CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Jesús Emilio Gómez Jaramillo Parte accionada: Tribunal Administrativo de Bolívar y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial.
Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de inmediatez. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 2 de octubre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. El señor Jesús Emilio Gómez Jaramillo, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la sociedad KMA Construcciones SAS; el Distrito de Cartagena; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Departamento Nacional de Planeación y el Concejo Distrital de Cartagena por la presunta violación de derechos colectivos con ocasión de la venta del edificio Belong. 1.2.
El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, mediante auto de 27 de marzo de 2023, declaró la falta de competencia para conocer de la acción popular y ordenó remitir el expediente al Tribunal Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Bolívar. 1.3.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia de 18 de abril de 2023, declaró la falta de competencia y ordenó devolver el expediente al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, al considerar que algunas de las entidades demandadas son del nivel distrital. 1.4. Mediante auto de 21 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió no reponer la decisión anterior, por lo que reiteró la remisión del expediente al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Bolívar es la autoridad judicial que por competencia debió asumir su proceso, facultad atribuida por la ley a cada juez, sin que sea un asunto deferido a la voluntad del funcionario que puede escoger lo que va a conocer. Señaló que la jurisprudencia constitucional1 ha sostenido que la actuación de un juez sin competencia vulnera el debido proceso y quebranta el principio de legalidad y el derecho fundamental al juez natural.
Sostuvo que la sentencia T-384 de 2018 definió el defecto orgánico como aquel que se presenta cuando el juez profiere una sentencia con carencia absoluta de competencia; por desconocimiento o porque la asume sin que le corresponda a lo largo del proceso. Para el caso concreto no es el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena el competente para conocer un asunto que involucra tres (3) entidades del orden nacional.
A su vez, resaltó que el Consejo de Estado mediante sentencia de 4 de febrero 1 Sentencias: C-037 de 1996; T-949 de 2003; T-142 de 2018 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 20162, reiteró que el debido proceso es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata, compuesto por 3 ejes: “(i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello.
La grave violación de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental”. Señaló que esa misma corporación mediante sentencia de 12 de julio de 20073, definió la competencia como: “[…] aquella parte de la jurisdicción que corresponde en concreto a cada órgano jurisdiccional singular, según ciertos criterios a través de los cuales las normas procesales distribuyen la jurisdicción entre los distintos órganos ordinarios de ella.
Couture la definió como una medida de jurisdicción. […] La competencia es el fragmento de la jurisdicción atribuido a un Juez. Es decir, la jurisdicción compete a todos los Jueces, mientras que la competencia es la facultad que en concreto está atribuida por la Ley a cada Juez, teniendo en cuenta factores que garantizan que el asunto debatido será conocido por el Juez correspondiente […]”. 3.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1) Que se ordene a la Juez Doce Administrativo de Cartagena, remitir por competencia al Tribunal Administrarivo de Bolívar la acción popular radicadacon el No. 13001333301220230017900, incoada contra: KMA CONSTRUCCIONES, ALCALDIA DE CARTAGENA, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO, MINISTRIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERITORIO y el CONCEJO MUNICIPAL DE CARATAGENA. 2) Que se ordene al Tribunal Administrativo de Bolivar asumir el conocimiento del proceso radicado con el No. 13001333301220230017900, incoado contra todos los demandados precedentemente mencionados. […]” [negrita del texto original y sic en toda la cita] 2 Consejo de Estado, exp.: 47001-23- 31-000-2012-00102-01(20899) 3 Consejo de Estado, exp.:470012331000200200143-01 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 16 de septiembre de 2025, se admitió la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena y se vinculó al Distrito de Cartagena de Indias; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; al Concejo Distrital de Cartagena de Indias; al Departamento Nacional de Planeación y a la sociedad KMA Construcciones SAS, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso. 2.
El 2 de octubre de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente la acción de tutela de la referencia. 3. Mediante auto de 20 de octubre de 2025, se concedió la impugnación presentada por el actor contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente por no cumplir con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. 2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó que se acceda a las solicitudes del tutelante en virtud del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, al ser una entidad del orden nacional.
Resaltó que los artículos 16 de la Ley 472 de 1998 y 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, fijaron las reglas de competencia asignando en estos casos a los Tribunales Administrativos la primera instancia. Adujo que se debe declarar la falta de competencia del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena para conocer la acción popular con Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicación No. 13001-33-33-012-2023-00179-00, y ordenar la remisión al Tribunal Administrativo de Bolívar.
Señaló que es parte en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y coadyuva la pretensión del accionante respecto de la competencia para que se remita el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar. 3. El Departamento Nacional de Planeación solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de amparo por no acreditar vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante por parte de esa entidad. 4.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó su desvinculación en razón a que no se acredita acción u omisión a sus funciones que genere vulneración a los derechos fundamentales alegados y por ello se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva. 5. El Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena indicó que se limitó a obedecer y cumplir lo resuelto por el superior funcional, sin que hubiera desarrollado acciones vulneradoras de los derechos fundamentales del accionante por lo que solicitó negar la acción de tutela, por haber actuado de conformidad con la normativa legal vigente y la jurisprudencia nacional que orienta su actuación. 6.
El Distrito de Cartagena de Indias señaló que la acción de tutela debe declararse improcedente. Igualmente, solicitó su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva. IV.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 2 de octubre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía con el requisito general de inmediatez. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, el a quo indicó que la notificación del auto de 21 de julio de 2023 que resolvió el recurso de reposición en contra de la providencia que declaró la falta de competencia, fue notificado el día 24 del mismo mes y año y que la solicitud de amparo fue presentada el 15 de septiembre de 2025, por fuera del término prudencial de los seis meses establecido por la jurisprudencia. V.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adicionalmente expuso lo siguiente: Sostuvo que la acción de tutela no está sometida a un término de caducidad y que el 28 de julio de 2025 se impugnó directamente la competencia de la juez, señalando la vinculación de tres (3) entidades del orden nacional, por lo que la competencia debía ser trasladada al Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo previsto en el numeral 16 del artículo 152 del CPACA.
Adujo que el 3 de septiembre de 2025 la juez reafirmó la competencia, con el argumento de que el Tribunal Administrativo de Bolívar ya se había pronunciado en abril de 2023, lo que considera inexacto porque para ese momento las entidades del orden nacional no estaban vinculadas, aduciendo que no han transcurrido los seis (6) meses desde la última actuación que fue el 3 de septiembre de 2025.
Manifestó que hay violación al debido proceso permanente y continua por falta de competencia y no se legitima con el paso del tiempo. Adujo que la competencia está determinada por la ley y por el debido proceso y no por la voluntad del juez, que al insistir en conocer de un asunto sin que tenga la competencia, vulnera el artículo 29 de la Constitución Política.
La vinculación de tres entidades del orden nacional implicó un cambio de competencia, por lo que la actuación de la juez configura una vía de hecho. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia Esta Sección es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19914, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Cuestión previa La Sala advierte que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Distrito de Cartagena solicitaron su desvinculación del presente trámite de tutela y que el juez de primera instancia omitió pronunciarse al respecto, por tanto, en esta instancia se resolverá. La Sala considera que, comoquiera que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Distrito de Cartagena fungen como parte demandada dentro del proceso objeto de tutela, les asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se les negará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 3.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado5, la Sección debe establecer: A) En primer lugar, si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia y, si ello es así, se deberá: 4 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B) Determinar si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 4. Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional6 como del Consejo de Estado7 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Respecto del requisito general de la inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la 6 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 7 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.
Entre otras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”8. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional9.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, precisó que, en tratándose de acciones contra de providencias judiciales, el plazo considerado como razonable es el de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela.
En el examen de la razonabilidad y oportunidad en la interposición de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional11 ha establecido excepciones a la aplicación del presupuesto de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular12, así: “[…] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo 8 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 9 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Sentencia T-584 de 2011. 12 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.
Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]”13.
Del análisis del escrito de tutela se advierte que la parte actora promovió la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de las providencias mediante las cuales se definió la competencia para conocer del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos identificado con número de radicación 13001-33-33-012-2023- 00179-00.
Respecto de lo anterior, la Sala precisa que si bien la parte actora no controvierte las providencias de 27 de marzo, de 18 de abril y de 21 de julio de 2023 proferidas por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante las cuales se definió la competencia para conocer del medio de control objeto de tutela, la realidad es que fueron esas las decisiones que establecieron la autoridad que debía asumir el conocimiento del proceso en primera instancia. Por tanto, para efectos de determinar el cumplimiento del requisito de la inmediatez de la presente acción de tutela se debe tener en cuenta la fecha de notificación de la providencia de 21 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar por ser la decisión que resolvió el recurso de reposición que se interpuso contra el auto que declaró la falta de competencia y remitió el expediente al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra que, de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso, la notificación de la providencia de 21 de julio de 2023 se surtió el día 24 de ese mismo mes y año; mientras que la acción de tutela se presentó el 12 de septiembre de 202514, es decir con 13 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 14 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202505768001100103 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterioridad al plazo de seis (6) meses establecidos por esta Corporación como término razonable.
De ahí que la presente acción deviene improcedente por incumplimiento del requisito de la inmediatez, tal como lo consideró el a quo, máxime cuando el argumento expuesto por la parte impugnante para justificar la tardanza en la presentación de la acción de tutela no tiene la entidad para flexibilizar el término de seis meses establecido por regla general como tiempo razonable para el ejercicio del mecanismo de amparo.
Adicionalmente, el término de la inmediatez en este asunto no se puede contabilizar desde la notificación del auto de 3 de septiembre de 2025 porque dicha decisión no fue la que desató la controversia respecto de la autoridad que debe asumir el conocimiento del proceso objeto de tutela, pues este se definió a través de la providencia de 21 de julio de 2023.
Lo anterior, en consideración a que el artículo 139 del Código General del Proceso establece que el “[…] juez que reciba el expediente no podrá declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales […]”, lo que implica para este asunto que, desde la providencia de 21 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual se estableció que el medio de control objeto de tutela debía ser conocido por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, dicha autoridad no puede alegar falta de competencia. Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo de primera instancia proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-05768-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de ambiente y Desarrollo Sostenible y el Distrito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 2 de octubre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.