CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dos (02) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 05001-23-33-000-2021-01294-02 N.º Interno: 2756-2023 (Expediente digital) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Roberto León Ojalvo Prieto Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto – integración del litisconsorcio necesario- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra el auto del 1 de diciembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de litisconsorcio necesario propuesta por la parte demandada.
ANTECEDENTES La Universidad de Antioquia, actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda el 1º de julio de 2021, pretendiendo la nulidad de la Resolución 022 del 28 de enero de 2005, mediante la cual, ordenó el pago temporal del valor adicional que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a favor del señor Roberto León Ojalvo Prieto.
A título de restablecimiento del derecho pidió, condenar al demandado a restituir las sumas pagadas desde el 20 de septiembre de 2004 y hasta el 31 de mayo de 2021, más los valores que se generen con posterioridad. 1.2 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 1 de diciembre de 2022, declaró no probada la excepción de indebida conformación del litisconsorcio necesario, propuesta por la parte demandada, por considerar: “Dentro del término otorgado, la parte demandada contestó la demanda y propuso las excepciones que denominó: i) “CONFORMACIÓN DEL LITISCONSORCIO”.
(…) Como fundamento de la excepción, indicó que, en su criterio, se debe vincular a Colpensiones, comoquiera que el demandado es titular y beneficiario del régimen de transición, por ende, según lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, la pensión de jubilación que devenga debía ser liquidada con base en el promedio de lo devengado en el tiempo que le faltaba para cumplir con los requisitos, obligación que debía asumir Colpensiones, por lo cual dicha entidad debe exponer las razones por las cuales no cumplió con su deber legal, pese a que la Universidad de Antioquia realizó los aportes correspondientes por concepto de pensión y, además, le entregó el bono liquidado con los factores salariales correspondientes.
(…) En este caso, la Universidad de Antioquia pretende que se declare la nulidad de la resolución 22, de 28 de enero de 2005, mediante la cual se ordenó el pago temporal a favor del demandante del valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación consagrado en el inciso 3° del artículo 36 de la ley 100 de 1993, en aplicación de lo dispuesto en la resolución rectoral 12094 de 1999, suscrita por el rector de dicha universidad.
La resolución rectoral 12094 de 1999 subrogó una obligación del Instituto de Seguros Sociales para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 (archivo denominado “04. RESOLUCION RECTORAL 12094 DE 1999”), dicha resolución fue reglamentada mediante la resolución rectoral 16628, de 25 de junio de 1999 (archivo denominado “05.
RESOLUCION RECTORAL 16628 DE 1999”). En cumplimiento de lo anterior, la Universidad de Antioquia, mediante la resolución 22, de 28 de enero de 2005, ordenó pagar la diferencia ente la pensión reconocida por el antiguo Instituto de Seguros Sociales-ISS, hoy Colpensiones, a favor del señor Roberto León Ojalvo Prieto (archivo denominado “01.
RESOLUCIÓN 022, 28 DE ENERO DE 2005”). Posteriormente, la Universidad de Antioquia, mediante la resolución 35823, de 17 de octubre de 2012, derogó la resolución rectoral 12094 de 1999 y ordenó a la vicerrectoría administrativa resolver las situaciones jurídicas de carácter individual y concreto creadas a partir de la expedición de la resolución derogada (archivo denominado “06.
RESOLUCION RECTORAL 35823 DE 2012”). Por lo anterior, si bien en los antecedentes administrativos y en el acto demandado se hace alusión al antiguo Instituto de Seguros Sociales-ISS, hoy Colpensiones, lo cierto es que el acto demandado fue expedido por la Universidad de Antioquia y se refiere específicamente a la subrogación que asumió la universidad en relación al demandado, es decir, en el evento en que se declare, o no, la nulidad del acto acusado, los efectos se irradiarían solo respecto a la Universidad de Antioquia y al demandado, lo cual no afectaría el reconocimiento pensional asumido por Colpensiones a favor del demandado; por ende, se torna innecesaria la vinculación de este última” 1.3 Del recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación, al estimar que a Colpensiones le asiste un interés directo en el resultado del proceso, toda vez que “(…) se establece una relación o vínculo jurídico inseparable entre la Universidad de Antioquia, que fue empleadora y ahora es demandante en este proceso, y hoy Colpensiones, que es la entidad pagadora de las pensiones del régimen de transición, circunstancia que hace necesaria su comparecencia a este proceso, para que ejerza sus derechos, porque el fondo del asunto, tiene que ver con proteger y garantizar el derecho fundamental de la pensión de vejez del profesor ROBERTO LEÓN OJALVO PRIETO (…)”.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (literal g), 150, 243 (numeral 6º) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, modificados por los artículos 20, 25, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandado. 2.1 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, es procedente vincular a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en calidad de litisconsorcio necesario, teniendo en cuenta que es la entidad pagadora de la pensión del señor Roberto León Ojalvo Prieto.
Para ello, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) del litisconsorcio necesario e integración del contradictorio; y (iii) caso concreto. (i) Del litisconsorcio necesario e integración del contradictorio El artículo 61 del Código General del proceso, aplicable al presente asunto, por remisión expresa de los artículos 227 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula la figura del litisconsorcio.
Sobre la integración del litisconsorcio necesario, esta Sala en sentencia de 12 de octubre de 2016 (C.P. César Palomino Cortés) estableció que: “(…) existen dos clases de litisconsorcio: (i) el necesario y; (ii) el facultativo. El primero se da cuando existe pluralidad de sujetos que actúan en calidad de demandante (litisconsorcio por activa) o demandado (litisconsorcio por pasiva) que están vinculados por una relación jurídico sustancial, lo que implica que, por mandato legal, sea indispensable y obligatoria, la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos2.
“En otras palabras, el litisconsorcio necesario se configura cuando el proceso versa sobre relaciones jurídicas que no es posible resolver sin la comparecencia de las personas que puedan afectarse o beneficiarse con la decisión o que hubieren intervenido en la formación de dichos actos3. “No conformar esta clase de litisconsorcio, impide que el proceso se desarrolle y en consecuencia es factible emitir una sentencia inhibitoria, puesto que cualquier decisión que se tome puede perjudicar o beneficiar a todos los sujetos sin la presencia de los mismos (…)”.
Ahora bien, el criterio de uniformidad de la decisión, como rasgo definitorio de la necesidad de integrar un litisconsorcio, fue analizado por la sección tercera de esta Corporación en sentencia de 6 de junio de 2012. Téngase en cuenta que el estudio planteado por esa sección sirve como insumo para la interpretación de esta institución procesal debido a la útil descripción que ofrece, no obstante haber analizado tal figura bajo el mandato del artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, en el cual no se hizo explícito el requerimiento de resolución uniforme del proceso, como sí se previó en el citado artículo 61 del CGP.
Esto se indicó en la aludida providencia: “(…) La característica esencial del litisconsorcio necesario es que la sentencia tiene que ser única y de igual contenido para la pluralidad de sujetos que integran la relación jurídico-procesal, unidad que impide adoptar decisiones que no incidan en todos los integrantes, en tanto que en el litisconsorcio facultativo como la pluralidad de partes corresponde también a una pluralidad de relaciones sustanciales controvertidas, es posible que las causas reunidas se separen en cierto momento y cada uno vuelva a ser objeto de un proceso separado.
De acuerdo con lo anterior, el elemento diferenciador de este litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate.
(…) el litisconsorcio necesario tiene su fundamento en la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio, definida expresamente por la ley o determinada mediante la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. En el primer evento basta estarse a lo dispuesto por la ley, pero cuando se trata de establecerlo con fundamento en la relación objeto del litigio, se impone un análisis cuidadoso para establecer la naturaleza del asunto y la imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo, sin la comparecencia de un número plural de sujetos (…)”.
Son dos criterios los que determinan si es necesaria la concurrencia de las partes para integrar alguno de los extremos subjetivos de la demanda. En primer lugar, que la decisión del litigio haya de ser uniforme respecto de las relaciones o actos jurídicos sobre los cuales se trate el caso, bien sea por su naturaleza o bien por disposición legal; y en segundo, que no pueda resolverse el fondo de la controversia a falta de alguno de los sujetos que intervinieron en tales relaciones o actos.
Por ello, se tiene que la integración del litisconsorcio necesario, le exige al juez verificar la relación jurídica que existe entre las partes, con el fin de establecer si para resolver el caso concreto se hace necesaria la comparecencia de otros actores a los cuales les afecten las resultas del proceso. (ii) Caso concreto Sobre el particular, esta Corporación, mediante proveído de 2 de octubre de 2019, indicó que: “(…) En cuanto a la excepción previa bajo estudio, resulta necesario recordar que (…) son tres los tipos de litisconsorcio: el facultativo, el cuasinecesario y el necesario.
Respecto de este último, dicho estatuto dispone: (…) Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio […] Son entonces dos los criterios que determinan si es necesaria la concurrencia de determinadas personas para integrar alguno de los extremos subjetivos de la demanda.
