Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-2014) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 25 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Gloria Inés Paz Narváez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP01298 del 15 de enero de 2013, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP0015987 del 10 de abril de 2013, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión 2 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez gracia de jubilación que resulte de incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; ii) pagar los reajustes y demás beneficios consagrados en la ley, especialmente la mesada semestral y la prima de navidad según los parámetros fijados en el Acto Legislativo 01 de 2005; iii) indexar los valores objeto de condena; y iv) dar cumplimento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Gloria Inés Paz Narváez prestó sus servicios sin interrupción como docente municipal pagada con recursos propios del municipio de Buesaco y de la Secretaría de Educación del departamento de Nariño, de la siguiente manera. ii) El 14 de septiembre de 1980, mediante el Decreto 010, fue nombrada como profesora en la Escuela Municipal Rural de la Vereda Ortega, vínculo que se prorrogó hasta el 30 de junio de 1981. iii) Sin proceder ninguna causal de vacancia del cargo, la vinculación legal y reglamentaria fue rebajada a órdenes de prestación de servicios para continuar realizando labores docentes en la Escuela Hatillo Guadalupe por el período comprendido entre el 1° de septiembre de 1983 y el 30 de septiembre de 1994. iv) A partir del 26 de noviembre de 1994, con el Decreto 115, fue incorporada en la planta global del departamento de Nariño, con el propósito de legalizar la situación que se presentó con la vinculación contractual. v) El 7 de diciembre de 2012, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Como tales se señalaron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 2277 de 1979; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; y 2 del Decreto 196 de 1991.

Asimismo, se invocó como vulneradas las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso que el acto administrativo atacado desconoció sus derechos y violentó expresamente las normas señaladas, pues la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Paz Narváez sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden territorial, acreditó 50 años de edad y cumplió el cargo con honradez y buena conducta. 1.2.

Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) No se aportó al plenario copia auténtica del nombramiento por medio del cual se afirma que la accionante se vinculó como docente para el municipio de Buesaco el 14 de septiembre de 1980, luego la referida vinculación se debe desestimar, por cuanto no se encuentra acreditada en debida forma, así que no se cumplió el requisito de haber desempeñado el empleo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. ii) El período comprendido entre el 1° de septiembre de 1983 y el 30 de septiembre de 1994, tampoco tiene la entidad de acreditar tiempo de servicio docente oficial, teniendo en cuenta que se suscribieron contratos de prestación de servicios y, en ese orden, no existió un vínculo formal con la administración, máxime cuando la pretensa primacía de la realidad sobre las formalidades no ha sido reconocida por vía judicial y dicha oportunidad procesal ya caducó. 1 Folios 92 al 102. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez iii) Así las cosas, al no poder computarse el tiempo servido bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, la demandante no completaría los 20 años de labor que exige la norma para poder beneficiarse de la prestación que reclama.

Propuso las excepciones de cobro de lo no debido y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia escrita proferida el 25 de abril de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) La señora Paz Narváez, a la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, esto es, el «27 de abril» de 2012, ya cumplía con la edad requerida (50 años) para beneficiarse de la pensión gracia que depreca. ii) Del estudio de las pruebas obrantes en el proceso se advierte que la demandante ocupaba el cargo de profesora rural del orden municipal nombrada por el Decreto 010 del 14 de septiembre de 1980; que posteriormente prestó servicios docentes al municipio de Buesaco a través de contratos de prestación de servicios y que con el Decreto 115 del 26 de noviembre de 1994, fue nombrada docente en propiedad, con tipo de vinculación municipal, pagada con recursos propios, vínculo que se prorrogó hasta la fecha de interposición de la demanda, por lo que resulta claro que el requisito de los 20 años de servicios también se encuentra demostrado. iii) De suerte que esté probado en debida forma un total de tiempo de servicios como docente oficial de 27 años, 4 meses y 28 días y que la actora siempre estuvo vinculada al orden territorial de carácter municipal. 2 Folios 268 al 276.

Con ponencia del magistrado Álvaro Montenegro Calvachy. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez iv) De igual modo, acreditó que desempeñó el empleo con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta, y que nunca fue sancionada disciplinariamente. v) No se presentó prescripción, pues la actora adquirió el estatus pensional el 20 de enero de 2011, cuando cumplió 50 años de edad, e interpuso la solicitud de reconocimiento pensional el «27 de abril» de 2012, interrumpiendo de esta forma el fenómeno extintivo, a la luz de lo establecido en los Decretos 1848 de 1969 y 3135 de 1968, y la demanda se radicó el 16 de julio de 2013, esto es, no habían trascurrido mas de tres años desde la primera solicitud. vi) En suma, declaró la nulidad de los actos demandados, y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante a partir del 20 de enero de 2011, fecha en la que completó el estatus pensional, en una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de la asignación básica y demás factores salariales devengados durante el último año inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos legales. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) No obran en el expediente copias auténticas del decreto de nombramiento por medio del cual se designó a la accionante en el cargo de docente en el municipio de Buesaco el 14 de septiembre de 1980, ni del acto de nombramiento del 1° de septiembre de 1983, solo copias simples, en tal virtud, no se puede asegurar que fue vinculada como docente municipal, por cuanto, se insiste, los documentos idóneos para demostrar el tipo de vinculación serían los originales o las copias auténticas de los referidos decretos de nombramiento. ii) La accionante no acudió a otras instancias a efectos de acreditar su vínculo 3 Folios 281 al 288. 6 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez con el municipio, como, por ejemplo, al Ministerio de Educación Nacional, al Archivo General del departamento de Nariño, o a cualquier otra entidad que pudiera tener los documentos en forma auténtica u original. iii) Los sucesivos contratos de prestación de servicios que el a quo analizó no deben ser tenidos en cuenta para efectos de contabilizar el tiempo de servicio como docente oficial, toda vez que no generaron relación directa con la entidad y por ello no se puede establecer el régimen prestacional con el cual se vinculó la servidora en desempeño de sus funciones como maestra contratista, ya que no se trató de una vinculación legal y reglamentaria. iv) De igual modo, la señora Paz Narváez no acreditó de manera clara los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, en especial el de no percibir recursos o asignaciones de carácter nacional, por cuanto se advierte que a partir del año 2002 los docentes fueron remunerados con recursos provenientes del sistema general de participaciones, esto es, con posterioridad a las previsiones de la Ley 115 de 2001 y por ende con recursos propios de la Nación. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Gloria Inés Paz Narváez no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.4 1.5.2. La demandada La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en el recurso de apelación.5 4 Folio 339. 5 Folios 338. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 6 Folio 339. 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez 1989.

Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme al registro de nacimiento, la señora Gloria Inés Paz Narváez nació el 20 de enero de 1961, es decir, cumplió 50 años de edad el 20 de enero de 2011.19 ii) El 14 septiembre de 1980, tomó posesión ante el alcalde del municipio de Buesaco del cargo de profesora municipal de la Escuela Municipal Rural de la Vereda Ortega, empleo en el que fue nombrada mediante el Decreto 010 de esa fecha.20 iii) El Decreto 010 del 14 de septiembre de 1980, por medio del cual se nombró a la accionante como profesora municipal, fue reconstruido por el alcalde del 19 Folio 19. 20 Folios 27. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez municipio de Buesaco, mediante el Decreto 062 del 27 de mayo de 2013, teniendo en cuenta que aquel no reposaba en los archivos de la Alcaldía, para lo cual tuvo como fundamento el acta de posesión descrita en el numeral anterior.21 iv) Según el formato único para expedición de certificado de historia laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – en adelante FOMAG, la señora Paz Narváez fue nombrada el 14 de septiembre de 1980 como docente «tipo de vinculación municipal» en el municipio de Buesaco, vínculo que se sostuvo hasta la el 30 de junio de 1981.

Posteriormente, entre el 1° de septiembre de 1983 y el 30 de septiembre de 1994, salvo algunas interrupciones, continuó desarrollando labores como profesora municipal y/o rural en el referido ente territorial, pero bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, de la siguiente manera:22 Órdenes de prestación de servicios con la Secretaría de Educación del municipio de Buesaco núm. Fecha inicio Fecha terminación Duración Institución 15 01/09/1983 30/06/1984 10 meses Escuela de la Vereda Hatillo Guadalupe 034 01/09/1984 30/06/1985 10 meses 037 01/09/1985 30/06/1986 10 meses 011 Fl. 262 01/09/1986 30/06/1987 10 meses 035 Fl. 263 01/09/1987 30/06/1988 10 meses 035 Fl. 264 01/01/1988 31/12/1988 12 meses 053 Fl. 265 01/09/1988 30/06/1989 10 meses 057 01/09/1989 30/06/1990 10 meses Escuela de la Vereda Parapetos 053 01/09/1990 30/06/1991 10 meses Escuela de la Vereda La Curia 070 01/09/1991 30/12/1991 4 meses 009 01/01/1992 30/06/1992 6 meses 004 01/09/1992 31/12/1992 3 meses 055 01/01/1993 30/06/1993 6 meses 21 Folios 25 y 26. 22 Folios 20 al 23, 259 al 265.

Certificación expedida el 23 de mayo de 2013. 15 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez 047 01/09/1993 31/12/1993 4 meses 038 01/01/1994 30/06/1994 6 meses 038 01/09/1994 30/09/1994 1 mes v) El 26 de noviembre de 1994, a través del Decreto 115, el alcalde del municipio de Buesaco nombró en propiedad a la señora Paz Narváez, quien venía vinculada con contrato de prestación de servicios, en el primer grado de escalafón nacional como docente incorporada a la planta nacionalizada de dicho municipio, a la Escuela San Juan de Dios La Curia, con efectos fiscales a partir del 1° de octubre de 1994.

En dicho acto administrativo se hicieron las siguientes afirmaciones:23 Que el parágrafo 1° del artículo 6 de la ley 60 del 12 de agosto de 199324 establece la incorporación de los docentes vinculados por contrato a los servicios educativos estatales. Que en el acta No. 008 del 19 de octubre de 1994, la Junta Administradora del FER de Nariño, hace entrega al Alcalde del Municipio de Buesaco, de los docentes contratados, convertidos a tiempo completo. 23 Folios 28 al 30.

Información que fue reiterada con la certificación obrante en el folio 233 expedida por la Secretaría de Gobierno de Buesaco, en donde se consignó la siguiente afirmación: «Mediante Decreto 115 de noviembre 26 de 1994 fue nombrada en propiedad como docente incorporada a la planta nacionalizada». 24 Parágrafo 1o. Los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestando sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de personal.

La vinculación de los docentes temporales será gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir de la publicación de la presente ley. Parágrafo declarado inexequible en su totalidad por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-555-94 del 6 de diciembre de 1994. 16 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez vi) El 23 de abril de 2012, la Procuraduría General de la Nación certificó que la actora no registraba antecedentes disciplinarios.25 vii) Según el certificado de salarios emitido el 29 de mayo de 2013 por la Secretaría de Educación de Nariño, la señora Paz Narváez devengó entre enero de 2010 y diciembre de 2012, los factores salariales de asignación básica, prima de alimentación, auxilio de movilización, prima de vacaciones y prima de navidad.26 2.3.2.

Actuación administrativa 25 Folio 41. 26 Folios 34. 17 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez i) El 7 de diciembre de 2012, la señora Paz Narváez, por intermedio de apoderado solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.27 ii) El 15 de enero de 2013, la UGPP profirió la Resolución RDP01298 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante, toda vez que no allegó en «original o copia auténtica» los actos administrativos de nombramiento y posesión que permitan determinar el carácter del cargo ocupado (territorial o nacionalizado).28 iii) El 10 de abril de 2013, la UGPP expidió la Resolución RDP015987, por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.29 2.3.3.

De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 10 de agosto de 2017, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente las siguientes documentales: • Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral 2742 del 26 de septiembre de 2017, expedido por el FOMAG, que hizo constar, respecto de la vinculación de la actora con la Secretaría de Educación de Nariño lo siguiente:30 Nombre del Establecimiento Educativo Actual: Escuela Rural Mixta San Juan de Dios Régimen de pensiones: «Nacional»31 Cargo: Docente básica primaria Nombramiento: propiedad 27 Folios 50 al 52. 28 Folios 12 al 14. 29 Folios 16 y 17. 30 Folios 17 y 18 cuaderno 2. 31 En el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral se indicó que el «régimen de pensiones» de la demandante es nacional; empero, dicho medio de prueba no señala o hace referencia al tipo de nombramiento, o de plaza, o de vinculación de aquella con el municipio de Buesaco. 18 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Mediante el Decreto 0115 del 26 de noviembre de 1994, fue nombrada en la Escuela San Juan de Dios de Buesaco, tomó posesión del cargo el 1° de octubre de 1994; luego tuvo un ascenso de cargo en la misma Institución mediante el Decreto 078 del 10 de diciembre de 1996. «Cálculo total del tiempo menos las ausencias 26-11-22». • Oficio del 27 de noviembre de 2017, mediante el cual el coordinador del grupo de certificaciones de la subdirección de talento humano del Ministerio de Educación Nacional hizo constar que «verificada la información existente y los inventarios de la serie historias laborales del archivo central de este ministerio de la planta de personal el grupo de gestión documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la señora Gloria Inés Paz Narváez».32 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos. i) La señora Gloria Inés Paz Narváez demostró que laboró en el magisterio oficial por más de 20 años como docente, a través de vinculaciones clasificadas como territoriales.

Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 14/09/1980 30/06/1981 16 9 0 01/09/1983 30/06/1984 0 10 0 01/09/1984 30/06/1985 0 10 0 01/09/1985 30/06/1986 0 10 0 01/09/1986 30/06/1987 0 10 0 01/09/1987 30/06/1988 0 10 0 32 Folio 350. 19 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Territorial (contratos de prestación de Servicios celebrados con la Alcaldía de Buesaco) 01/01/1988 31/12/1988 0 0 1 01/09/1988 30/06/1989 0 10 0 01/09/1989 30/06/1990 0 10 0 01/09/1990 30/06/1991 0 10 0 01/09/1991 30/12/1991 0 4 0 01/01/1992 30/06/1992 0 6 0 01/09/1992 31/12/1992 0 4 0 01/01/1993 30/06/1993 0 6 0 01/09/1993 31/12/1993 0 4 0 01/01/1994 30/06/1994 0 6 0 01/09/1994 30/09/1994 0 1 0 Territorial (incorporación docentes Contratistas Ley 60/93) 01/10/1994 26/09/201733 26 11 22 TOTAL 12 0 34 El Tribunal concluyó que el tiempo de labores al servicio del municipio de Buesaco acumulado entre el 14 de septiembre de 1980 y el 9 de junio de 2013,34 salvo las interrupciones advertidas, resulta computable para efectos del reconocimiento prestacional pretendido, por cuanto los nombramientos fueron efectuados por el alcalde municipal, y así las cosas, la accionante siempre estuvo vinculada «al orden territorial de carácter municipal».

Dicho análisis es compartido por esta Sala, al observar, además, las siguientes circunstancias. El nombramiento efectuado a través del Decreto 010 de 14 de septiembre de 1980, es de carácter territorial, pues fue suscrito por una autoridad del orden territorial (el alcalde del municipio de Buesaco, en uso de sus atribuciones legales sin intervención de ningún otro funcionario, ni por delegación del Ministerio de Educación), para prestar labores en la Escuela Municipal Rural de la Vereda Ortega del municipio de Buesaco, en remplazo de otra docente, luego el empleo ya existía en la institución. Aunado a ello, la afirmación de que dicha designación tiene el carácter territorial también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, 33 Fecha de expedición del certificado 2742 del 26 de septiembre de 2017 del FOMAG. 34 Fecha tenida en cuenta por el a quo. 20 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».

Del mismo modo, la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989 precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, nacionales y territoriales.

Particularmente la Corte señaló lo siguiente: 3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].

En consecuencia, de acuerdo con el análisis integral del acto de nombramiento reconstruido, se concluye que la vinculación es del orden territorial. En el mismo sentido, el tiempo laborado en el municipio entre 1983 y 1994 bajo la figura del contrato de prestación de servicios, tiene carácter territorial, pues resulta innegable que el objeto contractual hace referencia expresa a la vinculación para prestar servicios docentes en el ente territorial de forma directa, cuyos honorarios fueron pactados con el alcalde como contratante y cancelados por intermedio de la tesorería municipal, con recursos propios; al paso que no existe duda de que el carácter de la vinculación y de las plazas ocupadas es municipal o territorial, si se quiere, pues la actora, en cumplimiento de las 21 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez obligaciones adquiridas contractualmente, se desempeñó como profesora municipal y/o rural de diferentes escuelas veredales a cargo del referido municipio.

Finalmente, la misma suerte se predica de la vinculación ocurrida a través del Decreto 115 del 26 de noviembre de 1994 (tiene carácter territorial), ya que el alcalde del municipio de Buesaco nombró en propiedad a la señora Paz Narváez, como docente incorporada a la planta de dicho municipio, a la Escuela San Juan de Dios La Curia, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 60 de 1993.

Dicha norma claramente estableció que los docentes temporales vinculados por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 serían incorporados a las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde venían prestando sus servicios, y sus emolumentos serían asumidos con recursos propios de las entidades territoriales.

Además, se debe resaltar que, en el acto de nombramiento, la autoridad territorial hizo énfasis en que la «Junta Administradora del FER de Nariño», le «hizo entrega al Alcalde del Municipio de Buesaco, de los docentes contratados, convertidos a tiempo completo». Luego se infiere razonablemente que la docente fue incorporada en vigencia del parágrafo 1° del artículo 6 la Ley 60 de 1993, en la planta de empleos municipal, en un plantel de la misma categoría, cuyos salarios y prestaciones fueron asumidos con recursos propios de la entidad territorial.

De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte de la señora Paz Narváez tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones. 22 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Así las cosas, en relación con las vinculaciones descritas y en atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación de la parte demandada, es oportuno hacer las siguientes precisiones: a) No resulta necesario aportar las pruebas documentales en copia auténtica o en original como lo afirma el apelante (particularmente respecto de los actos de nombramiento), para darles pleno valor probatorio.

Sobre este punto debe precisar la Sala que a partir de lo reglado en el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, «[e]n todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación», regla que fue reiterada en los artículos 244 al 246 del Código General del Proceso.35 En ese orden, la Sección Tercera de esta Corporación, mediante sentencia de unificación jurisprudencial sobre el tema de valoración de copias simples,36 determinó, en consonancia con lo expuesto en precedencia, que «los documentos 35 Artículo 244.

Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.

También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo.

La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones. Artículo 245.

Aportación de documentos. Los documentos se aportarán al proceso en original o en copia. Las partes deberán aportar el original del documento cuando estuviere en su poder, salvo causa justificada. Cuando se allegue copia, el aportante deberá indicar en dónde se encuentra el original, si tuviere conocimiento de ello. Artículo 246. Valor probatorio de las copias.

Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella.

El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente. 36 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, expediente 25022. 23 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez públicos o privados aportados al proceso en copia, se presumen auténticos, por lo tanto, tienen el mismo valor probatorio que el documento original», al paso que les corresponde a las partes tacharlos de falsos o requerir su cotejo en el momento procesal oportuno. Posteriormente, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su posición sobre la valoración de documentos aportados en copia simple en sentencia del 30 de septiembre de 2014,37 para admitir su valor probatorio, siempre y cuando no se hubieren tachado de falsas por la contraparte, ello con fundamento en el respeto por los principios de buena fe y primacía de lo sustancial sobre lo formal.

Teniendo en cuenta lo anterior, no existe un motivo para que esta Sala no le atribuya valor probatorio a las documentales obrantes en el plenario, máxime cuando en la contestación de la demanda no fueron tachadas de falsos por la UGPP, que conoció en su integridad el acervo desde la notificación del medio de control. Adicionalmente, no se puede perder de vista que en la sentencia del 21 de junio de 2018, se estableció la regla de que «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial», sin que pueda hacerse exigencias adicionales respecto de los referidos medios de prueba, que incluso desconocerían los preceptos legales mencionados.

En gracia de discusión, revisados con detenimiento los actos administrativos de nombramiento se observa que, en efecto, el Decreto 062 del 27 de mayo de 2013, por medio del cual el alcalde del municipio de Buesaco reconstruyó el Decreto 010 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de septiembre de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2007-01081-00. 24 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez del 14 de septiembre de 1980, fue aportado en original al dossier; y el Decreto 115 del 26 de noviembre de 1994, reposa en copia auténtica, luego las afirmaciones del recurrente no tienen asidero. b) El tiempo de servicios prestado por los docentes mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, sí es computable para a efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser beneficiario del derecho pensional reclamado.

En reciente providencia, esta Sala sostuvo lo siguiente:38 En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[ ] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional [ ]», y si el intérprete judicial, «[ ] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente- contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP [ ]».

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 38 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823-2017);15 de julio de 2010.

Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). 25 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Por consiguiente, es claramente computable el lapso que desarrolló actividades un docente a través de contratos de prestación de servicios, pues «el tiempo requerido para el reconocimiento de la pensión gracia no solo es aquel que se deriva de las relaciones regulares y en titularidad, debido a que se trata de una prestación cimentada en la prestación efectiva de labores de educador»,39 siempre y cuando, la vinculación sea territorial, circunstancia que fue válidamente demostrada por la actora, pues, se insiste, se desempeñó como profesora municipal y/o rural de diferentes escuelas veredales del municipio de Buesaco cuya remuneración fue cancelada por la «caja del tesoro municipal de Buesaco, fondos comunes».

Adicionalmente, se puede inferir razonablemente que se trataba de plazas territoriales y/o municipales, si se quiere, por tratarse de escuelas rurales a cargo del referido municipio. c) El tiempo que la demandante prestó sus servicios como docente «a partir del año 2002»40 cuyos salarios, prestaciones y demás emolumentos fueron cancelados presuntamente con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones resultan válidos para obtener la pensión gracia objeto de controversia.

Lo anterior, por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2-11/18 es plenamente computable para efectos del reconocimiento pensional, pues tal circunstancia no determina el tipo de vinculación de la demandante, debido a que en virtud del nombramiento efectuado por el alcalde del municipio de Buesaco, la actora ostenta el carácter de docente territorial,41 independientemente de que los salarios hubieren sido sufragados con dineros provenientes de la nación, circunstancia que valga decir no fue plasmada en el acto de nombramiento, sino que presume el apelante.

Sin embargo, vale la pena precisar que, en efecto, en la citada providencia de unificación se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23- 33-000-2014-1000-01 (0823-2017). 40 Límite temporal señalado en el recurso de apelación de la parte demandante. 41 En atención a lo dispuesto en la Ley 60 de 1993. 26 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.42 Al respecto, esta Sala en reciente pronunciamiento señaló lo siguiente:43 Es oportuno resaltar que el a quo desestimó el referido tiempo en consideración a que los salarios fueron financiados por la Nación; sin embargo, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la prestación en comento, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».44 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».

De acuerdo con lo expuesto, el nombramiento efectuado a través del Decreto 115 del 26 de noviembre de 1994 por parte del alcalde de Buesaco y que corrió ininterrumpidamente desde el 1° de octubre de 199445 hasta el 26 de septiembre de 2017,46 es de carácter territorial, tal como se infiere razonablemente del acto administrativo de nombramiento que se detalló en el acápite de hechos probados de esta providencia y del contenido del parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 60 de 1993.47 42 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de octubre de 2022, radicado: 52001-23- 33-000-2014-00540-01 (2892-2016). 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 45 En atención a la declaración de efectos fiscales con retroactividad plasmada en dicho acto administrativo. 46 Fecha de expedición del certificado 2742 del 26 de septiembre de 2017 del FOMAG. 47 Además de las reiteradas certificaciones expedidas por el alcalde del municipio de Buesaco que fueron claras al indicar que «Mediante Decreto 115 de noviembre 26 de 1994 fue nombrada en propiedad como docente incorporada a la planta nacionalizada». 27 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo determinó al inicio de este análisis; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. iii) De igual modo, la señora Paz Narváez cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

De suerte que, por las razones expuestas el recurso de apelación interpuesto no tiene vocación de prosperidad. 2.5. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201648, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 28 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio49 y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada por cuanto la demandante acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 49 Entre otras, sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda del 1° de diciembre de 2022, rad. 52001-23-33-000-2019-00606-01 (2218-2022); 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33- 000-2014-1000-01 (0823-2017); y del 3 de octubre de 2022, radicado: 52001-23-33-000-2014- 00540-01 (2892-2016). 29 Radicación: 52001-23-33-000-2013-00238-01 (3478-14) Demandante: Gloria Inés Paz Narváez F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 25 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Gloria Inés Paz Narváez, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AVM