CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00(67991) Actor: VÍCTOR MANUEL ACOSTA MUÑOZ Demandado: MUNICIPIO DE EL PASO, CESAR Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Las causales de revisión son taxativas y restrictivas. / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Se configura esta causal de revisión por las causales de nulidad establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil y por violación del derecho al debido proceso, estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.

El defecto fáctico en la providencia configura un supuesto de violación del debido proceso. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Víctor Manuel Acosta Muñoz contra la sentencia de 21 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, en el proceso de reparación directa con radicado 20001-33-33-004-2013-00566-00.

I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante considera que la sentencia objeto de revisión incurrió en defecto fáctico, lo cual vulneró su derecho al debido proceso. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 II.

ANTECEDENTES 1. Proceso de reparación directa1 1.1. Demanda El 6 de diciembre de 2013, el señor Víctor Manuel Acosta Muñoz, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del municipio de El Paso, Cesar, con el fin de que se declarara que ese ente territorial se enriqueció sin causa, a expensas del correlativo empobrecimiento del demandante, como consecuencia de la prestación del servicio de mantenimiento, limpieza y reconstrucción del sistema de alcantarillado, en algunos sectores del municipio.

Como sustento fáctico, afirmó que, junto con su equipo de trabajo, “había venido desarrollando la labor de limpieza y mantenimiento al sistema de alcantarillado, de manera independiente y con autorización del ente territorial”. En la ola invernal que se presentó entre los meses de septiembre de 2011 y enero de 2012, surgió una emergencia sanitaria en el casco urbano y en los corregimientos del municipio, por lo que a través de la oficina de planeación se emitieron órdenes escritas, el 27 y el 29 de septiembre de 2011, y el 4, 19 y 20 de enero de 2012, dirigidas al demandante, para que asumiera a todo costo la realización de trabajos de “limpieza, mantenimiento y reconstrucción del sistema de alcantarillado en los sectores de Concaja, Villa Feria, Divino Niño 1 y 2, La Esperanza, Calle del mercado, emisario final del alcantarillado en el corregimiento de Cuatro Vientos, Hotel Camerún, sector del Bachillerato, auto Chevrolet, maderas Machimbre, Pueblo Regao, Concaja del corregimiento de La Loma, y de esa manera cubrir la crisis sanitaria que existía, con el compromiso que una vez culminara el servicio prestado le estarían legalizando sus cuentas de pago”.

Añadió que el servicio fue prestado, pero el municipio dilató la legalización de las cuentas de cobro, lo que obligó al demandante a acudir a la jurisdicción. Manifestó que sufrió un menoscabo en su patrimonio, dado que para prestar el servicio solicitado tuvo que emplear personal, contratar maquinaria y equipos, 1 Radicación 20001333300420130056600.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 comprar elementos químicos, y asumir los gastos que requería la obra. Adujo, así, que el ente territorial demandado debía pagar el servicio prestado, indexado, más intereses de mora. 1.2.

Sentencia de primera instancia El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar profirió sentencia el 10 de julio de 2018, en la que resolvió: Primero: Déclarase administrativamente responsable al Municipio de El Paso, Cesar, por los perjuicios ocasionados a la parte actora, señor Víctor Manuel Acosta Muñoz, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración condénese en abstracto al Municipio de El Paso, Cesar, por los perjuicios causados al señor Víctor Manuel Acosta Muñoz.

Para su liquidación, se deberá iniciar el respectivo de regulación de condena el cual atenderá los parámetros establecidos en esta sentencia. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas Para sustentar la decisión, hizo alusión a la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, el 19 de noviembre de 2012, en el expediente 2000-03075-01(24897), que versa sobre las particularidades de la actio in rem verso y las hipótesis que dan lugar a su configuración. Seguidamente, analizó el material probatorio aportado al proceso y concluyó que se había configurado la primera hipótesis del enriquecimiento sin causa, por cuanto las certificaciones expedidas por el ente territorial sobre los trabajos de limpieza y sondeo de los manjoles del sistema de alcantarillado, realizados por el accionante, eran suficientes para considerar que “fue la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que impuso al particular el suministro de bienes en su beneficio, prescindiendo de un contrato estatal”.

Agregó que el servicio prestado por el demandante era esencial para la entidad demandada y necesario para “mantener la salubridad de las personas que habitan en dicha municipalidad, dado que se presentaron derrames de aguas negras en Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 dichos sectores, para la época”, conforme a la certificación expedida por el asistente de planeación municipal de El Paso.

Refirió que la expedición constante de certificaciones sobre el trabajo realizado por el actor indicaba que la actuación de este último fue de buena fe y que “era la persona que contrataba periódicamente el municipio para realizar esa clase de labores, apreciación que no fue controvertida en el proceso, lo que le daba la seguridad de que el trabajo que llevó a cabo en dicho término sería cancelado al estar respaldado en dichas certificaciones, confiando en que le fuera legalizado dicho compromiso”.

Con base en lo anterior, se accedió a las pretensiones de la demanda; sin embargo, se impuso condena en abstracto, ante la imposibilidad de calcular el costo exacto de las obras realizadas por el demandante, el cual, no podía superar el valor solicitado en las pretensiones de la demanda ($55’300.000). 1.3. Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario Mediante sentencia de 21 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

La decisión, también, tuvo en cuenta la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012; no obstante, luego de hacer una relación de las pruebas allegadas al proceso, señaló que no fue acreditada la configuración del enriquecimiento sin causa. Adujo que la hipótesis2 tenida en cuenta por el juez a-quo no se estructuró, dado que no se demostró la supremacía que el ente territorial ejerció sobre el accionante, “en la medida en la que no se comprobó que este tuviera la calidad de contratista del municipio y que sus servicios se solicitaran, aspecto que debía acreditarse y no se hizo”; además, no se aportó prueba del constreñimiento efectuado por la entidad demandada, “imponiéndole al actor la ejecución de los servicios de limpieza y mantenimiento”. 2 “Cuando la entidad pública, sin participación y sin culpa del afectado, en virtud de su supremacía, lo constriñe o le impone la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo”.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 Manifestó que las certificaciones aportadas al plenario “aunque podrían acreditar la realización de las obras, no demuestran el requisito de constreñimiento requerido para este caso, en donde no le quede duda al fallador de que el demandante tuvo que ejecutarlas al margen de la solemnidad que la ley impone, en cumplimiento de la imposición que la administración le realizó”.

Señaló que la segunda hipótesis3 de enriquecimiento sin causa tampoco se había demostrado, porque no se comprobó la imperante urgencia que existía en el municipio, en la época, para evitar una amenaza o lesión inminente en la salubridad pública y, aun cuando se mencionó que la ola invernal y el fenómeno de la niña, en el momento generó graves consecuencias en el alcantarillado del municipio, no se logró acreditar la emergencia sanitaria que surgió por esa causa.

Se aclaró que, si bien algunos testigos afirmaron que el Gobierno decretó el estado de urgencia manifiesta, dicha situación no fue corroborada a través de otro elemento probatorio, “echándose de menos los actos administrativos que hubiesen sido expedidos con posterioridad a la calamidad aludida”. Para soportar la conclusión a la que se arribó, se hizo alusión a la sentencia de 7 de julio de 2011, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el expediente 1999-00136-01(21156), sobre la valoración de la prueba testimonial, en conjunto con los demás medios probatorios.

Se adujo que la tercera hipótesis 4 del enriquecimiento sin causa tampoco se configuró, toda vez que no se demostró que la “supuesta decisión de la administración de autorizar la ejecución de ese servicio al actor, hubiese acontecido como consecuencia de las graves circunstancias que se presentaban en el municipio debido a la ola invernal, las cuales hubiesen llevado a la administración a tomar tales medidas de manera útil y necesarias para evitar consecuencias fatales en la salud de sus habitantes”.

Se precisó que las fotografías aportadas al proceso no constituían prueba porque no fueron ratificadas por su autor, ni se conocía el día en el que fueron tomadas o quiénes eran las personas retratadas. En cuanto a las facturas que se aportaron, emitidas por Acosmuv E.U., se señaló que carecían de los requisitos legales de 3 “Aquellos asuntos en donde es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”. 4 “Cuando debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno”.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 validez, por cuanto no tenían fecha ni firma de la entidad o persona que recibió el servicio. 2. El recurso extraordinario de revisión 2.1. Demanda El 17 de enero de 20225, el señor Víctor Manuel Acosta Muñoz interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 21 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, con fundamento en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, referida a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Como sustento fáctico de la demanda, indicó que en los años 2011 y 2012 desarrolló la actividad de limpieza y mantenimiento del alcantarillado en el municipio de El Paso, Cesar, “de manera independiente y previamente contratado por el municipio”. En la época mencionada, el fenómeno de la niña produjo una emergencia sanitaria por el taponamiento y rebosamiento del sistema sanitario, razón por la cual le fueron encomendadas ciertas labores, entre estas, la limpieza, mantenimiento y reconstrucción del sistema de alcantarillado de los corregimientos de Cuatro Vientos y Loma Calentura, “lo cual formalizan con una serie de órdenes que indicaban la prestación del servicio por el accionante”, suscritas por el asistente de la Oficina de Planeación, el secretario de asuntos internos y el secretario de planeación municipal del ente territorial demandado.

Pese a lo anterior, la entidad demandada no canceló los servicios prestados por el accionante, razón por la cual este último presentó demanda de reparación directa, la cual fue fallada de manera favorable por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, al considerar acreditada la primera hipótesis del enriquecimiento sin causa6; sin embargo, el Tribunal Administrativo del Cesar, en 5 El accionante presentó, vía correo electrónico, el recurso extraordinario de revisión de la referencia, el domingo 16 de enero de 2022, el cual se entiende radicado al siguiente día hábil. 6 Se adujo que el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la procedencia de la actio in rem verso y estableció tres hipótesis para su prosperidad.

La primera hipótesis corresponde al siguiente escenario: “Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con presidencia del mismo”.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 sentencia de 21 de enero de 2021, revocó lo dispuesto en primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que no estaba probada la supremacía o constreñimiento ejercido por el ente territorial sobre el actor, porque no se demostró que este último fuera contratista del municipio y que sus servicios se solicitaran periódicamente.

Las dos sentencias hicieron alusión a la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012, proferida por el Consejo de Estado, relativa a la actio in rem verso. Indicó que en el proceso ordinario aparecían acreditados los tres supuestos para la configuración del enriquecimiento sin causa, a saber: i) las órdenes dadas por el gerente de las empresas de servicios públicos, el asistente de la misma y el secretario de asuntos internos del municipio de El Paso, a través de oficios de septiembre de 2011 y enero de 2012, coaccionaron e indujeron en error al recurrente para la prestación del servicio, situación que fue corroborada con los oficios de los promotores de salud, líderes comunales y por la comunidad afectada en declaraciones rendidas en el proceso; ii) la prueba documental y testimonial que obraba en el proceso demostraba que las labores fueron desarrolladas en medio de la ola invernal y una emergencia sanitaria, por cuenta de la cual, según lo manifestado por los declarantes, los niños y adultos habían comenzado a enfermarse; iii) la administración no declaró la urgencia manifiesta o la emergencia sanitaria y procedió a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes.

Invocó la causal quinta de revisión y expuso que el fallo incurrió “en defecto fáctico por la valoración defectuosa del material probatorio y defecto fáctico por indebida valoración probatoria cuando desconoce dentro del material probatorio todas las pruebas documentales y testimoniales recepcionadas en el proceso, señalando que estas pruebas no pueden ser tenidas en cuenta ya que no tienen respaldo documental sin percatarse que estamos frente a un proceso especial, excepcional como es la actio in rem verso, o el enriquecimiento sin causa que merecen todo el debate probatorio, cayendo con su comportamiento en vías de hecho, tal como lo respalda las sentencias T-1100/08 exp.

T-1721396; sección quinta de la sala de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado de fecha 8 de marzo de 2007 y sección primera de la misma corporación del 5 de julio de 2007”, todo lo cual viola “derechos fundamentales como el debido proceso, derecho a la defensa y al acceso a la administración de justicia, señalados en tratados y convenios internacionales, Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 así mismo, en nuestra Constitución de Colombia y normas reglamentarias y en pronunciamientos de las altas cortes”.

Por último, manifestó que según lo dispuesto en el artículo 1524 del Código Civil, no puede haber obligación sin causa real y lícita, pero no es necesario expresarla. “La pura liberalidad o beneficencia es causa suficiente” (índice 2 SAMAI). 2.2. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto de 29 de abril de 2022 se inadmitió el recurso extraordinario de revisión, para que se acreditara el envío del recurso y sus anexos a los demandados (índice 4 SAMAI).

