1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: PEDRO VICENTE RODRÍGUEZ FONSECA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por el solicitante contra el fallo proferido el 17 de octubre de 2023, por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 22 de septiembre de 2023, Pedro Vicente Rodríguez Fonseca, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la seguridad social, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia así como al principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, seguridad jurídica y al desconocimiento de precedente judicial vertical, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al proferir la sentencia del 16 de junio de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra la Nación-Ministerio de 1 Identificado con Rad. n°. 15001-33-33-001-2022-00101-01. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Boyacá. En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se profiera una sentencia en reemplazo “atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…)”. 2.
Hechos relevantes El señor Pedro Vicente Rodríguez Fonseca se encuentra vinculado a la Secretaría de Educación de Boyacá en calidad de docente oficial, con posterioridad al 1 de enero de 1990. Señaló que al 15 de febrero de 2021 no le fueron consignadas sus cesantías del 2020 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El 10 de agosto de 2021, el actor le solicitó a la Secretaría de Educación de Boyacá el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que establece la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, conforme la Ley 52 de 1975.
Dicha solicitud fue negada por la entidad mediante acto 1.2.5.1.1 de 27 de agosto de 2021. La parte accionante presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Boyacá para que se declarara la nulidad del acto y se ordenara el reconocimiento de las pretensiones.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Primero Administrativo de Tunja, que en sentencia del 14 de diciembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda. El demandante formuló recurso de apelación contra esa providencia. El 16 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo del Boyacá profirió sentencia que confirmó la anterior decisión, al considerar que el régimen aplicable al solicitante es el previsto en la Ley 91 de 1989 y no el de la Ley 50 de 1990. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia 3.
Fundamentos de la solicitud El solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, al incurrir en: (i) Desconocimiento del precedente, pues a su juicio la Corte Constitucional mediante Sentencia SU-098 de 2018 y el Consejo de Estado en múltiples pronunciamientos, han advertido que en virtud del principio de favorabilidad a los docentes oficiales le son aplicables las disposiciones previstas en la Ley 50 de 1990, por ello, son acreedores de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. También indicó que ese criterio ha sido adoptado por los jueces administrativos en varias decisiones.
(i) Defecto sustantivo, en la medida que la autoridad judicial interpretó de manera equivocada el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pues considera que a pesar de que le es aplicable un régimen especial, este presenta un vacío normativo, por tanto, es posible acudir al régimen general y aplicar a su caso la referida ley en virtud del principio de igualdad, por ello, considera que se desconoce la interpretación más favorable respecto de los docentes oficiales, porque las disposiciones de la Ley 50 de 1990 se extienden a todos los empleados públicos como lo son los docentes oficiales. 4.
Trámite de primera instancia El 26 de septiembre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Boyacá en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo del Boyacá al oponerse al amparo adujo que la tutela es improcedente porque no cumple con el requisito de procedencia de relevancia constitucional.
Indicó que el fallo reprochado ya fue objeto 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia de debate y que la sentencia se profirió de conformidad con las normas y según el criterio jurisprudencial vigente. Insistió en que el actor no justifica de manera suficiente la vulneración de los derechos alegados.
Por último, señaló que las sentencias reprochadas como desconocidas no constituyen un precedente vinculante en el caso y que además el principio de favorabilidad que invoca no es aplicable, pues en el caso existe una norma especial y aplicable al caso. La Fiduprevisora SA, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag, precisó que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, sino que se rigen bajo el principio de unidad de caja, según lo establecido en la Ley 91 de 1989, por lo que los valores que corresponden a las mismas no se consignan, pues ya están presupuestados y son trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. Por esa razón, adujo que la sanción moratoria reclamada por la demandante no resulta procedente.
Sostuvo que las circunstancias fácticas de la SU-098 de 2018, no son las mismas que las del solicitante. En atención a lo anterior, consideró que la solicitud debe ser declarada improcedente, pues el juez natural tuvo en consideración la normativa y jurisprudencia aplicable al caso. También solicitó su desvinculación. El Departamento de Boyacá, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el asunto no es de relevancia constitucional.
Reiteró que, como ente territorial, sus competencias no implican el reconocimiento y pago de las cesantías, pues estas funciones corresponden al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por último, advirtió que en el fallo reprochado se explicó de manera suficiente las razones para denegar las pretensiones. Mediante sentencia del 17 de octubre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A declaró improcedente la solicitud de amparo, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
En particular, sostuvo que el caso se trata de una reiteración de los argumentos ya resueltos en el proceso ordinario sobre la aplicación de la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 de manera que estudiar el asunto de fondo invadiría inapropiadamente la esfera interpretativa de quien resolvió el asunto. Por lo demás, estimó que no existe una vulneración por desconocimiento del precedente, pues la SU-098 de 2018 versa 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia sobre un contenido fáctico y jurídico inaplicable al caso.
Por último, en cuanto al reproche sobre los fallos de jueces administrativos que también alegó como desconocidos, estimó que estos tampoco constituyen precedente, pues dichas decisiones fueron proferidas por jueces de inferior jerarquía funcional y por tanto no son vinculantes,. El solicitante impugnó. Considera que el asunto es de relevancia constitucional y, en consecuencia, reiteró los argumentos del escrito de tutela para sostener que hubo una vulneración de derechos fundamentales por desconocimiento del precedente y violación directa a la constitución. El 8 de noviembre de 2023 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 17 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental 2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que, según la ley y la jurisprudencia aplicable, la sanción por no consignación regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, no es aplicable al caso particular. Estimó que como el actor era un docente afiliado al FOMAG, la liquidación y pago de sus cesantías se regula bajo un régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989.
Además, dispuso que no era posible acoger la favorabilidad alegada por la parte demandante, pues debía priorizar el principio de indecidibilidad y decidir el caso con la norma especial y así garantizar la seguridad jurídica. Consideró que para el caso no le es aplicable las reglas fijadas en la sentencia SU- 098 de 2018, pues esta se profirió bajo supuestos fácticos distintos y que además, el acto administrativo demandado no quebranta ninguna disposición legal, pues está motivado en normas aplicables al personal docentes y en consecuencia no es posible declarar su nulidad.
La Sala advierte que los argumentos presentados por el solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, se estima que los reproches provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos una providencia judicial que negó el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de cesantías en favor del demandante.
Esta pretensión, netamente económica, escapa a la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones “deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”5.
Adicional a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo mediante sentencia SU CE- SUJ2-012-18 del 11 de octubre de 2023 se pronunció sobre la aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales del FOMAG y estableció la siguiente regla jurisprudencial: “Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, al personal docente en servicio activo que no esté afiliado al FOMAG le será aplicable la Ley 50 de 1990 y, por ende, la sanción moratoria del artículo 99, como un mínimo de protección social en favor del docente estatal.” En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-05265-01 Solicitante: Pedro Vicente Rodríguez Fonseca Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Pedro Vicente Rodríguez Fonseca contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