En primer lugar, que la decisión del litigio haya de ser uniforme respecto de las relaciones o actos jurídicos sobre los cuales se trate el caso, bien sea por su naturaleza o bien por disposición legal y, en segundo, que no pueda resolverse el fondo de la controversia a falta de alguno de los sujetos que intervinieron en tales relaciones o actos (…)”.
La Sala evidencia que, para abordar el problema jurídico, resulta necesario explicar los hechos acontecidos en sede administrativa, así: La Universidad de Antioquia afilió a todos sus empleados al Instituto de Seguros Sociales–ISS, para lo cual procedió a realizar las cotizaciones teniendo en cuenta todos los factores constitutivos del salario, incluyendo las primas de navidad, prima de servicios, y las vacaciones, en virtud del artículo 151 de la Ley 100 de 1993.
Mediante Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, ese ente universitario se subrogó “(…) una obligación del Instituto de los Seguros Sociales, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…)”; dicha decisión, fue reglamentada para su aplicación a través de la Resolución 16628 del 25 de junio de 1999.
Con Resolución No. 18128 del 22 de octubre de 2004, el Instituto de Seguros Sociales–ISS ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor Roberto León Ojalvo Prieto, por valor de $3.285.344. Posteriormente, a través de la Resolución No. 022 del 28 de enero de 2005, la Universidad de Antioquia ordenó pagar a favor del señor Roberto León Ojalvo Prieto, la diferencia entre la pensión reconocida por el Instituto de Seguros Sociales–ISS y la “(…) que resulte de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993”.
Con el fin de que se le retribuyera a la Universidad las sumas que ésta reconoció con la expedición Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999; el 15 de abril de 2012, el ente educativo de manera conjunta con algunos pensionados, presentó demanda contra el Instituto de Seguros Sociales–ISS; proceso que fue resuelto por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Medellín y, en sentencia del 14 de agosto de 2009 negó las pretensiones de la demanda; decisión que fue confirmada mediante providencia del 31 de agosto de 2010 por la Sala de Descongestión del Tribunal Superior de Medellín. A través de la Resolución 35823 del 17 de octubre de 2012, la Universidad de Antioquia derogó la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, en el sentido de ordenar a la Vicerrectoría Administrativa “(…) resolver las situaciones de carácter individual y concreta, creadas a partir de la Resolución 12094, conforme a los principios, normas jurídicas y jurisprudencia vigente en la materia”.
Finalmente, la universidad actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda el 1º de julio de 2021, pretendiendo la nulidad de la Resolución 022 del 28 de enero de 2005, mediante la cual, ordenó el pago temporal del valor adicional que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a favor del señor Roberto León Ojalvo Prieto.
Aclarado lo ocurrido, el Tribunal Administrativo de Antioquia con auto de 1º de diciembre de 2022, declaró no probada la excepción de litisconsorcio necesario, al considerar que no debe vincularse al proceso a Colpensiones, en tanto que, el acto administrativo demandado fue expedido únicamente por la Universidad de Antioquia. La Sala precisa que lo que persigue la Universidad de Antioquia es la nulidad del acto administrativo, mediante el cual reconoció y pagó a favor del señor Roberto León Ojalvo Prieto el valor que resultó de la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; se advierte que el acto administrativo enjuiciado fue expedido en cumplimiento de la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999 suscrita por el Rector de la Universidad de Antioquia, siendo claro entonces, que la parte actora fue la que realizó el reconocimiento y, quien además se subrogó la obligación a su cargo.
En efecto, y comoquiera que la Universidad de Antioquia reconoció las diferencias económicas a la parte demandada, se hace innecesaria la vinculación de Colpensiones, en tanto que en el presente asunto no se advierte discusión alguna frente al reconocimiento pensional efectuado por esa entidad, así como tampoco intervino en la producción del acto administrativo demandado y no existe relación legal que la vincule al objeto de la litis, circunstancia que hace improcedente su integración dentro del contradictorio.
Ciertamente, la Sala reitera que tal y como lo señaló el a quo, la Resolución 022 del 28 de enero de 2005 fue proferida exclusivamente por la Universidad de Antioquia y el objeto del litigio está encaminado exclusivamente a controvertir la presunción de legalidad de las decisiones expedidas por tal entidad. En otras palabras, la comparecencia del ISS (Hoy Colpensiones) no resulta indispensable e imprescindible para proferir fallo, porque el debate jurídico planteado está referido al reconocimiento y pago de una prestación social, razón por la que no se cumplen los presupuestos previstos en el artículo 61 del CGP para ordenar la vinculación de dicha autoridad administrativa, debiendo confirmarse el auto de 1 de diciembre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de litisconsorcio necesario propuesta por el apoderado judicial de la parte demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la decisión contenida en el auto de 1º de diciembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA