Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01114-00 Accionante: Carlos Andrés Zapata Quintero Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada por Carlos Andrés Zapata Quintero, a través de apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 26 de febrero de 2025 la parte actora interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, los que considera vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, debido a que a través de la sentencia de segunda instancia del 29 de agosto de 2024 revocó la providencia emitida el 28 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 25000-23-42-000-2018-01892-00/01. 2.
Hechos 2.1. El señor Carlos Andrés Zapata Quintero laboró en el nivel ejecutivo de la Policía Nacional desde el 11 de agosto de 1999 al 16 de febrero de 2007. Durante el período laborado fue objeto de ataques subversivos, entre ellos, el efectuado el 17 de julio de 2002 por el grupo subversivo de las farc, cuando se encontraba de servicio en la Estación de Policía Dolores. 2.2.
El accionante manifiesta que ha sido tratado por las lesiones físicas y por estrés postraumático desde la fecha del ataque subversivo, observándose en la historia un cuadro de síntomas depresivos, ansiosos, de ideas delirantes de tipo obsesivo, ideas de desesperanza, insomnio e irritabilidad que afectan su desarrollo laboral y conyugal. Igualmente, el 20 de septiembre de 2013 presentó síntomas somáticos de pánico que impiden su funcionamiento global. 2.3.
Como consecuencia de la demanda interpuesta por el señor Zapata Quintero contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, afirma que, en atención a la orden dada por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá en el marco de la audiencia inicial celebrada dentro del proceso 11001333502120150041500, el 22 de septiembre de 2017 la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca sesionó el 22 de septiembre de 2017 y le dictaminó una disminución de la capacidad laboral del 67.28%. 2.4.
El Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá mediante sentencia del 28 de septiembre de 2018 declaró la nulidad de las actas 1540 del 26 de noviembre de 2012 y 5322-7522 MDNSG-TML-41.1 del 10 de octubre de 2014 suscritas por la Junta y Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. A título de restablecimiento del derecho, ordenó al Ministerio de Defensa, Policía Nacional, expedir “[…] una nueva calificación de la pérdida de la capacidad laboral […] evaluando todos los antecedentes, patologías, lesiones, afecciones, secuelas, e historias clínicas tanto de la CLÍNICA DEL ORIENTE LTDA, como de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional […], incluyendo en la valoración la enfermedad de TRASTORNO DE ESTRÉS POSTRAUMÁTICO, valoración que además deber[ía] comprender el estado mental actual del accionante, por parte de los médicos especializados en psicología y psiquiatría, para lo cual, deb[ía] tenerse en cuenta como insumo probatorio de contenido diagnóstico, el Dictamen pericial emitido […] el 22 de septiembre de 2017, por la Junta Regional de Calificación de Invalidez […]” (Resaltado y subrayado original del texto). 2.5.
Posteriormente, en el acta 1625 del 24 de febrero de 2021 suscrita por la Junta Médica Laboral se estableció que el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral era del 33.27%. Luego, el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía la disminuyó al 18.12%. 2.6. El señor Carlos Andrés Zapata Quintero presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional en orden a que se declarara la nulidad del Oficio S2017-054979 /ARPRE-GRUPE.1.10 del 4 de noviembre de 2017.
A título de restablecimiento solicitó, entre otras cosas, ordenar a la entidad demandada reconocer una pensión de invalidez desde su retiro ocurrido el 16 de febrero de 2007, más el pago de todas las mesadas pensionales con indexación y retroactividad. 2.7. El 28 de abril de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A por medio de sentencia de primera instancia del 28 de abril de 2022, expedida dentro del proceso 250002342000-2018-01892-00, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad del acto acusado.
A título de restablecimiento del derecho, entre otras cosas, condenó a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional a reconocer una pensión de invalidez al señor Zapata Quintero a partir del 27 de octubre de 2014 de conformidad con el artículo 40 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 832 de 1996, con los reajustes previstos en la ley, más el pago de las mesadas dejadas de percibir. 2.8.
Mediante sentencia del 29 de agosto de 2024 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B revocó la providencia apelada y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 2.8.1. Para ello, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B circunscribió el problema jurídico a determinar si la procedencia del reconocimiento de la pensión de invalidez debía examinarse a partir de las actas suscritas por la Junta y Tribunal Médico Laboral en el año 2021 y no por la firmada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca en 2017.
Para tal efecto, en primera medida, advirtió que en el expediente reposaban, entre otras, las siguientes pruebas frente a la situación fáctica del hoy accionante: i) dictamen médico suscrito el 22 de septiembre de 2017 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, mediante el cual se estableció que la pérdida de la capacidad laboral era del 67.28%; ii) acta 1625 suscrita por la Junta Médica Laboral el 24 de febrero de 2021, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, que estableció que la disminución de la capacidad laboral era del 33.27%, más 32 valoraciones realizadas por profesionales de la salud; y iii) pronunciamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, a través del cual se ratificó lo relacionado con el trastorno de estrés postraumático, gastritis crónica antral y audición normal y revocó la calificación del síndrome de apnea e hipoapnea del sueño, razón por la cual disminuyó la calificación de la pérdida de la capacidad laboral al 18.12%.
Adujo que si bien la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca también examinó la historia clínica, lo cierto era que las valoraciones correspondían a los años 2011 a 2014, las cuales, aunque son auténticas y válidas, no reflejaban la situación actual y cierta del hoy accionante. Por el contrario, la Junta Médica Laboral determinó el porcentaje a partir de la evolución de la enfermedad hasta el año 2019 y de la valoración física realizada en 2020, lo cual era un indicativo de la evolución de su salud; además concluyó que la enfermedad podía tratarse con fármacos y un proceso regular psicoterapéutico, pues apoyó su decisión en el examen que realizaron directamente los miembros de la junta de salud mental compuesta por profesionales en psiquiatría, psicología y trabajo social, quienes también examinaron más de 32 valoraciones de la historia clínica.
Por lo tanto, concluyó que el entonces actor no tenía derecho al reconocimiento de una pensión de invalidez. 3. Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues la autoridad judicial accionada incurrió en una indebida valoración probatoria y violación directa de la Constitución Política, porque el dictamen realizado el 22 de septiembre de 2017 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, N.° 14.324.643, sí es una prueba válida, oportuna y conducente para demostrar la disminución de su capacidad laboral en un 67.28%.
Así, señala que la referida prueba fue decretada, en un proceso previo, de radicado 11001333502120150041500, por el Juzgado 21 Administrativo de Oralidad de Bogotá, sin embargo, la autoridad accionada tuvo en cuenta otras pruebas emitidas por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, las cuales establecieron un porcentaje de 33.27% y 18.12%, respectivamente.
Finalmente, afirma, la normatividad aplicable corresponde a la que se encontraba vigente al momento en que se presentó la disminución laboral, que para el caso concreto data del 17 de julio de 2002, pues así lo ha sostenido el Consejo de Estado. Por consiguiente, se debió valorar en debida forma el dictamen realizado el 22 de septiembre de 2017, que no fue tachado ni objetado, con el fin de ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez. 4.
Pretensiones de la acción La parte accionante textualmente solicitó lo siguiente: “Tutelar el derecho fundamental al derecho del debido proceso, la administración de justicia, igualdad, prevalencia del derecho sustancial, dejar sin efectos la sentencia del Honorable Consejo de Estado-Sección Segunda, Subsección “B”, CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR, dentro el proceso No 25000-23-42-000-2018-01892-01 (2902-2023), de fecha veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), actor CARLOS ANDRES ZAPATA QUINTERO y en consecuencia ordenar que en un término no mayor a 48 Horas sea proferida nueva sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento promovido por el accionante, reconociendo el derecho a la pensión de invalidez del actor.” 5.
Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 3 de marzo de 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A se refirió a los hechos que consideró relevantes y aseveró que la acción de tutela está dirigida contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado por motivo del fallo de segunda instancia que profirió el 29 de agosto de 2024. Por lo tanto, solicitó su desvinculación. 5.3.
El consejero ponente de la decisión censurada rindió informe, para lo cual señaló que la sentencia del 29 de agosto de 2024 fue emitida en atención a las pruebas que obraban en el expediente, las cuales fueron valoradas la luz de la sana crítica con un ejercicio comparativo de los dictámenes médico-laborales y de los conceptos de los especialistas que se tuvieron en cuenta para las calificaciones.
Asimismo, afirmó que no era cierto que no se hubiera atendido la norma aplicable. Adujo que el actor señaló que la pérdida de la capacidad laboral que otorgaba el derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez se establecía con el 50% y así se señaló en la sentencia. Finalmente, afirmó que el accionante pretende utilizar este medio como una tercera instancia, con lo cual desnaturaliza el fin que persigue. 5.4.
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional al contestar la acción de tutela sostuvo que, en el marco del proceso ordinario, se le brindaron al accionante los mecanismos para ejercer su derecho de defensa. Aseveró que la sentencia reprochada se encuentra ajustada a derecho, según todas las patologías y el estado de salud actuales del actor, pues en el análisis realizado por el despacho judicial se reflejó el estudio de todas las pruebas obrantes, de manera que la legalidad de los actos demandados no fue desvirtuada.
Solicitó declarar improcedente la acción de tutela, comoquiera que no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Carlos Andrés Zapata Quintero en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3. En el caso concreto el señor Zapata Quintero cuestiona, en esencia, que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado no valoró debidamente el material probatorio, porque el dictamen realizado el 22 de septiembre de 2017 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca sí es una prueba válida, oportuna y conducente para demostrar la disminución de su capacidad laboral en un 67.28%, sin embargo, la autoridad accionada tuvo en cuenta otras pruebas emitidas por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, las cuales establecieron un porcentaje de 33.27% y 18.12%, respectivamente.
Alega que la normatividad aplicable corresponde a la que se encontraba vigente al momento en que se presentó la disminución laboral, que para el caso concreto data del 17 de julio de 2002, pues así lo ha sostenido el Consejo de Estado. 4.4. Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la sentencia de segunda instancia del 29 de agosto de 2024 emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, se observa el siguiente análisis textual: “[…] 2.2.
Problema jurídico 29. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿la procedencia del reconocimiento de la pensión de invalidez debía examinarse a partir de las actas suscritas por la Junta y Tribunal Médico Laboral en el año 2021 y no de la firmada por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca en el año 2017? […] 60.
Obsérvese que, mientras la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca reseñó en el dictamen 8 valoraciones, la Junta Médica Laboral solicitó una «junta de salud mental» compuesta por profesionales en psiquiatría, psicología y trabajo social, quienes también examinaron más de 32 valoraciones de la historia clínica incluso en años posteriores [hasta 2019]. 61.
Ciertamente, en el suscrito en 2021, la Junta Médica Laboral reconoció y examinó lo determinado en las consultas de psiquiatría, psicoterapia, así como el trastorno de estrés postraumático que fue diagnosticado por los especialistas y, a partir de ello y del examen físico realizado, concluyó que la enfermedad podía tratarse con fármacos y un proceso regular psicoterapéutico con psicología, lo cual se echa de menos en la valoración que hizo la junta regional de calificación de invalidez. 62.
A más de lo anterior, la junta regional tomó como parámetro de su «análisis y conclusiones» la evaluación realizada por la psicóloga Nadezda Yulieth Méndez Otalvaro, pero según lo advertido por la Junta Médica Laboral «todas las hojas que conforman dicha “evaluación”, se encuentran sin membrete ni ningún logo, sin numeración, fecha de realización y sin sello de la persona quien la firma.» 63.
No desconoce la Sala que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca también examinó la historia clínica; sin embargo, las valoraciones correspondían a los años 2011 a 2014, las cuales, aunque son auténticas y válidas, no reflejan la situación «actual y cierta» del solicitante. Contrario sensu, la Junta Médica Laboral determinó el porcentaje a partir de la evolución de la enfermedad hasta el año 2019 y de la valoración física realizada en 2020, lo cual es un indicativo de la evolución de su salud. […] 71.
En ese hilo argumentativo, considera la Sala que los dictámenes que debían atenderse para estudiar el derecho eran los suscritos por los organismos médico- laborales de la entidad demandada, en razón a que sustentaron la decisión en lo expuesto por la junta de salud mental, en toda la historia clínica y en el examen físico «actual». 72. Insiste la Sala en que si bien es cierto que la Junta Regional de Calificación de Invalidez está conformada por médicos especializados en salud ocupacional y, por consiguiente, son los profesionales idóneos para establecer el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral, no lo es menos que su evaluación se circunscribió a las valoraciones que en años pasados realizaron los especialistas, mientras que la Junta y Tribunal Médico Laboral apoyó la decisión en el examen que realizaron directamente los miembros de la junta de salud mental, lo cual da mayor credibilidad y veracidad al estado de salud de Carlos Andrés Zapata Quintero. […] 74.
Así las cosas, comoquiera que la Junta Médica Laboral estableció un porcentaje de 33.27%, disminuido a 18.12% por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, se impone concluir que Carlos Andrés Zapata Quintero no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez y, por consiguiente, se revocará la decisión de la primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.” 4.5.
Luego de lo relatado, se advierte que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de que se declare la nulidad del acto administrativo reprochado en el proceso ordinario. En efecto, contrario a lo afirmado por el señor Zapata Quintero, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado sí valoró el material probatorio allegado en el expediente, entre ellos el dictamen realizado el 22 de septiembre de 2017 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, que citó in extenso, junto a los conceptos médicos de los años 2011 a 2014 que en aquel momento se atendieron para la valoración de la pérdida de la capacidad laboral.
No obstante, al contrastarlo con el realizado en el año 2021 por la Junta Médica Laboral y posteriormente por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y Policía, la autoridad accionada determinó que su concepto correspondía a la situación actual del estado de salud del hoy accionante, que finalmente arrojaba un 18.12% de la disminución de su capacidad laboral.
En ese orden, además, sostuvo que lo dictaminado por la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y Policía se sustentó en una junta con profesionales especializados en diferentes áreas de la medicina, quienes concluyeron que había alternativas para el tratamiento de la enfermedad que padecía el hoy accionante.
En suma, advirtió que de acuerdo con los dictámenes más recientes y sustentados en lo señalado por la junta de salud mental, el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral no era igual o superior al 50% exigido por la norma para efectos del reconocimiento de la pensión de invalidez. 4.6. Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los reproches contenidos en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en el proceso 25000-23-42-000-2018-01892-00/01. 4.7.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la acción de tutela, es preciso señalar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.8.
Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado