. 3) El municipio de Bello interpuso recurso de apelación. Manifestó que los procedimientos adelantados por el ente territorial fueron oportunos y ajustados a derecho, debido a que dictó la orden de demolición y esta no fue cumplida, por lo que la decisión del juzgado, en primera medida, debió dirigirse contra el infractor, Mauricio Alberto Correa González.

En caso de 2 Es preciso destacar que el Inspector de Policía de Espacio Público impuso una sanción policiva con el consecutivo 201800002824 de 15 de junio de 2018, en la que sancionó con medida correctiva de multa por valor de $7.812.420 y ordenó la restitución y demolición voluntaria e inmediata de la construcción que en ese momento se erigía sobre el bien fiscal; sin embargo, no hizo ningún control. 3 “ARTÍCULO 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:

1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. (…) En primera instancia. (…) b. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-04879-00 Demandante: Jesús Morales Múnera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 mantenerse el amparo, pidió que se ampliara el plazo a 12 meses para proceder con la demolición de la construcción, y se revocara la condena en costas que le fue impuesta por considerarla improcedente y no haberse acreditado. 8. 4) El tercero vinculado, Edwin de Jesús Yepes González, también apeló la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara, con fundamento en que adquirió los derechos de posesión del predio donde funcionaba el supermercado “Los Primos”, bajo la confianza de que su actuar se encontraba conforme a derecho, en atención a que el municipio de Bello omitió ejecutar la demolición ordenada desde 2018 y, después, expidió la Resolución 202500000027 de 8 de enero de 2025, por medio de la cual concedió la autorización de la ocupación del bien de uso público. 9. 5) El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de Sentencia de 16 de mayo de 2025, decidió confirmar parcialmente la providencia de 27 de marzo de 2025, modificar el plazo otorgado al municipio de Bello para la demolición, a 1 año, y revocar el numeral 7 en el que se se condenó en costas al municipio por no haber prueba de su causación, asimismo señaló que tampoco observó alguna conducta procesal de la parte demandada que ameritara su imposición en esa instancia, con base en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del CGP. 10.

El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocer, sin motivación alguna, el precedente vertical que establece que la condena en costas procede cuando se accede a las pretensiones del actor popular, sin que tenga relevancia si actúa de forma directa o por medio de apoderado.

El accionante hizo alusión a la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, radicado No.15001-33-33-007-2017- 00036-01, y a las Sentencias SU-1219/01, T-614/09, T462A/10 de la Corte Constitucional. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados4 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia5 rindió informe en el que advirtió que la decisión fue adoptada con ponencia del Magistrado José Ignacio Madrigal Alzate (quien se encontraba encargado del despacho mientras la suscrita gozaba de la licencia de maternidad).

Indicó que efectuó un análisis de la normativa relacionada con la condena en costas (artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso), y precisó que solo hay lugar a esta cuando en el expediente aparezca que 4 Mediante Auto de 12 de agosto de 2025, el despacho ponente resolvió, entre otros, (1) admitir la acción de tutela (2) tener como accionado el Tribunal Administrativo de Antioquia y (3) vincular al Juzgado 23 Administrativo de Medellín, al municipio de Bello (Antioquia), a la Personería del municipio de Bello, a Mauricio Alberto Correa González y a Edwin de Jesús Yepes González como tercero interesado en el proceso. 5 Índice 17 en el aplicativo SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04879-00 Demandante: Jesús Morales Múnera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 se causaron y en la medida de su comprobación, lo cual no se dio en el caso concreto y, por ende, no se vulneró ningún derecho fundamental. 12.

El Juzgado 23 Administrativo de Medellín6 rindió informe en el que solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al no tener incidencia ni participación alguna por acción u omisión en la alegada infracción de derechos fundamentales. Indicó que únicamente procedió a dar aplicación al criterio de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la condena en costas procesales. 13.

El municipio de Bello7 se opuso a cada una de las pretensiones y solicitó que se declarara improcedente porque no se cumplieron los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Frente al defecto invocado sostuvo que carecía de fundamento, pues la parte actora insistió en que el Tribunal omitió la norma aplicable, pese a que, en la motivación del fallo, se expuso, expresamente, que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 ordena al juez aplicar las disposiciones del procedimiento civil en materia de costas. 14.

De igual modo, indicó que los argumentos de la parte accionante eran netamente subjetivos, carecían de respaldo legal como jurisprudencial, y desconocían tajantemente el hecho de que el Tribunal abordó acuciosamente el asunto, por lo que la interposición de la presente acción buscaba una tercera instancia y un interés netamente económico por el actor popular. 15.

La Personería municipal de Bello8 se pronunció a través de memorial, en el cual precisó que no había vulnerado derecho fundamental alguno por acción u omisión del accionante y, por lo tanto, solicitó su desvinculación. 16. Los señores Mauricio Alberto Correa González y a Edwin de Jesús Yepes González9, pese a haber sido debidamente notificados, guardaron silencio10

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Solicitud de desvinculación. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 6 Índice 14 y 16 en el aplicativo SAMAI. 7 Índice 12 y 13 en el aplicativo SAMAI. 8 Índice 15 en el aplicativo SAMAI. 9 Índice 11 en el aplicativo SAMAI 10 La Secretaría General solicitó a Jesús Morales Munera, Tribunal Administrativo de Antioquia y Juzgado 23 Administrativo de Medellín la dirección de notificación electrónica y/o física de los señores Mauricio Alberto Correa González y a Edwin de Jesús Yepes González, como vinculados al proceso en calidad de terceros con interés, por lo cual el 15 de agosto de 2025 el Juzgado 23 Administrativo de Medellín en cumplimiento de lo requerido, aportó las direcciones solicitadas, por lo cual se envió notificación el 19 de agosto de 2025.

Solicitud de desvinculación 17. En relación con la solicitud de desvinculación manifestada por la personería del municipio de Bello, la Sala la negará, toda vez que su vinculación se realizó en calidad de tercero interesado dada su intervención y relación en la acción popular, de manera que podría llegar a tener interés en una eventual decisión de amparo de los derechos fundamentales que reclama la parte actora. 2.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 18. La Sala advierte que la acción de tutela es improcedente porque no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional. 19. Para la Corte Constitucional, el requisito de relevancia constitucional encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional11. 20.

En sentido similar, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto12;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario13 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad14. 11 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022 12 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01.

“El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 13 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 14 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-04879-00 Demandante: Jesús Morales Múnera Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 21.

Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202315, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 22. Bajo este entendido, la Sala estima que en el presente caso no se cumplió con el mencionado requisito porque el debate que la parte actora pretende dilucidar en sede de tutela reviste un carácter eminentemente patrimonial y económico que ya fue tratado por el juez natural de la causa. 23.

Además, se precisa que, aunque la parte actora alegó la trasgresión de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, respeto al precedente judicial obligatorio, ello no es suficiente para dar por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto tiene verdadera trascendencia constitucional, pues para ello, tal como se ha establecido en ocasiones anteriores, se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada del derecho fundamental16. 24.

En ese orden de ideas, la acción de tutela iba dirigida a controvertir la posición del Tribunal Administrativo de Antioquia, para que el juez constitucional acogiera la interpretación propuesta por el accionante sobre la posibilidad de condenar a la parte demandada al pago de costas por agencias en derecho, en segunda instancia, dentro del proceso de acción popular. 25.

De esta forma, es claro que el propósito de la parte actora era obtener el pago de una suma de dinero que esperó le fuera reconocida con la sentencia de segunda instancia y, aun cuando alegó que esa providencia había desconocido providencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, esa argumentación, por sí misma, no acredita el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 26.

Por último, esta Sala estima conveniente señalar que las diferencias interpretativas que existieren entre la parte demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para la intervención del juez de tutela, por lo que la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es 15 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024 16 Al respecto, es preciso hacer alusión, entre otras, a las siguientes sentencias: Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección B, Sentencia de 6 de marzo de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2019-00529-00; Sentencias de 12 de julio de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2019-00992-01 y 11001-03-15-000-2019-02824-00; Sentencia de 7 de noviembre de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2019-04459-00, Sentencia de 16 de diciembre de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2019-04788-00;

Sentencia de 5 de febrero de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2019-04762-00; Sentencia de 6 de marzo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00294-00, Sentencia 18 de marzo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00781-00, Sentencia de 5 de junio de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-01992-00, Sentencia de 27 de septiembre de 2021, Rad. 11001-03-15- 000-2021-01641-01, Sentencia de 1 de junio de 2022, Rad. 11001-03-15-000-2022-02188-00, Sentencia de 2 de mayo de 2023, Rad. 11001-03-15-000-2022-06509-00.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional17 2.3. Conclusión 27. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que el requisito de relevancia constitucional no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos de procedencia y declarará la improcedencia de la acción. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Jesús Morales Múnera, por las razones dadas.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Personería del municipio de Bello.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra esta deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin18.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 17 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018. 18 secgeneral@consejodeestado.gov.co.