Cumplido el requerimiento, en auto de 6 de junio de 2022 se admitió el recurso (índice 10 SAMAI). Las notificaciones se efectuaron en debida forma (índice 13 SAMAI) El municipio de El Paso no contestó la demanda. El Ministerio Público tampoco intervino en el proceso. Por medio de proveído de 25 de octubre de 2023, se decretaron las pruebas solicitadas por la parte actora y en auto de 21 de noviembre de la misma anualidad se corrió traslado de los documentos allegados (índices 17 y 28 SAMAI).

III. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable y caducidad La sentencia cuestionada fue proferida el 21 de enero de 2021, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011. La notificación de la providencia se realizó por vía electrónica, mediante mensaje de datos enviado al correo electrónico de las partes, el 25 de enero siguiente y, aun cuando no obra constancia de ejecutoria en el proceso, una vez realizada la consulta del proceso en el sistema de consulta Siglo XXI, se observa que no fue presentada solicitud de aclaración y/o complementación de la decisión, por lo que se infiere que quedó ejecutoriada el 28 de enero de 2021, según lo dispuesto en el artículo 302 del Código General del Proceso.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 Como la demanda se presentó el 17 de enero de 2022, se concluye que fue oportuna, toda vez que se radicó dentro del año siguiente a la expedición y ejecutoria de la providencia7. 2.

Competencia La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 21 de enero de 2020¡1, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en atención a la competencia que le asigna el artículo 2498 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 139 del Acuerdo No. 80 de 2019. 3.

Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.

Por consiguiente, no puede ser 7 De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. 8 Artículo 249.

Competencia. (…) “De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. (…)”. 9 Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera: (…) 10.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección”. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo.

Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado10. La causal quinta de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede el recurso de apelación, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos al interior de esta Corporación, en la medida en la que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. Por esa razón, la jurisprudencia se ha ocupado de establecer los supuestos que pueden configurar esa causal y le ha encomendado al juez la función de establecer su alcance.

Se ha sostenido, así, que la sentencia es nula por las causales de nulidad procesal establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil. Al respecto, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos vicios 11 que afectan la validez de la sentencia, los cuales fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 201112, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia13, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta14, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el 10 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 11 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.

REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008- 00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 13 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.

REV-080”. 14 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión15 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación16”.

Se ha aceptado, además, que la violación del derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política17 genera la nulidad de la sentencia, conforme al razonamiento efectuado en ese sentido por la Corte Constitucional18 y por esta Corporación. Por vía jurisprudencial, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: i) fallo inhibitorio19; ii) ausencia de motivación; iii) 15 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad.

REV-1998-00170”. 16 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad. REV-062”. 17 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencias de 3 de febrero de 2015, rad. 1998-00157-01(REV); de 1 de octubre de 2019, rad. 2017- 00811-00(REV); y Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia de 3 de diciembre de 2019, rad. 2014-01303-00(REV). 18 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 19 En sentencia de unificación de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-00153-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado reconoció que una decisión inhibitoria injustificada vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, con lo que se configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, por violación del artículo 29 constitucional.

Así se pronunció la Sala Plena en esa ocasión: “Entre el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso existe una estrecha relación, en tanto aquél es un elemento constitutivo de este; y que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es una manifestación concreta de los derechos a acceder a la justicia, a la defensa y al debido proceso.

(…) Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) En el marco del Estado Social de Derecho que nos rige desde 1991, el juez está llamado a garantizar los principios y valores constitucionales, lo que implica que debe asegurar, por una parte, que quien acude a la judicatura obtenga de forma rápida y efectiva la definición de su conflicto y, por la otra, servir de límite y control a los poderes constituidos por cuanto estos no gozan de las inmunidades que en otras épocas predicaban.

En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella.

(…) Teniendo en cuenta que el artículo 93 de la Constitución Política ordena por remisión la integración a nuestro ordenamiento constitucional de otros mandatos, entre otros, de los tratados internacionales de derechos humanos, en lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad, la Sala advierte que existen una serie de estos instrumentos que consagran expresamente un derecho que se denomina de protección judicial efectiva, recurso efectivo o tutela judicial efectiva.

(…) Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 transgresión del principio de la no reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; vii) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y viii) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita.

En cualquier caso, corresponde al juez definir si la situación analizada quebranta un mandato constitucional, al punto de desvirtuar el efecto de cosa juzgada de la decisión. 4. Caso concreto El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis no está llamado a prosperar, por las razones que pasan a exponerse: En criterio del recurrente, la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico por “valoración defectuosa” e “indebida valoración probatoria”, concretamente, por no haber concedido valor probatorio a los testimonios y documentos aportados al proceso.

Se refirió que la prueba testimonial y documental acreditaba la ejecución de obras, en medio de la ola invernal y la emergencia sanitaria que se presentó en los años 2011 y 2012; sin embargo, se restó valor probatorio a las declaraciones rendidas en el proceso, por no tener respaldo en otros medios acreditativos, actuación que vulneró los derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia del accionante.

Analizada la inconformidad expuesta por el recurrente, advierte la Sala que su intención se dirige a lograr un nuevo análisis probatorio del asunto discutido en el proceso primigenio, iniciado en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el propósito de que se varíe, en su favor, la decisión adoptada, a manera de una tercera instancia. En ese orden de ideas, se han considerado como violaciones al derecho a un recurso judicial efectivo o de tutela efectiva, entre otros: i) la inexistencia de mecanismo para acceder a la jurisdicción; ii) los plazos prolongados para resolver de forma definitiva el asunto planteado, iii) las decisiones que no resuelven sobre el fondo de la litis pero que ponen fin a la actuación, y, iv) el incumplimiento o imposibilidad de cumplir el fallo”.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 No obstante, como se expuso con suficiencia en el acápite anterior, en el contexto del recurso extraordinario de revisión no le está permitido al juez de conocimiento entrometerse en la valoración probatoria o en la interpretación normativa efectuada por el fallador en la providencia cuestionada o, en general, sobre el fondo del asunto y, consecuentemente, tampoco es la oportunidad para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

En palabras de esta Corporación, ”no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna20”; “no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.

(…) en este trámite especial el juez no puede salirse de las causales invocadas en la demanda de revisión, ni buscar fundamentos diferentes a las mismas, cuando quiera que ellas se encuentren deficientemente estructuradas”21. Como ya se mencionó, la violación del principio del debido proceso se ha constituido, por vía jurisprudencial, en uno de los supuestos que estructura la nulidad de la sentencia, por reflejar un proceder arbitrario capaz de vulnerar derechos fundamentales.

La Corte Constitucional ha establecido que dicho principio resulta lesionado cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, yerro al que la jurisprudencia ha denominado “defecto fáctico”, con las siguientes particularidades: Defecto fáctico. Se erige sobre la malinterpretación de los hechos expuestos en un proceso, la cual deviene de una inapropiada valoración probatoria, bien porque el juez no contaba con pruebas para sustentar sus afirmaciones, ora porque al estimar su valor demostrativo fue arbitrario.

La Corte ha dicho que tal arbitrariedad debe ser “de tal magnitud que pueda advertirse de manera evidente y flagrante, sin que quepa margen de objetividad alguno que permita 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp. REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 explicar razonablemente la conclusión a la cual llegó el juez. En igual sentido, es imprescindible que tal yerro tenga una trascendencia fundamental en el sentido del fallo, de manera que si no se hubiera incurrido en él, el funcionario judicial hubiera adoptado una decisión completamente opuesta”.

Para que proceda el amparo, el juez de tutela “debe indagar si el defecto alegado tiene incidencia en el respeto, vigencia y eficacia de los derechos fundamentales. De no ser así, la posibilidad de controlar errores fácticos debe mantenerse en el marco de los recursos de la legalidad, (…) precisándose que: “las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios”22.

Por su parte, el defecto fáctico tiene una dimensión negativa y otra positiva. La dimensión negativa se configura cuando el juez (i) niega una prueba; (ii) no se valora una prueba o se valora de manera arbitraria, irracional o caprichosa u (iii) omite por completo la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados o determinante en el desenlace del proceso.

La dimensión positiva se configura, en cambio, (i) cuando el juez admite pruebas que no ha debido admitir ni valorar, por ejemplo, por tratarse de pruebas ilícitas o (ii) cuando el juez decide conforme a elementos probatorios que, por disposición de la ley, no conducen a demostrar el hecho sobre el cual se fundamenta la decisión23. En la demanda se alegó que el tribunal de conocimiento erró al “desconocer todas las pruebas documentales y testimoniales” y al indicar que la prueba testimonial no podía ser tenida en cuenta, por carecer de respaldo en otros medios de convicción aportados al proceso; empero, el recurrente no se ocupó de especificar cuáles pruebas fueron, en su criterio, desconocidas, ni cuáles manifestaciones realizadas por los declarantes permitían acreditar ciertos supuestos, necesarios para la prosperidad de la acción. Se cuestionó la valoración probatoria efectuada por el juzgador, pero no se mencionó que esta hubiera sido arbitraria, irracional o caprichosa.

En la sustentación del recurso, el accionante se limitó a manifestar que las declaraciones -sin especificar cuáles- daban cuenta de las obras que realizó durante la ola invernal y la emergencia sanitaria que se presentó, por cuenta de la cual, los habitantes del municipio “habían comenzado a enfermarse”; así mismo, se aseguró que aparecían acreditadas las tres hipótesis del enriquecimiento sin justa causa. 22 Corte Constitucional, SU-072 de 5 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 23 Corte Constitucional, SU-062 de 7 de junio de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 15 Frente a esto último, el recurrente señaló que el gerente de la empresa de servicios públicos, el asistente de la misma y el secretario de asuntos internos del municipio de El Paso, mediante oficios de septiembre de 2011 y enero de 2012, coaccionaron e indujeron en error al accionante para la ejecución de la obra, además, la prueba documental y testimonial practicada en el proceso acreditaba que las labores fueron desarrolladas durante la ola invernal y una emergencia sanitaria.

La Sala constata que los medios acreditativos a los que hizo referencia el accionante fueron valorados por el tribunal de conocimiento, pero con un alcance distinto al pretendido por el actor. Puntualmente, se señaló que las “certificaciones expedidas por el secretario de asuntos internos, el jefe de planeación, el asistente de planeación, los técnicos de saneamiento ambiental del Hospital Hernando Quintero Blanco Centro Materno Infantil y a raíz de las certificaciones expedidas por miembros de la comunidad”, si bien demostraban la realización de las obras, no probaban el constreñimiento ejercido por el ente territorial; así mismo, “aunque varios testigos afirmaron que el gobierno municipal decretó dicho estado de urgencia manifiesta, también lo es que tales afirmaciones no se encuentran soportadas por otro elemento probatorio que corrobore sus dichos, echándose de menos los actos administrativos que hubiesen sido expedidos con posterioridad a la calamidad aludida”.

De lo anterior se desprende que la inconformidad del demandante reside en sus diferencias con la fuerza probatoria que el tribunal otorgó a los medios obrantes en el proceso, no así con alguna omisión o interpretación contraevidente, irrazonable, o falsa de esas pruebas. La apreciación subjetiva del recurrente, según se comentó, escapa a la órbita de la causal de revisión invocada, por ende, es incapaz de enervar la validez de la decisión adoptada.

Se insiste, el Tribunal Administrativo del Cesar, al analizar los argumentos de la sentencia revisada, hizo mención a las pruebas, documentales y testimoniales, allegadas al plenario, y explicó el alcance otorgado a dichos medios probatorios. La providencia consideró que el constreñimiento o coacción ejercidos por el ente territorial y la urgencia manifiesta -necesarios para validar la falta de solemnidad del negocio, a través del respectivo contrato de obra, según ordena la ley- no aparecían demostrados, apreciación en la que no puede inmiscuirse la Sala y, en Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 16 todo caso, no se muestra arbitraria o caprichosa, en la medida en la que las pruebas aludidas no son contundentes ni evidentes en los aspectos que el demandante pretendió demostrar.

Las explicaciones otorgadas por el Tribunal Administrativo del Cesar demuestran que la providencia se encuentra motivada; de otra parte, una vez revisado el pronunciamiento judicial, no se logró constatar la supuesta omisión en la valoración de “todas las pruebas documentales y testimoniales recepcionadas en el proceso”, como se refirió en la demanda.

Finalmente, se tiene que la decisión se adoptó con fundamento en jurisprudencia vigente de esta Corporación, relativa a la actio in rem verso; luego, más allá de la simple desavenencia del demandante con lo resuelto, no se advierte alguna situación vulneradora del derecho al debido proceso, en los términos manifestados en el recurso extraordinario.

Por las razones expuestas, la Sala se abstendrá de infirmar la providencia impugnada. 5. Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

De acuerdo con el artículo 365 del mismo ordenamiento procesal, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En el caso de la referencia, la parte accionada no compareció al proceso, por lo que no se reconocerá, en su favor, agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00024-00 (67991) Actor: Víctor Manuel Acosta Muñoz Demandado: Municipio de El Paso, Cesar Referencia: Recurso extraordinario de revisión 17 FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el 21 de enero de 2021.

SEGUNDO: Sin condena en costas. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF