CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., primero (01) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 05001-23-33-000-2017-02802-01 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia Demandado: Municipio de La Pintada (Antioquia) Referencia: Reparación directa - CPACA TEMAS: MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE CUANDO SE RECLAMAN DAÑOS DERIVADOS DE LA FALTA DE RESPUESTA DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL MARCO DE UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA – No existe una regla absoluta según la cual toda falta de respuesta de la administración deba reconducirse automáticamente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la sola mora en resolver.

Sin embargo, tampoco es admisible que, una vez configurado y hecho valer un acto administrativo ficto, el demandante presente la controversia como si se tratara de una simple omisión material, cuando en realidad los perjuicios reclamados se derivan de los efectos de una negativa presunta. CONTEO DEL TÉRMINO PRECLUSIVO - Cuando la controversia recae sobre un acto administrativo particular expreso, el término ordinario para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses.

Cuando el acto que debe controvertirse es producto del silencio administrativo, opera la regla especial prevista para los actos presuntos, conforme a la cual la demanda puede presentarse en cualquier tiempo. Si se hacen derivar los perjuicios de una omisión administrativa autónoma, el término de caducidad es el de dos años previsto para la reparación directa, contados desde el día siguiente a la ocurrencia de la omisión causante del daño o desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este, si ello ocurrió con posterioridad.

DAÑO RESARCIBLE - Para que el daño pueda ser reparado debe ser cierto, esto es, no puede tratarse de un daño hipotético o eventual. FALTA DE PRUEBA DEL DAÑO – La prueba del daño recae en quien alega su causación. No se probó la afectación patrimonial reclamada por la demandante. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de La Pintada (Antioquia) concedió a la Sociedad Transportadora Individual y Colectiva Taxis La Provincia S.A.S (en adelante “Taxis La Provincia”) un permiso para prestar el servicio público de transporte terrestre automotor mixto de vehículos “tipo motocarro” en dicha municipalidad. Posteriormente, la referida sociedad solicitó a la entidad territorial emitir un concepto favorable para el ingreso de nuevas unidades al parque automotor, así como expedir las respectivas tarjetas de operación para la puesta en funcionamiento de algunos vehículos ya existentes.

Sin embargo, la administración municipal nunca le notificó a la sociedad una respuesta eficaz sobre el particular. La sociedad demandante afirma que la omisión del municipio en dar respuesta a sus solicitudes le causó un menoscabo patrimonial derivado de la imposibilidad de desarrollar la actividad económica – servicio público de transporte terrestre Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 2 automotor mixto de vehículos “tipo motocarro”– que previamente le había sido autorizada.

En sustento, refirió que “[…] ante la actitud de la nueva administración de guardar silencio frente a múltiples solicitudes […] no fue posible por ningún medio que la Administración acogiera las múltiples invitaciones para poder empezar operaciones en dicha municipalidad”. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el daño reclamado no era imputable a la autoridad municipal.

Dicha decisión fue apelada por la parte demandante. II.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 4 de septiembre de 20171-2, Taxis La Provincia mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra el municipio de La Pintada para que fuera declarado patrimonialmente responsable por la afectación patrimonial que le fue irrogada por la imposibilidad de desarrollar la operación para prestar el servicio de transporte terrestre automotor mixto en vehículos “tipo motocarro”, hecho que, según alega, se debió a una omisión en dar respuesta a sus solicitudes para iniciar operaciones en dicha municipalidad.

En su escrito, la parte accionante formuló expresamente las siguientes pretensiones declarativas y de condena (transcritas textualmente, incluso con posibles errores): “1. Se declare responsable administrativa y patrimonialmente al municipio de La Pintada, Antioquia, por haberse sustraído de manera reiterada a dar aplicación y no permitir que la empresa Sociedad Transportadora Individual y Colectiva Tax La Provincia, entre en operaciones en dicha jurisdicción, tal y como lo señala el proceso licitatorio y adjudicatario LP-SG-OOl del 2015, que mediante Resolución No. 236 del 21 de julio de 2015 así lo ordena. 2.

En consecuencia de la anterior declaración, se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales que con ocasión de la (acción, omisión, defectuoso funcionamiento de la administración municipal se están ocasionando a mi poderdante). 3. Los demás que se llegaren a establecer por parte del despacho dentro del proceso que ahora se impetra. 1 Fl. 1 a 270, C.1. 2 Mediante auto del 9 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda para que, entre otras cosas, la parte actora precisara si lo pretendido era la reparación de los perjuicios causados por una omisión de la administración o si, por el contrario, se trataba de una controversia contractual con pretensión indemnizatoria.

(Fl. 280 a 281, C. 1.). El libelo introductorio fue oportunamente subsanado por la parte actora el 28 de noviembre de esa anualidad, oportunidad en la cual indicó que lo que buscaba “a través de la presente acción y su libelo demandatorio” era la reparación de los perjuicios derivados de la omisión de la administración municipal de La Pintada, “[…] con ocasión a permitir a la sociedad que represento el operar la actividad para la cual fue autorizada […] pues con dicha omisión ante una obligación de hacer y con fundamentos en argumentos poco o nada legales se nos ha causado una serie de perjuicios” (Fl. 285 a 288, C. 1.), tras lo cual, por auto del 4 de diciembre de 2017, el mismo Tribunal dispuso su admisión (Fl. 307 a 308, C.1.) Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 3 ➢ Daño emergente; la suma de setenta y dos millones pesos M/cte.

($72.000.000) ➢ Lucro cesante; la suma de quinientos noventa y un millón de pesos Para un total de seiscientos sesenta y tres millones de pesos M/cte. ($663.000.000) 4. Que en todo caso se repare integralmente los perjuicios sufridos conforme lo indica el artículo 16 de la ley 446 de 1.998, así como bajo los cánones de la reciente jurisprudencia contenciosa administrativa. 5.

Que el valor de las condenas aquí señaladas, sean actualizadas e indexadas al ejecutoriarse la sentencia con base en la variación porcentual del I.P.C. para efectos de compensar la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (art. 192 del CPACA.). 6. Que la sentencia de mérito favorable a las pretensiones de la demanda, se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo” En sustento de sus pretensiones, la sociedad demandante señaló que, mediante Resolución No. 212 del 16 de junio de 2015, expedida por la Alcaldía de La Pintada se dio apertura a la Licitación Pública No. LP SG 001 de esa anualidad, cuyo objeto fue “[o]torgar permiso de operación para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto, clase ‘motocarros’ en el municipio de La Pintada, conforme a las normas vigentes del Ministerio de Transporte”.

Indicó que el 23 de junio siguiente, los alcaldes de los municipios antioqueños de La Pintada y la Ceja del Tambo, suscribieron un “convenio interadministrativo y de cooperación”, cuyo objeto consistió en aunar esfuerzos para ejercer las funciones de tránsito y transporte en el primero de ellos. Agregó que, en desarrollo del referido proceso licitatorio, el 26 de junio de 2015 Taxis La Provincia presentó su propuesta, acompañada de la totalidad de los documentos exigidos en la convocatoria pública.

Refirió que, mediante la Resolución No. 236 del 21 de julio de 2015, el alcalde de La Pintada adjudicó la Licitación Pública No. LP-SG-001 de 2015 y otorgó a Taxis La Provincia el permiso de operación para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos “tipo motocarro” dentro del territorio municipal.

Posteriormente, mediante la Resolución No. 358 del 10 de diciembre de 2015, la misma autoridad concedió la habilitación para la prestación de dicho servicio. Indicó que, el 10 de marzo de 2016, Taxis La Provincia solicitó a la administración municipal emitir un concepto favorable para el ingreso de diez (10) vehículos nuevos “tipo motocarro” al parque automotor, así como expedir las respectivas tarjetas de operación de los motocarros ya existentes, con el fin de “cumplir con el compromiso adquirido dentro del proceso licitatorio”.

Consta que el 30 de junio de 2016, el alcalde de La Pintada negó dicha solicitud, toda vez que la empresa no acreditó el cumplimiento de la capacidad mínima transportadora exigida ni la titularidad del equipo automotor requerido para la Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 4 prestación del servicio.

Sin embargo, dicha decisión nunca fue notificada al peticionario. Señaló que, en fecha indeterminada, la administración municipal decidió posponer la entrada en operación del servicio de motocarros, hasta que Taxis La Provincia “presentara una nueva propuesta” que integrara la operación de motocarros con los transportadores locales. Manifestó que, posteriormente, la sociedad presentó diversas peticiones – 15 de julio de 2016, 7 de febrero de 2017 y 4 de abril de 2017 – ante el municipio y “otras autoridades” para que se adoptaran las medidas necesarias para la puesta en operación del servicio público terrestre adjudicado y habilitado.

No obstante lo anterior, estas nunca fueron resueltas. La sociedad accionante sostiene que la omisión del municipio le causó un menoscabo patrimonial derivado de la imposibilidad de desarrollar la actividad económica – servicio público de transporte terrestre automotor mixto de vehículos “tipo motocarro”– que previamente le había sido autorizada.

Al efecto, subrayó que “[…] ante la actitud de la nueva administración de guardar silencio frente a múltiples solicitudes […] no fue posible por ningún medio que la Administración acogiera las múltiples invitaciones para poder empezar operaciones en dicha municipalidad”. 2. Contestación 2.1. El municipio de La Pintada3 se opuso a las pretensiones de la demanda.

Afirmó que no ocasionó el daño “antijurídico” reclamado por la demandante, puesto que la empresa no cumplió con los requisitos exigidos por el municipio para la operación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos tipo motocarro dentro de su jurisdicción. Por otra parte, destacó que no incurrió en una falla del servicio, en tanto sus actuaciones se adelantaron en cumplimiento de las prerrogativas que le han sido conferidas.

Como excepciones propuso las de: (i) ausencia de daño antijurídico; (ii) ausencia de falla del servicio; (iii) ausencia de nexo causal; (iv) nulidad absoluta del acto administrativo que se aduce como soporte del medio de control; (v) aplicación de las causales de nulidad absoluta en materia de contratación estatal; y (vi) incumplimiento de las obligaciones a cargo del actor para operar la actividad de transporte. 3.

Audiencia inicial El 9 de octubre de 20184 se llevó a cabo la audiencia inicial ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la cual se adelantó el saneamiento del proceso, se resolvieron las excepciones previas, se decidió sobre el decreto de pruebas5 y se fijó el objeto del litigio. 3 Fl. 331 a 501, C.1. y 502 a 674, C.2. 4 Fl. 680 a 684, C.2. 5 En la misma diligencia, el Tribunal decretó los siguientes medios probatorios: (i) parte demandante: (a) pruebas documentales aportadas con la demanda;

(ii) parte demandada: (a) pruebas documentales aportadas con la contestación; (b) testimonios de Alejandro de Jesús Bedoya Guzmán, Alonso de Jesús Bedoya Escobar y Ricaurte de Jesús Quebrada Rojas; (c) interrogatorio de parte de Federman Alonso Barrera Tangarife. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 5 En relación con la fijación del litigio, el tribunal señaló que se circunscribiría a “establecer si se acreditan o no los supuestos fácticos bajo los cuales se estructuró la pretensión de la declaratoria de responsabilidad del municipio de La Pintada, por no permitir que la Sociedad Transportadora Individual y Colectiva Taxi La Provincia Ltda., entre en operaciones en dicha jurisdicción, tal como lo señala el proceso licitatorio LP-SG-001 del 2015, que mediante Resolución No. 236 del 21 de julio de 2015 se ordena.

Una vez acreditado lo anterior y como consecuencia de ello, se analizará si procede o no condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los perjuicios materiales que se detallan en el libelo introductor y el escrito de subsanación de requisitos, además de los que se lleguen a establecer por parte del despacho según se pide en la demanda, sumas que deberán ser actualizadas e indexadas con base en la variación porcentual del IPC”. 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia 4.1. La parte demandante6 y el municipio de La Pintada7 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación de esta, respectivamente. 5. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 28 de febrero de 20198, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al constatar que “los perjuicios alegados por la parte actora se derivaron de su propia conducta”, toda vez que la empresa no acreditó el cumplimiento de los requisitos exigidos por la autoridad municipal para iniciar la operación del servicio público de transporte en vehículos tipo motocarro, específicamente el relacionado con la capacidad mínima transportadora.

En la parte resolutiva el a quo condenó en costas a la sociedad accionante. 6. Apelación 6.1. La parte actora9 solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Afirmó, en primer lugar, que lo probado en el proceso permitió constatar los “perjuicios reclamados”, toda vez que la omisión de la Administración en dar respuesta a sus solicitudes para iniciar operaciones en el municipio de La Pintada le impidió llevar a cabo la operación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto de vehículos tipo motocarro, pese a haber cumplido con la documentación y los requisitos exigidos en la Licitación Pública No. LP-SG-001 del 2015.

Por otra parte, sostuvo que, contrario a lo considerado por el a quo, la empresa cumplió con la “regulación jurídica correspondiente, como lo es el Decreto 4190 del 29 de octubre de 2007; el Decreto 4125 de 2008, del Ministerio de Transporte; la Ley 80 de 1993, el Decreto 1082 de 2015; la Resolución 000478 del 22 de febrero de 2010, del Ministerio de Transporte; memorando 20130000 del 28 de febrero de 2013”. 6 Fl. 705 a 713, C.2. 7 Fl. 700 a 704, C.2. 8 Fl. 715 a 725, C. Ppal. 9 Fl. 728 a 733, C. Ppal.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 6 En tercer lugar, advirtió que el acto de adjudicación era irrevocable y que, una vez obtuvo el permiso para la operación, este produjo efectos jurídicos a su favor, de manera que la omisión del municipio en adoptar oportunamente las medidas para la puesta en operación del servicio de transporte adjudicado y habilitado comportó la causación del detrimento patrimonial reclamado.

Finalmente, cuestionó la condena en costas impuesta en la sentencia apelada, al considerar que su tasación debía atender su comportamiento en el curso del proceso. 7. Alegatos de conclusión en segunda instancia 7.1. La parte demandante10 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Añadió, además, que para el proceso licitatorio “se han invertido dineros del erario público en estudios de oferta y demanda”, lo que generó que la “Contraloría Departamental de Antioquia reportara en una auditoría del 22 de enero de 2020 un pasivo estimado” a su favor, “siendo este un hecho nuevo, dentro de este proceso”. 7.2.

El municipio de La Pintada y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES La Sala anticipa que confirmará la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, al constatar que lo probado en el proceso no permitió establecer que la sociedad demandante hubiera sufrido una merma patrimonial derivada de la imposibilidad de ejercer la actividad económica para la cual había sido previamente autorizada y habilitada.

Para el análisis, la Sala abordará los siguientes aspectos: (1) jurisdicción y competencia, (2) medio de control procedente, (2.1) recuento jurisprudencial sobre el medio de control procedente cuando el daño se atribuye a la falta de respuesta de la Administración en el marco de una actuación administrativa, (2.2) precisión sobre el medio de control procedente cuando se reclaman daños derivados de la falta de respuesta de la Administración en el marco de una actuación administrativa, (2.3.) procedencia del medio de control ejercido por la parte actora, (3) análisis frente a la oportunidad para presentar el medio de control, (4) legitimación para la causa, (5) problema jurídico, (6) hechos probados, (7) caso concreto, (8) conclusión, (9) condena en costas en primera instancia, y (10) condena en costas en segunda instancia. 1.

Jurisdicción y competencia La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del presente asunto, según lo previsto en el artículo 10411 del Código de Procedimiento 10 Índices 19 a 21, Samai. 11 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 7 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), estatuto vigente a la fecha de presentación de la demanda y que, por tanto, resulta aplicable, porque se demanda la responsabilidad del municipio de La Pintada12.

Igualmente, se observa que el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dada la vocación de doble instancia del proceso, debido a que la cuantía excedió los 50013 SMLMV, en concordancia con los artículos 15014 y 15215 del CPACA. 2.

Medio de control procedente 2.1. Recuento jurisprudencial sobre el medio de control procedente cuando el daño se atribuye a la falta de respuesta de la Administración en el marco de una actuación administrativa A efectos de analizar la procedencia del medio de control de reparación directa ejercido por la actora, la Sala considera necesario comenzar por efectuar un recuento jurisprudencial sobre la forma en que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha definido el medio de control procedente cuando se reclama indemnización de perjuicios derivados de la falta de respuesta de la Administración frente a solicitudes formuladas en el marco de una actuación administrativa.

La precisión es relevante porque no se trata de cualquier omisión estatal, sino de aquellos eventos en los que la autoridad tenía el deber jurídico de pronunciarse y su silencio plantea la necesidad de establecer si la fuente del daño corresponde a una decisión presunta de contenido negativo, susceptible de control a través de la nulidad y restablecimiento del derecho, o si, por el contrario, la conducta omisiva conserva autonomía suficiente para ser analizada mediante el medio de control de reparación directa.

Esta divergencia tiene consecuencias procesales relevantes, pues incide tanto en la determinación del medio de control procedente como en la regla de caducidad aplicable. Desde la primera perspectiva, si la inactividad de la administración se traduce en una decisión presunta de contenido negativo —por ejemplo, la negativa ficta de una solicitud o de un recurso— y el daño se hace derivar de esa decisión, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa… [de] 1.

Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]”. 12 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 286 de la Constitución Política, los municipios son entidades territoriales que, según el artículo 287 ejusdem, “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”. 13 La pretensión mayor de la demanda se estima en $591.000.000. por concepto de lucro cesante, lo que es superior a 500 SMLMV de la fecha en que esta fue presentada, esto es, del año 2017, en el que el salario mínimo correspondía a la suma de $737.717. 14 “Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 15 “Artículo 152.

Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]”. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 8 la controversia se ubica, en principio, en el ámbito de la nulidad y restablecimiento del derecho, porque la reparación pretendida presupone controvertir la legalidad del acto administrativo particular ficto, amparado por presunción de legalidad.

Desde la segunda, si el reproche no recae sobre el contenido de una negativa ficta, sino sobre la tardanza injustificada, la abstención de actuar o la falta de ejecución de una actuación debida, la omisión puede conservar autonomía como fuente directa del daño, evento en el cual el medio de control procedente sería la reparación directa.

Así pues, se tiene que, en un primer momento, la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo una tesis marcadamente formal, según la cual el silencio administrativo negativo transformaba la inactividad de la administración en un acto ficto demandable. Así, en sentencia del 11 de abril de 199416, la Sección Tercera precisó que, cuando la administración guardaba silencio frente a una petición concreta del administrado, no se estaba ante una simple omisión indemnizable, sino frente a un acto denegatorio presunto que debía ser controvertido mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Bajo esa misma lógica, en sentencia del 4 de septiembre de 199717, la Sala distinguió entre los daños causados por hechos u omisiones administrativas — reclamables por la vía de la reparación directa— y aquellos derivados de una respuesta expresa o ficta a una petición, caso en el cual la controversia se desplazaba al terreno de la legalidad del acto administrativo.

En esa oportunidad se advirtió, además, que la reparación directa no podía desnaturalizarse mediante la formulación de solicitudes indemnizatorias dirigidas a provocar un acto presunto, pues cuando el daño provenía realmente de un hecho o de una omisión, la vía procedente para demandar era la de reparación directa. Posteriormente, esa comprensión se extendió al silencio producido frente a los recursos interpuestos en sede administrativa.

En sentencia del 14 de octubre de 199918, la Sección Tercera, en el marco de una acción de cumplimiento, indicó que el silencio frente al recurso de reposición daba lugar al silencio administrativo negativo y habilitaba al juez contencioso para resolver de fondo la controversia. A su turno, en providencia del 23 de noviembre de 200019, la Sala precisó que, tratándose del silencio negativo, la Administración conservaba el deber de decidir mientras el interesado no acudiera ante la jurisdicción contenciosa.

Desde entonces empezó a advertirse una precisión relevante: aunque el silencio administrativo negativo constituye una ficción legal que permite acudir al juez, dicha figura fue concebida en beneficio del administrado y no como un mecanismo para premiar la inactividad de la Administración. Por ello, la falta de respuesta no extingue automáticamente el deber de decidir ni convierte, en todos los casos, la omisión en la fuente jurídica del daño. Esta idea fue desarrollada con mayor claridad en el auto del 27 de mayo de 200420.

En esa providencia, la Sección Tercera reiteró que, cuando los perjuicios reclamados provenían de un acto ficto originado en el silencio administrativo, la 16 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de abril de 1994, Rad.: 8540. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 4 de septiembre de 1997, Rad.: 10239. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 14 de octubre de 1999, Rad.: 13076. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 23 de noviembre de 2000, Rad.: 1723. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 27 de mayo de 2004, Rad.: 26508. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 9 acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, al mismo tiempo precisó que el silencio negativo frente a una petición inicial dejaba al interesado tres alternativas: esperar a que la administración resolviera, interponer recursos contra el acto presunto o acudir a la jurisdicción para controvertirlo. La elección entre esas posibilidades correspondía al administrado, justamente porque el silencio administrativo fue instituido a su favor y no en beneficio de la administración morosa.

Esta orientación fue profundizada en la sentencia del 14 de junio de 200921, en la cual la Sala explicó que el silencio administrativo opera por ministerio de la ley, pero su configuración efectiva no puede entenderse de manera automática y rígida con el solo vencimiento del plazo legal, pues su eficacia depende de la conducta que decida asumir el interesado.

De ahí que, mientras este no active la ficción mediante los recursos procedentes o mediante la demanda judicial correspondiente, la Administración conserva competencia para resolver de manera expresa. No obstante esa precisión, en varias providencias posteriores se consolidó una línea según la cual, cuando el daño reclamado se asociaba a la falta de respuesta a una petición o a la negativa presunta derivada del silencio, el litigio debía tramitarse por nulidad y restablecimiento del derecho.

Así ocurrió, entre otras, en las sentencias del 21 de marzo de 201222, 13 de febrero de 201323 y 15 de abril de 201424, en las que la Sección Tercera entendió que el silencio administrativo negativo daba lugar a un acto ficto o presunto, amparado por presunción de legalidad, cuya validez debía discutirse como presupuesto de cualquier restablecimiento o reparación. Esa misma lógica fue reiterada en decisiones posteriores, como las sentencias del 2 de agosto de 201825, 27 de mayo de 202026 y 10 de marzo de 202127.

En ellas se sostuvo que, si el daño alegado tenía como fuente la negativa expresa o presunta de la administración frente a una solicitud, la reparación de los perjuicios exigía formular una pretensión anulatoria, pues no era posible obtener la indemnización sin controvertir previamente el acto administrativo que resolvió, expresa o fictamente, la situación particular del interesado.

En contraste con esa línea, la jurisprudencia también ha reconocido supuestos en los que la omisión de la administración conserva autonomía suficiente para ser analizada como fuente directa del daño. En sentencia del 29 de agosto de 201228, la Subsección B de la Sección Tercera precisó que el silencio administrativo negativo procesal no se configuraba automáticamente, sino a voluntad del 21 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 14 de junio de 2009, Rad.: 27843. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 21 de marzo de 2012, Rad.: 22862. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 13 de febrero de 2013, Rad.: 25166. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 15 de abril de 2014, Rad.: 30280. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de agosto de 2018, Rad.: 57079A. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 27 de mayo de 2020, Rad.: 48943. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 10 de marzo de 2021, Rad.: 46732. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de agosto de 2012, Rad.: 23683.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 10 recurrente, de modo que, si la administración resolvía expresamente el recurso, no podía afirmarse sin más la existencia de un acto ficto. En ese caso, la Sala estimó que la fuente del daño no se encontraba en la firmeza o ejecutoria del acto administrativo, sino en la conducta tardía de la administración al resolver extemporáneamente el recurso y mantener durante un tiempo injustificado una situación lesiva.

Una formulación más clara de esta postura se encuentra en la sentencia del 11 de noviembre de 201629. Allí se sostuvo que el silencio administrativo negativo no podía entenderse sino como una prerrogativa en beneficio del administrado, quien podía optar por demandar el acto presunto, exigir una decisión expresa o reclamar la reparación del daño derivado de la inactividad estatal y sus efectos.

La Sala destacó que no era admisible imponer al interesado la ficción del silencio cuando este había optado por reclamar la realidad del daño producido por la indolencia administrativa. En esa misma línea, en sentencia del 7 de septiembre de 201830, la Sección Tercera consideró procedente la reparación directa porque la parte actora no cuestionaba la legalidad del acto administrativo que adjudicó una ruta de transporte, sino la omisión en darle cumplimiento una vez aquel había quedado en firme.

En ese supuesto, la fuente del daño no era el acto administrativo, sino la falta de ejecución de sus efectos, razón por la cual la pretensión indemnizatoria podía tramitarse mediante reparación directa. Este recorrido permite advertir que la jurisprudencia de la Sección Tercera ha oscilado entre dos aproximaciones. Una primera, de carácter formal, entiende que el silencio administrativo negativo da lugar a un acto ficto cuya legalidad debe controvertirse mediante nulidad y restablecimiento del derecho, cuando el daño se atribuye al contenido negativo de esa decisión presunta.

Una segunda, de carácter material, reconoce que el silencio administrativo negativo es una garantía del administrado y que no toda falta de respuesta desplaza automáticamente la realidad de una conducta omisiva, especialmente cuando el interesado no pretende discutir la legalidad de una decisión presunta, sino reclamar los perjuicios derivados de la inactividad, tardanza o falta de ejecución de una actuación administrativa debida.

En suma, el recuento jurisprudencial expuesto permite advertir que la cuestión no ha sido resuelta de manera uniforme por la Sección Tercera. Por el contrario, coexisten dos aproximaciones frente a los efectos procesales de la inactividad administrativa. 2.2. Precisión sobre el medio de control procedente cuando se reclaman daños derivados de la falta de respuesta de la Administración en el marco de una actuación administrativa De conformidad con el recuento jurisprudencial expuesto, la Sala estima necesario precisar cuál es la regla aplicable cuando se reclama la reparación de daños atribuidos a la falta de respuesta de la Administración frente a solicitudes formuladas en el marco de una actuación administrativa.

Esta precisión resulta indispensable 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 11 de noviembre de 2016, Rad.: 33688. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018, Rad.: 37570. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 11 para ofrecer una respuesta judicial clara y uniforme, acorde con los principios de transparencia, igualdad y seguridad jurídica, pues permite definir, a partir de la fuente del daño alegado, cuál es el cauce procesal idóneo para ventilar la controversia.

Para ello, debe partirse de la estructura normativa prevista en el CPACA. El artículo 13831 regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos administrativos particulares, expresos o presuntos, cuando el interesado se considera lesionado en un derecho subjetivo. Por su parte, el artículo 14032 prevé la reparación directa para reclamar el daño antijurídico producido, entre otros supuestos, por la acción u omisión de los agentes del Estado.

A su vez, los artículos 8333 y 8634 del CPACA regulan el silencio administrativo negativo frente a peticiones y recursos. En ambos eventos, la ley le atribuye a la falta de respuesta un efecto desestimatorio, pero expresamente conserva el deber de la Administración de decidir y advierte que la ocurrencia del silencio no la exime de responsabilidad.

Esta previsión confirma que el silencio negativo no puede ser entendido como una autorización para que la administración permanezca indefinidamente inactiva, ni como una regla que absorba toda omisión estatal en la ficción de un acto administrativo presunto. Ahora bien, que el silencio administrativo negativo opere por ministerio de la ley no significa que la sola falta de respuesta transforme automáticamente toda omisión administrativa en un acto administrativo ficto con entidad suficiente para constituirse, en todos los casos, en la fuente jurídica del daño. La figura del silencio negativo tiene una finalidad esencialmente garantista: impedir que la inactividad de la Administración paralice indefinidamente al administrado y habilitarlo para acudir a los recursos o al control judicial correspondiente.

Por ello, la expiración del término 31 “Artículo 138. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” 32 “Artículo 140.

En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. […]”. 33 “Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.

En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.

Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.” 34 “Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.

El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima.” Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 12 legal produce un efecto desestimatorio previsto por el ordenamiento, pero no equivale a una decisión materialmente adoptada por la Administración, ni absorbe necesariamente la conducta omisiva que puede conservar autonomía como fuente del daño. En consecuencia, la relevancia procesal del acto presunto dependerá de que el interesado haga valer esa ficción legal y de que los perjuicios reclamados se atribuyan a los efectos de esa negativa presunta.

A partir de lo anterior, la Sala estima necesario, entonces, distinguir tres escenarios. El primero se presenta cuando el daño reclamado se atribuye al contenido de un acto administrativo expreso. En tal supuesto, si el interesado pretende obtener el restablecimiento del derecho o la reparación de los perjuicios derivados de esa decisión, debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la presunción de legalidad del acto impide obtener una condena indemnizatoria sin solicitar previamente su anulación. El segundo escenario ocurre cuando, configurados los presupuestos legales del silencio administrativo negativo, el interesado hace valer la ficción legal —por ejemplo, mediante la interposición de recursos contra la decisión presunta o mediante su impugnación judicial—, y atribuye el daño a los efectos de la decisión presunta.

En este supuesto, la falta de respuesta deja de ser analizada únicamente como una situación fáctica u omisiva y adquiere relevancia procesal como una negativa presunta susceptible de control judicial. Por tanto, cuando los perjuicios reclamados se hacen derivar de los efectos de esa negativa, la controversia debe tramitarse por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

No basta, entonces, con denominar el reproche como una omisión para desplazar el cauce procesal previsto para controvertir actos administrativos, pues corresponde al juez atender a la verdadera fuente jurídica del daño y dar al asunto el trámite que legalmente corresponda. El tercer escenario se configura cuando, pese a la falta de respuesta de la Administración y a que el ordenamiento atribuya a esa inactividad un efecto desestimatorio por ministerio de la ley, del contenido de la demanda, de la actuación procesal desplegada y de lo probado en el expediente no se advierte que el interesado se hubiera valido de la ficción legal del silencio administrativo negativo mediante recursos contra la decisión presunta o mediante demanda dirigida a obtener su control judicial.

En tal supuesto, aunque la inactividad produzca un efecto desestimatorio, la controversia no se desplaza automáticamente al control de legalidad del acto ficto, pues el daño reclamado no aparece asociado a los efectos jurídicos de una negativa presunta, sino a una omisión administrativa que se invoca y se examina como fuente autónoma del perjuicio.

Esto ocurre, por ejemplo, cuando lo cuestionado es la abstención material de actuar, la tardanza injustificada o la falta de ejecución de un deber administrativo concreto. En estos eventos, siempre que así resulte de la causa petendi y del material probatorio, la omisión conserva autonomía como fuente directa del daño y el medio de control procedente es el de reparación directa.

Esta distinción también incide en la caducidad. A voces del artículo 16435 del CPACA, cuando la controversia recae sobre un acto administrativo particular 35 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo […] 2.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 13 expreso, el término ordinario para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados desde su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso.

En cambio, cuando el acto que debe controvertirse es producto del silencio administrativo, opera la regla especial prevista para los actos presuntos en el artículo 164 del CPACA36, conforme a la cual la demanda puede presentarse en cualquier tiempo. Por ello, si la inactividad administrativa dio lugar a un acto ficto que el interesado hizo valer y los perjuicios reclamados se derivan de los efectos de esa decisión presunta, la controversia debe conducirse —o reconducirse— al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que resulte admisible acudir a la reparación directa para eludir el juicio de legalidad propio del acto administrativo ficto.

Distinto es el caso en el que no se controvierte el contenido de una decisión expresa o presunta, ni se hacen derivar los perjuicios de una negativa ficta activada por el interesado como decisión relevante para estructurar la controversia, sino de una omisión administrativa autónoma. En ese supuesto, el término de caducidad es el de dos años previsto para la reparación directa, contado desde el día siguiente a la ocurrencia de la omisión causante del daño o desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este, si ello ocurrió con posterioridad.

De ahí que el término de tres meses previsto en el artículo 83 del CPACA no pueda utilizarse automáticamente como punto de partida para contabilizar la caducidad de la reparación directa, pues dicha norma regula una figura jurídica distinta: la configuración del silencio administrativo negativo. En los eventos en que la omisión alegada consista en la falta de respuesta a una petición, el referente inicial del cómputo debe ubicarse, por regla general, en el vencimiento del término legal que tenía la administración para resolverla.

Conforme al artículo 1437 del CPACA, toda petición debe resolverse dentro de los quince días siguientes a su recepción, salvo las peticiones de documentos e información, que deben resolverse en diez días; las consultas, que deben resolverse en treinta días; o los casos en que una norma especial establezca un término diferente. Por tanto, si vencido ese plazo la administración no resuelve y de esa abstención surge el daño cuya reparación se reclama, será desde ese momento —y no desde el En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia […]” 36 “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo […]” 37 “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1.

Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.

Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.” Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 14 vencimiento de los tres meses del silencio administrativo negativo— que deberá analizarse, en principio, la oportunidad de la reparación directa.

La Sala resalta, en suma, que el análisis del medio de control procedente debe efectuarse en el marco de las particularidades del caso concreto, de acuerdo con la fuente del daño y la causa petendi. Por tanto, no es de recibo concluir, automáticamente, que toda falta de respuesta de la administración deba reconducirse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la sola mora en resolver.

Tampoco es admisible que, una vez configurado y hecho valer un acto administrativo ficto, el demandante pueda presentar la controversia como si se tratara de una simple omisión material, cuando en realidad los perjuicios reclamados se derivan de los efectos de una negativa presunta. En ese caso la vía procedente, en principio, será la nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que, solo cuando el daño se atribuya a una omisión autónoma —y no al contenido de una decisión expresa o ficta—, procederá su examen a través de la reparación directa. 2.3.

Procedencia del medio de control ejercido por la parte actora En el caso concreto, el medio de control procedente es el de reparación directa, porque la sociedad demandante no hizo derivar el daño del contenido de una decisión administrativa expresa o ficta, ni pretendió cuestionar la legalidad de una negativa presunta. Por el contrario, desde la demanda atribuyó el daño a la omisión del municipio de La Pintada consistente en no adoptar las actuaciones necesarias para permitir la puesta en operación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos tipo motocarro, pese a que, según afirmó, esa actividad había sido previamente autorizada.

Además, no se advierte que la actora hubiera hecho valer la ficción del silencio administrativo negativo mediante recursos contra un acto presunto o a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En esas condiciones, la controversia no recae sobre los efectos de un acto administrativo ficto, sino sobre una conducta omisiva que, conforme a lo alegado, conservó autonomía como posible fuente del daño. Por tanto, el cauce procesal adecuado para examinar las pretensiones es el medio de control de reparación directa. 3.

Análisis frente a la oportunidad para presentar el medio de control Definido que el medio de control procedente es el de reparación directa, corresponde establecer si la demanda fue presentada dentro del término previsto para este tipo de pretensiones. Al respecto, el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda deberá presentarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o desde cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este, si ello ocurrió en fecha posterior y siempre que acredite la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia. En este asunto, la Sala advierte que el derecho de acción fue ejercido oportunamente.

En efecto, como se precisó en el acápite anterior, la sociedad demandante no hizo derivar el daño del contenido de una decisión administrativa expresa o presunta, ni hizo valer un acto ficto derivado del silencio administrativo Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 15 negativo.

Por el contrario, atribuyó la afectación patrimonial reclamada a la omisión del municipio de La Pintada de adoptar las actuaciones necesarias para permitirle desarrollar la actividad económica para la cual, según afirmó, había obtenido permiso de operación y habilitación. En esa medida, el punto de partida para contabilizar la caducidad no corresponde al vencimiento del término de tres meses previsto en el artículo 83 del CPACA para la configuración del silencio administrativo negativo, pues dicha disposición regula una institución distinta: el nacimiento de una decisión administrativa presunta.

Como en este caso la controversia no se dirige contra los efectos de una negativa ficta, sino contra una omisión administrativa autónoma, el referente temporal debe ubicarse en el momento en que la Administración dejó vencer el término legal que tenía para responder la solicitud y, con ello, se hizo cognoscible la inactividad que la demandante reprocha como fuente del daño. Así, se encuentra acreditado que el 10 de marzo de 2016 Taxis La Provincia solicitó a la administración municipal de La Pintada emitir concepto favorable para el ingreso de diez vehículos nuevos tipo motocarro al parque automotor, así como expedir las respectivas tarjetas de operación de los motocarros ya existentes, con el fin de cumplir el compromiso adquirido dentro del proceso licitatorio.

Frente a esa petición, y sin que en el expediente se hubiera acreditado una norma especial que fijara un plazo distinto para resolver una solicitud de esa naturaleza, el término ordinario para resolver era el previsto en el artículo 14 del CPACA, esto es, quince días hábiles siguientes a su recepción. En consecuencia, el término para que la Administración diera respuesta efectiva a la solicitud venció el 5 de abril de 2016.

A partir del día siguiente —6 de abril de 2016— debe contabilizarse, en principio, el término de dos años para ejercer el medio de control de reparación directa, pues desde ese momento la parte actora pudo conocer la inactividad administrativa que reprocha y advertir la eventual afectación patrimonial cuya indemnización reclama, sin que obre prueba de que se encontrara en imposibilidad de conocer el daño en esa oportunidad.

De esta manera, el término inicial de caducidad vencía el 6 de abril de 2018. Sin embargo, antes de esa fecha, el 21 de julio de 2017, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público, trámite que suspendió el término de caducidad hasta el 1º de septiembre de 2017, fecha en la que se declaró fallida la diligencia. La demanda fue presentada el 4 de septiembre de 2017, esto es, dentro del término de dos años previsto para el medio de control de reparación directa.

La misma suerte corre el análisis de caducidad respecto de la omisión en dar respuesta a la solicitud que la sociedad demandante radicó ante el municipio de La Pintada el 7 ° de febrero de 2017 (hecho probado 6.12.), pues el término de quince días hábiles siguientes a su recepción vencía el 28 de febrero siguiente. De ahí que, como la solicitud de conciliación fue presentada ante el Ministerio Público el 21 de julio de 2017 y la demanda lo fue el 4 de septiembre siguiente, se observa que el derecho de acción se ejerció dentro del término previsto por el legislador.

Por consiguiente, la Sala concluye que la demanda fue presentada oportunamente, pues la caducidad debía contabilizarse desde el día siguiente al vencimiento del término legal para responder la petición que dio lugar a la omisión alegada, y no Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 16 desde el término de tres meses previsto para la configuración del silencio administrativo negativo, figura que no constituye la fuente del daño en este caso. 4.

Legitimación para la causa Frente a la legitimación en la causa de las partes que integran la litis, esto es, de un lado, Taxis La Provincia, y de otro, el municipio de La Pintada se advierte lo siguiente: (i) Taxis La Provincia es la persona jurídica sobre quien recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, pues acreditó ser la empresa a la cual el municipio de La Pintada le otorgó el permiso y la habilitación para operar el servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos tipo motocarro (hechos probados 6.4. y 6.5.), y que, según se expone en la demanda, sufrió un detrimento patrimonial como consecuencia de la imposibilidad de ejercer dicha actividad económica.

(ii) El municipio de La Pintada se encuentra legitimado en la causa por pasiva, toda vez que el artículo 315 de la Constitución Política dispone que “son atribuciones del alcalde […] dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo […]”. A su turno, el artículo 2.2.1.5.2.1. del Decreto 1079 de 201538 señala que los alcaldes municipales o distritales son autoridades competentes en materia de transporte y el artículo 2.2.1.5.9.2. de dicha normatividad, por su parte, prevé que “[l]a autoridad competente expedirá la tarjeta de operación únicamente a los vehículos legalmente vinculados a las empresas de transporte público debidamente habilitadas, de acuerdo con la capacidad transportadora fijada a cada una de ellas”.

Además, en la demanda se le atribuye el haber impedido a Taxis La Provincia ejercer la actividad económica para la cual había sido previamente autorizada y habilitada, circunstancia de la cual se hace derivar el daño cuya reparación se pretende. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en efecto, la sociedad demandante sufrió una aminoración patrimonial derivada de la imposibilidad de ejercer la actividad económica para la cual había sido previamente autorizada y habilitada. 6.

Hechos probados Antes de relacionar los hechos probados, conviene realizar algunas precisiones sobre la valoración de los medios de prueba allegados al proceso. En primer lugar, la Sala pone de presente que no valorará las peticiones presentadas por los representantes legales de las cooperativas “Cootranspin” y “Coopintada” ante el municipio de La Pintada y la Personería de ese ente territorial39, ni las elevadas por los ciudadanos Daniel Marín Cano40 y Daniel García Useche41 ante dicha entidad, así como tampoco las respuestas dadas por esta última frente 38 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”. 39 Fl. 357, 350 a 363, C.1.y 575 a 577, 581 a 582, C.2. 40 Fl. 495 a 501, C.1. 41 Fl. 454 a 456, C.1. y 556 a 566, C.2.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 17 a tales solicitudes42. Ello, por cuanto fueron promovidas por personas ajenas a la sociedad demandante y versan sobre asuntos ajenos al objeto de la controversia que ahora ocupa la atención de la Sala43. Por otra parte, tampoco serán objeto de valoración las decisiones mediante las cuales el municipio de La Pintada habilitó a dichas cooperativas para prestar el servicio público de transporte en la modalidad de motocarro44, en la medida en que tales actuaciones definieron situaciones jurídicas particulares de terceros ajenos al presente litigio.

De igual forma, no se valorarán las actas de las reuniones realizadas por la entidad demandada que no precisan el objeto o finalidad para la cual fueron convocadas ni denotan la participación de Taxis La Provincia45, pues tales deficiencias impiden determinar su relación con los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones de la demanda.

Finalmente, es pertinente resaltar que al expediente se aportaron las actuaciones procesales correspondientes al proceso de nulidad promovido contra los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la apertura de la Licitación Pública No. LP-SG-001 y se adjudicó el permiso para la prestación del servicio de transporte terrestre automotor mixto en vehículo tipo motocarro en el marco de esta convocatoria46.

Tales documentos serán apreciados de conformidad con las reglas de la sana crítica y se valorarán únicamente en caso de que resulten conducentes para demostrar los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado. Examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes para dar respuesta al problema jurídico planteado en el presente asunto: 6.1.

Mediante escritura pública 257 del 5 de febrero de 1998 otorgada en la Notaría Tercera de Medellín, se constituyó la sociedad comercial de responsabilidad limitada denominada Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia, con el objeto de prestar el servicio público de transporte de personas, encomiendas y paquetes. Esta empresa posteriormente se transformó en una sociedad por acciones simplificada y adquirió la denominación de Sociedad Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia S.A.S47. 6.2.

Por Resolución No. 212 del 16 de junio de 2015, el alcalde de La Pintada dispuso la apertura de la Licitación Pública No. LP-SG-001, cuyo objeto consistió en “otorgar permiso de operación para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos clase motocarros” dentro del territorio municipal. En dicho acto se definieron las rutas y los horarios de prestación del servicio y se dio a conocer el pliego de condiciones que regiría la convocatoria, en el cual se estableció, como requisito para acceder a la autorización, el cumplimiento 42 Fl. 206 a 210, 490 a 494, C.1. y 571 a 574, 578 a 580, C.2. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de diciembre de 2022, Rad.: 60708. 44 Fl. 583 a 584, C.2. 45 Fl. 211, C.1.; 505 a 507 y 519 a 522, C.2. 46 Fl. 215 a 223, 224 a 225, 232, 239, 242, 246, 247, 250 a 252, 253 a 254 y 255 a 264, C.1. 47 Copia del Certificado de Existencia y Representación Legal de la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia.

Fl. 326 a 328, C.1. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 18 de una capacidad mínima transportadora equivalente a cuarenta y ocho (48) vehículos48. 6.3. El 23 de junio de 2015, los alcaldes de los municipios de La Pintada y La Ceja del Tambo suscribieron un “convenio interadministrativo y de cooperación”, cuyo objeto consistió en aunar esfuerzos para ejercer las funciones de tránsito y transporte en el municipio de La Pintada49. 6.4.

El 26 de junio de 2015 Taxis La Provincia presentó una propuesta dentro del referido proceso licitatorio, en la que manifestó conocer las reglas del procedimiento de selección y afirmó cumplir con todos los requisitos exigidos en el pliego de condiciones50. 6.5. Mediante la Resolución No. 236 del 21 de julio de 2015, el alcalde de La Pintada adjudicó la Licitación Pública No. LP-SG-001 a la empresa Taxis La Provincia y, en consecuencia, le otorgó el permiso para la operación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos “tipo motocarro” dentro del territorio municipal.

En dicho acto se fijó de manera expresa la capacidad transportadora autorizada para la prestación del servicio, al establecer que esta no podría ser inferior a cuarenta y ocho (48) ni superior a sesenta (60) vehículos51. 6.6. A través de la Resolución No. 358 del 10 de diciembre de 2015, el mismo funcionario otorgó a la empresa Taxis La Provincia la habilitación para prestar el servicio público ya aludido.

En este acto se dispuso que el permiso tendría una vigencia de tres (3) años, condicionada a la acreditación de la existencia de los vehículos en la cantidad ofrecida y al cumplimiento de las demás condiciones contenidas en la propuesta y en el pliego de condiciones52. 6.7. El 10 de marzo de 2016, Taxis La Provincia solicitó a la administración municipal emitir concepto favorable para el ingreso de diez (10) vehículos nuevos “tipo motocarro” al parque automotor, así como expedir las respectivas tarjetas de operación de los motocarros ya existentes, con el fin de “cumplir con el compromiso adquirido dentro del proceso licitatorio”53. 6.8.

El 22 de abril de 2016 se llevó a cabo una reunión entre Taxis La Provincia y la administración de La Pintada, en la que se acordó aplazar el inicio de la operación del servicio público de transporte hasta que la empresa presentara por escrito una nueva propuesta que acogiera los intereses de los mototaxistas del municipio54. 6.9. El 30 de junio de 2016, el alcalde de La Pintada expidió el Oficio No. 129, mediante el cual negó a la sociedad actora la autorización para vincular diez (10) vehículos nuevos “tipo motocarro” al parque automotor municipal, así como la 48 Copia de la Resolución No. 212 del 16 de junio de 2015.

Fl. 371 a 374, C.1. 49 Copia del convenio interadministrativo y de cooperación suscrito el 23 de junio de 2015 por los alcaldes de los municipios de La Pintada y La Ceja del Tambo. Fl. 667 a 670, C.2. 50 Copia de la propuesta presentada por Taxis La Provincia en el marco del proceso licitatorio. Fl. 395 a 426, C.1. 51 Copia de la Resolución No. 236 del 21 de julio de 2015.

Fl. 482 a 487, C.1. 52 Copia de la Resolución No. 358 del 10 de diciembre de 2015. Fl. 658 a 660, C.2. 53 Copia de la solicitud de fecha 10 de marzo de 2016 presentada por Taxis La Provincia a la administración municipal de La Pintada. Fl. 226 a 228, C.1. 54 Copia del acta de la reunión celebrada el 22 de abril de 2016. Fl. 229 a 231, C.1.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 19 expedición de las correspondientes tarjetas de operación respecto de los vehículos ya existentes. La decisión se fundamentó en que la solicitante no acreditaba el cumplimiento de la capacidad mínima transportadora exigida ni la titularidad del equipo automotor requerido para la prestación del servicio55.

Según el contenido del documento, no se observa que haya sido notificado al interesado. Tampoco obra prueba que permita acreditar o inferir que la sociedad demandante fue notificada de dicho oficio por conducta concluyente. 6.10. El 15 de julio de 2016, Taxis La Provincia remitió a la Policía de Carreteras de Antioquia copia de la petición elevada a la alcaldía de La Pintada, mediante la cual solicitó la expedición de las tarjetas de operación. Asimismo, requirió a esa autoridad adelantar operativos dirigidos a erradicar la informalidad “en este tipo de transporte en el Municipio de la Pintada”56. 6.11.

En la misma fecha antes referida, Taxis La Provincia puso en conocimiento de la Dirección Territorial Antioquia–Chocó del Ministerio de Transporte la solicitud presentada ante la administración municipal de La Pintada para que emitiera concepto favorable para el ingreso de nuevos vehículos al parque automotor del municipio y expidiera las respectivas tarjetas de operación para los motocarros ya existentes57. 6.12.

El 7 de febrero de 2017, Taxis La Provincia radicó en la alcaldía de La Pintada una nueva propuesta para la operación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en vehículos tipo motocarro. En dicha comunicación planteó como cuota de vinculación por cada vehículo la suma de $9.850.000, pagadera mediante cuotas diarias de $5.000 durante un término de cinco (5) años y seis (6) meses.

De igual manera, solicitó se le “permitiera la entrada en operación del servicio” y advirtió que la imposibilidad de ponerlo en funcionamiento le estaba ocasionando perjuicios económicos58. 6.13. El 4 de abril de 2017, Taxis La Provincia informó a la Policía de Carreteras que en “diferentes ocasiones” había solicitado a la alcaldía de La Pintada el cumplimiento del proceso licitatorio y de la resolución que le había otorgado la habilitación para la prestación del servicio autorizado.

Indicó que, hasta esa fecha, la administración municipal no había adoptado ninguna decisión al respecto, guardando silencio “administrativo” frente a sus solicitudes59. 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, la sociedad actora afirmó, en primer lugar, que lo probado en el proceso 55 Copia del oficio No. 129 expedido el 30 de junio de 2016 por el alcalde municipal de La Pintada.

Fl. 672, C.2. 56 Copia de la solicitud presentada el 15 de julio de 2016 por Taxis La Provincia ante la Policía de Carreteras de Antioquia. Fl. 240, C.1. 57 Copia del oficio de fecha 15 de julio de 2016 presentado por Taxis la Provincia a la Dirección Territorial Antioquia – Chocó del Ministerio de Transporte. Fl. 241, C.1. 58 Copia del oficio del 1° de febrero de 2017 presentado por Taxis La Provincia ante el alcalde del municipio de La Pintada.

Fl. 243 a 245, C.1. 59 Copia del oficio del 4 de abril de 2017 presentado por Taxis La Provincia ante la Policía de Carreteras del municipio de La Pintada. Fl. 248 a 249, C.1. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 20 permitió constatar los “perjuicios reclamados”, toda vez que la omisión de la Administración en dar respuesta a sus solicitudes para iniciar operaciones en el municipio de La Pintada le impidió llevar a cabo la operación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto de vehículos tipo motocarro, pese a haber cumplido con la documentación y los requisitos exigidos en la Licitación Pública No. LP-SG-001 del 2015.

Por otra parte, sostuvo que, contrario a lo considerado por el a quo, cumplió con la “regulación jurídica correspondiente, como lo es el Decreto 4190 del 29 de octubre de 2007; el Decreto 4125 de 2008, del Ministerio de Transporte; la Ley 80 de 1993, el Decreto 1082 de 2015; la Resolución 000478 del 22 de febrero de 2010, del Ministerio de Transporte; memorando 20130000 del 28 de febrero de 2013”.

En tercer lugar, advirtió que el acto de adjudicación era irrevocable y que, una vez obtuvo el permiso para la operación, este produjo efectos jurídicos a su favor, de manera que la omisión del municipio en adoptar oportunamente las medidas para la puesta en operación del servicio de transporte adjudicado y habilitado comportó la causación del detrimento patrimonial reclamado.

Así pues, teniendo en cuenta que en el presente asunto solo apeló la sociedad demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del CGP60, exclusivamente habrá lugar a resolver el asunto en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso61. Por ello, a continuación, se examinará si la sociedad demandante sufrió una aminoración patrimonial derivada de la imposibilidad de ejercer la actividad económica para la cual había obtenido permiso de operación y habilitación. No se analizará el cargo elevado por la recurrente frente a la irrevocabilidad del acto de adjudicación, porque se trata de un argumento que no fue expuesto en el escrito de la demanda, frente al cual la entidad demandada no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción en la etapa procesal correspondiente.

En consecuencia, emitir un pronunciamiento de fondo sobre ese aspecto desconocería el principio de congruencia que debe guardarse entre lo pedido en la demanda, lo resuelto en la sentencia y lo alegado en el recurso de apelación62. Por las mismas razones, la Sala se abstendrá de analizar lo expuesto por la parte actora en los alegatos de conclusión de segunda instancia, en relación con la auditoría realizada el 22 de enero de 2020 por la Contraloría Departamental de Antioquia, por tratarse de un hecho nuevo que no fue planteado en la oportunidad procesal correspon diente. 60 “Artículo 320.

El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo”. 61 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia de unificación del 9 de febrero de 2012, Rad.: 21060. 62 “(…) debe recordarse que el juez de segunda instancia debe tomar la decisión de forma congruente con la demanda, la sentencia y el recurso; en tal sentido, no puede abordar materias que se señalan en la apelación, que correspondan a nuevos cuestionamientos que no fueron planteados al inicio del proceso o sobre los cuales no se haya cumplido la carga procesal de sustentación que permita cuestionar la sentencia impugnada, pues se vulneraría la garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial”.

Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 12 de diciembre de 2022, Rad.: 05001-23-33-000-2012-00576-01. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 21 7.1. No se acreditó la aminoración patrimonial reclamada derivada de la imposibilidad de ejercer la actividad económica para la cual la sociedad demandante obtuvo permiso de operación y habilitación 7.1.1.

En el presente asunto, la accionante hace consistir el daño reclamado en la aminoración patrimonial que dice haber sufrido porque el municipio de La Pintada (Antioquia) le impidió desarrollar la actividad económica para la cual había obtenido permiso de operación y habilitación. Para comenzar, debe señalarse que el daño ha de ser entendido como la lesión, aminoración o alteración negativa e injustificada a un derecho o a un interés jurídicamente tutelado de una persona63.

Debe advertirse, entonces, que la existencia del daño requiere que este reúna determinadas características, entre las cuales se destacan su certeza, su carácter personal y su antijuridicidad. De modo que sólo cuando estas exigencias se encuentren verificadas es posible afirmar que se está frente a un daño y, por ende, apto para generar una obligación resarcitoria.

De lo contrario, la afectación – aunque materialmente existente – carece de relevancia jurídica en el ámbito de la responsabilidad. En definitiva, el daño es el primer elemento que debe observarse en el análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que constituye el eje central de la obligación resarcitoria y en presupuesto necesario del juicio de imputación, al que solo se avanza si aquel se encuentra debidamente acreditado64.

Esa es la razón por la cual, para el estudio de la responsabilidad patrimonial del Estado, esta Corporación – por regla general - ha asumido una metodología que encuentra punto de partida en la verificación de la existencia del daño65, el cual, además, debe reunir las características de ser cierto, personal y antijurídico. El carácter cierto del daño implica que su existencia debe ser real y estar suficientemente acreditada.

Esa certeza se predica tanto de su ocurrencia como de su alcance, de modo que la afectación aparezca de manera clara y verificable. Por consiguiente, cuando lo alegado corresponde a una mera posibilidad o una hipótesis, no se configura un daño cierto66. 63 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 17 de septiembre de 2025, Rad.: 70851. 64 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de junio de 2025, Rad.: 65459. 65 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de octubre de 2018, Rad.:. 46932.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 1º de octubre de 2018, Rad.:. 46328. 66 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad.: 65510: “[…] la jurisprudencia del Consejo de Estado colombiano ha señalado la necesidad de que el daño, para aspirar a ser indemnizado, tiene que estar revestido de certeza.

No puede por tanto tratarse de un daño genérico o hipotético sino un daño específico […] la certeza del perjuicio hace relación a la evidencia y seguridad de su existencia […] es incierto el daño ‘cuando hipotéticamente puede existir, pero depende de circunstancias de remota realización que pueden suceder o no’ y, por lo tanto, no puede considerarse a los efectos de la responsabilidad patrimonial […]”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de septiembre de 2025, Rad.: 65826: “[…] Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 22 7.1.2. Pues bien, además de los medios probatorios arrimados al proceso, que vienen de describirse en el acápite de hechos probados, en el presente asunto se recepcionó el testimonio de Alonso de Jesús Bedoya Escobar.

(i) El señor Bedoya Escobar manifestó ser el representante legal de la Cooperativa de Transporte de Motocarros de La Pintada “Cootranspin” e indicó que dicha organización no participó en la convocatoria pública adelantada por el municipio de La Pintada en el año 2015 para la “habilitación” de empresas de motocarro, “porque no había garantías”.

Explicó que, “después de que se habilitó” a Taxis La Provincia, “como a los 15 días bajó” su representante legal y “me dijo que nosotros teníamos que pagarle ocho millones de pesos cada uno por el servicio público y quince millones por el de particular y pagarle unos aportes mensuales”. Añadió que esta persona le envió un documento para que lo firmara, con el fin de que los vehículos de “Cootranspin” quedaran inscritos en Taxis La Provincia, pero que no accedió a firmarlo porque esa empresa no tenía ningún motocarro. 7.1.3.

La Sala precisa que dicho testimonio se rindió con observancia de las formas previstas en el CGP67, norma aplicable por remisión del artículo 30668 del CPACA, y, por tanto, constituye un medio de prueba válidamente incorporado al expediente. Así las cosas, la Sala valorará esta declaración en conjunto con los demás medios de prueba obrantes en el expediente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica previstas en el artículo 17669 del CGP. 7.1.4.

Ahora bien, aunque el testimonio de Alonso de Jesús Bedoya Escobar dio cuenta de las circunstancias por las cuales la cooperativa que representa se abstuvo de participar en la convocatoria pública adelantada por el municipio de La Pintada en el año 2015 para la "habilitación" de empresas de "motocarros", así como de las sumas que, según indicó, exigía el representante legal de Taxis La Provincia por concepto de aportes y vinculación de vehículos, lo cierto es que su dicho no permite acreditar el daño reclamado, pues no expone hechos o circunstancias concretas que permitan siquiera inferir una aminoración patrimonial cierta en cabeza de la demandante derivada de los hechos que aquí se debaten.

Por el contrario, de su declaración se desprende que la solicitud económica realizada a “Cootranspin” no pasó de ser una exigencia sin fundamento alguno, pues el propio testigo manifestó que se negó a firmar el documento enviado por este un menoscabo con carácter eventual y/o hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas no es susceptible de ser reparado, pues, los conceptos de eventualidad y certeza son opuestos y el daño, se insiste, debe ser cierto para que satisfaga los requisitos para ser indemnizable […].

En este sentido, también se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de junio de 2025, Rad.: 64133. 67 Concretamente, las disposiciones del capítulo V “Declaración de terceros”, artículos 208 a 225. 68 CPACA. “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 69 CGP.

“Artículo 176. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”. Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 23 porque "esa empresa no tenía ningún motocarro"; y aunque afirmó que se exigían determinadas sumas por concepto de vinculación de vehículos y aportes mensuales, su relato no permite establecer que hubiese existido, en efecto, una relación consolidada para la prestación del servicio, circunstancia que impide tener por demostrada la existencia de una actividad económica efectivamente estructurada cuya frustración hubiera podido generar el menoscabo alegado por la compañía demandante. 7.1.5.

En consecuencia, una vez valorados los medios de convicción que reposan en el expediente, se advierte que lo probado en el proceso no permite acreditar la afectación patrimonial reclamada, por las razones que pasan a exponerse: 7.1.6. Al expediente se aportó el oficio con el que Taxis La Provincia solicitó a la administración municipal de La Pintada emitir un concepto favorable para el ingreso de diez (10) vehículos nuevos tipo motocarro al parque automotor del municipio y expedir las respectivas tarjetas de operación de los motocarros ya existentes (hecho probado 6.7.).

Aunque con dicho oficio se allegó una relación de veintinueve (29) matrículas, tal información no permite establecer si estas correspondían a unos vehículos efectivamente destinados a la explotación del servicio adjudicado. En efecto, la relación aportada no identifica la clase de vehículo a la que correspondían dichas matrículas, ni estuvo acompañada de licencias de tránsito, contratos de vinculación u otros documentos que permitieran verificar la existencia de operaciones asociadas a la prestación del servicio autorizado.

Así, el referido documento no permite corroborar los hechos en los que se fundamentó el daño reclamado, esto es, que la sociedad contara con vehículos efectivamente destinados a la explotación del servicio cuya paralización hubiera podido generar una afectación patrimonial susceptible de ser reparada. 7.1.7. Lo mismo ocurre con el oficio mediante el cual Taxis La Provincia puso en conocimiento de la Dirección Territorial Antioquia - Chocó del Ministerio de Transporte la petición referida anteriormente (hecho probado 6.11.).

Más allá de informar a esa entidad la solicitud elevada, el documento no da cuenta de circunstancias objetivas que permitan inferir la existencia de un detrimento patrimonial cierto. En efecto, la comunicación se limitó a reiterar algunos de los requerimientos formulados por la empresa, sin aportar los soportes que acrediten la efectiva destinación de vehículos a la operación del servicio. 7.1.8.

En cuanto al oficio mediante el cual Taxis La Provincia remitió a la Policía de Carreteras de Antioquia copia de la solicitud elevada ante la alcaldía de La Pintada para la expedición de las tarjetas de operación y requirió, adicionalmente, la realización de operativos dirigidos a contrarrestar la informalidad en la prestación del servicio de transporte en motocarro en ese municipio (hecho probado 6.10.), la Sala observa que dicho documento únicamente da cuenta de gestiones administrativas orientadas a hacer efectiva la habilitación otorgada, pero no aporta elemento alguno que permita acreditar la existencia de una afectación patrimonial en cabeza de la actora. 7.1.9.

De otro lado, el oficio con el que Taxis La Provincia radicó en la alcaldía de La Pintada una nueva propuesta para la operación del servicio (hecho probado 6.12.), tampoco acredita la existencia de vehículos en su parque automotor. Su contenido se limita a proponer una cuota de admisión por cada vehículo e indicar la forma y el plazo en que esta sería pagadera y no refleja que dicha propuesta hubiera Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 24 sido aceptada, que existieran vehículos efectivamente vinculados bajo esas condiciones o que, con ocasión de esa iniciativa, se hubieran consolidado situaciones económicas concretas susceptibles de afectación. Si bien en dicho documento la demandante afirmó que la “inactividad” de la administración le generaba “grandes perjuicios económicos”, esa manifestación no estuvo acompañada de soportes contables, técnicos, financieros o negociales que permitieran identificar o verificar la existencia cierta y concreta de tales afectaciones patrimoniales, falencia que tampoco fue superada con ninguno de los medios probatorios, cualquiera que sea su naturaleza, y/o con los que cuentan las partes en todo trámite judicial. 7.1.10.

La misma suerte corre el documento mediante el cual la empresa demandante informó a la Policía de Carretera que la administración municipal no había dado cumplimiento al proceso licitatorio ni a la resolución que le otorgó la habilitación para prestar el servicio autorizado y que, además, había guardado silencio frente a las solicitudes elevadas (hecho probado 6.13.).

Dicha comunicación únicamente da cuenta de las gestiones adelantadas por la sociedad actora para reclamar una respuesta de las autoridades, pero no aporta algún elemento que permite determinar o establecer que, para ese momento, existiera una actividad económica en funcionamiento, contratos frustrados u operaciones suspendidas de las que pudiera inferirse una afectación patrimonial.

Al punto, debe subrayarse que el solo hecho de invocar el incumplimiento de la administración no comporta, por sí solo, la existencia del daño alegado pues, una cosa es que la sociedad demandante haya reclamado ante las autoridades la falta de respuesta de la administración municipal y otra, muy distinta, que esa inactividad le hubiera generado una afectación patrimonial.

Es que para demostrar la existencia de tal menoscabo no basta con acreditar el incumplimiento a un deber funcional por parte de la Administración; es necesario y determinante acreditar que se sufrió una merma patrimonial real, exigencia que, como se ha expuesto, no fue satisfecha por la parte demandante. 7.1.11. Por otra parte, resulta importante señalar que, aunque la sociedad demandante refirió que la omisión en dar respuesta a sus solicitudes para iniciar operaciones en el municipio de La Pintada imposibilitó desarrollar la operación para prestar el servicio de transporte terrestre automotor mixto en vehículos tipo motocarro, lo cierto es que, al participar en la convocatoria pública abierta por dicha autoridad municipal, aceptó cumplir con todos los requisitos exigidos en el pliego de condiciones70, entre ellos, la acreditación de la capacidad mínima transportadora exigida como condición para la operación del servicio.

Así las cosas, debe subrayarse que la circunstancia de que la sociedad demandante no hubiera podido empezar operaciones, pese a haber sido autorizada y habilitada para prestar el servicio público de transporte, no comporta, por sí misma, la existencia de un daño cierto o de una afectación económica concreta. Para arribar 70 En la resolución por medio de la cual el municipio de La Pintada dispuso la apertura de la Licitación Pública No. LP-SG-001, la administración definió las rutas y los horarios de prestación del servicio y dio a conocer el pliego de condiciones que regiría la convocatoria, en el cual se estableció, como requisito para acceder a la autorización, el cumplimiento de una capacidad mínima transportadora equivalente a cuarenta y ocho (48) vehículos (hecho probado 6.2.).

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 25 a esa conclusión, era necesario acreditar con alguno de los medios de prueba arrimados al plenario71, que la empresa había demostrado ante la autoridad competente la disponibilidad de los vehículos en la cantidad y condiciones ofrecidas en la propuesta y que, pese a ello, la administración municipal le impidió iniciar la prestación del servicio autorizado72.

Con todo, debe señalarse que el hecho de que Taxis La Provincia hubiera solicitado a la administración municipal de La Pintada la habilitación de vehículos tipo motocarro y la expedición de tarjetas de operación no permite inferir, por sí mismo, la existencia de una afectación cierta. Lo acreditado da cuenta, a lo sumo, de gestiones y solicitudes encaminadas a materializar la operación del servicio adjudicado, pero no de una flota de vehículos efectivamente destinada a su prestación, de una estructura operativa real en funcionamiento ni de una actividad económica consolidada cuya frustración permita tener por acreditada una afectación patrimonial concreta. 7.1.12.

Así pues, que la demandante afirme que la omisión del municipio le causó un menoscabo por la imposibilidad de desarrollar la actividad económica que previamente le había sido autorizada, constituye una simple alegación de parte, que en ningún momento fue respaldada con elemento probatorio alguno. Al respecto, 71 Además de los enunciados en el acápite de hechos probados, al expediente se allegaron también otros documentos correspondientes al proceso de selección para la adjudicación del permiso de transporte, tales como: (i) detalle del proceso número LP-SG-001 registrado en el SECOP (Fl. 9 a 10, C.1.);

(ii) estudios previos (Fl. 366 a 370, C.1.); (iii) adenda aclaratoria y modificatoria No. 01 al pliego de condiciones (Fl. 394, C.1.); (iv) acta de cierre de presentación de propuestas (Fl. 427 C.1.); (v) evaluación jurídica y técnica de la propuesta presentada a la licitación pública No. LP-SG-001 de 2015 (Fl. 428 a 437, C.1.); (vi) aclaración evaluación jurídica y técnica de la propuesta (Fl. 440, C.1.);

(vii) subsanaciones a las observaciones de evaluación de la propuesta (Fl. 441 a 450, C.1.); (viii) acta de recepción de subsanación a las observaciones de evaluación de la propuesta (Fl. 451 a 452, C.1.); (ix) acta de recepción de observaciones (Fl. 81, C.1.); (x) solicitud de habilitación de empresa de transporte público terrestre automotor en vehículo clase motocarro presentada a la administración de La Pintada por Taxis La Provincia (Fl. 139 a 183, C.1.);

(xi) Decreto No. 092 de 2014, mediante el cual el municipio de La Pintada aprueba estudio técnico de oferta y demanda para el servicio de transporte terrestre automotor mixto en motocarro (Fl. 346 a 351, C.1.); (xii) acta de verificación de cumplimiento de requisitos para habilitación presentada al municipio de La Pintada por Taxis La Provincia (Fl. 643 a 645, C.2.);

(xiii) manifestaciones de interés para participar en proceso de selección presentadas al municipio de La Pintada por Taxis La Provincia y Cootranspin (Fl. 364 a 365, C.1.); (xiv) acta de reunión presentación estudio de oferta y demanda para establecer la necesidad del servicio público de transporte terrestre automotor mixto en motocarro (Fl. 508 a 509, C.2.);

(xv) acta reunión con transportadores municipio de La Pintada (Fl. 515 a 518, C.2.); (xvi) memorandos 20111340307651 y 20124030160753 de la oficina jurídica del Ministerio de Transporte (Fl. 460 a 471, C.1); (xvii) concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Rad.: 1.927, (Fl. 471 a 481, C.1.), estos últimos relacionados con la póliza de cumplimiento de la oferta en la licitación pública. 72 Decreto 1079 de 2015.

“2.2.1.5.10.1.10. Las empresas adjudicatarias que cuenten con habilitación vigente dentro de un plazo no superior a tres (3) meses, contados a partir de la fecha de expedición del permiso, deberán iniciar la prestación del servicio por el término de tres (3) años, previa acreditación ante la autoridad competente de la existencia de los vehículos en la cantidad y las demás condiciones de la propuesta.

Las empresas adjudicatarias que no cuenten con habilitación, tendrán un plazo máximo de cuatro (4) meses para obtener habilitación e iniciar la prestación del servicio, contados a partir de la ejecutoria del acto de autorización del permiso. Si el adjudicatario no entra a prestar el servicio dentro del plazo señalado en el presente artículo, se hará efectivo el valor de la garantía constituida para responder por la seriedad de la propuesta. […]”.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 26 vale reiterar que, conforme lo ha señalado en reiteradas oportunidades esta Subsección, no puede la propia parte acreditar un hecho con su simple dicho73. En conclusión, el daño reclamado por la imposibilidad de desarrollar la actividad económica para la cual la sociedad actora había sido autorizada reposa exclusivamente en afirmaciones de parte que permanecen en el plano de la conjetura y la suposición, de modo que, por carecer de respaldo probatorio y estar desprovista de la certeza que se exige en el juicio de responsabilidad, no es posible su indemnización. 7.1.13.

Así las cosas, de conformidad con el análisis expuesto, se impone confirmar la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por cuanto el material probatorio allegado al proceso, valorado en su conjunto, no permite establecer que el daño reclamado satisfaga los requisitos para su resarcibilidad.

De ahí que, ante la ausencia de dicho presupuesto de la responsabilidad patrimonial pública resulta inane avanzar al juicio de atribución de dicho menoscabo74. 8. Conclusión La Sala confirmará la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, toda vez que, conforme a lo aquí expuesto, lo probado en el proceso no permitió tener por acreditada la afectación patrimonial reclamada derivada de la imposibilidad de ejercer la actividad económica para la cual la sociedad demandante había obtenido permiso de operación y habilitación. 9.

Condena en costas en primera instancia En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia condenó en costas a la sociedad demandante, en su condición de parte vencida. Esta decisión fue apelada por dicho extremo procesal, bajo el argumento de que la imposición de costas debía atender a su comportamiento durante el trámite del proceso.

En relación con este punto, el artículo 18875 del CPACA dispone que, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia debe pronunciarse sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se rigen por las normas del Código General del Proceso. A diferencia del régimen previsto en el derogado CCA, el CPACA acogió un criterio eminentemente objetivo para su imposición, de modo que la condena recae sobre la parte vencida, sin que resulte relevante valorar su conducta procesal76.

La única excepción a esta regla se presenta cuando en el 73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024, Rad.: 65651. 74 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de junio de 2025, Rad.: 65459. 75 CPACA. “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. […]”. 76 “Precisado lo anterior, al tenor del CPACA y en armonía con el CGP, debe concluirse que procede la condena en costas a la parte vencida sin que sea relevante analizar un elemento subjetivo”.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 27 proceso se debate un interés público, hipótesis que no se configura en el asunto bajo examen, pues se trata de un litigio en el que se ventila una situación jurídica particular y se formulan pretensiones de carácter patrimonial en favor de la parte accionante.

En ese contexto, no le asiste razón a la recurrente, pues, conforme al marco normativo aplicable y en armonía con lo dispuesto en el artículo 36577 del CGP, procede la condena en costas a la parte vencida, con prescindencia de consideraciones subjetivas relativas a su comportamiento procesal. En consecuencia, la decisión adoptada por el Tribunal en primera instancia en este punto se ajustó a derecho y deberá confirmarse. 10.

Condena en costas en segunda instancia El numeral 1º del artículo 365 del CGP establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, siempre que se encuentren causadas y debidamente acreditadas. En aplicación de dicha disposición, se impondrá condena en costas en esta instancia a Taxis La Provincia, por haber sido la parte que resultó vencida en el proceso.

De otro lado, en lo atinente a las agencias en derecho, en virtud del numeral 4° del artículo 36678 del CGP, se advierte que estas se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, para lo cual debe atenderse la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.

En el sub-lite, teniendo en cuenta que la entidad demandada no desplegó actuación alguna en segunda instancia, se advierte que no habrá lugar a impartir una orden para que proceda el pago de agencias en derecho, en la medida que no existe una causación material que así las sustente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 11 de agosto de 2025, Rad.: 63533. 77 “Artículo 365.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código […]”. 78 “Artículo 366. Liquidación […]. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”.

Radicado: 05001233300020170280201 (63750) Demandante: Transportadora Individual y Colectiva, Taxis La Provincia 28 SEGUNDO: CONDENAR en costas por la primera instancia a la parte demandante, de conformidad con lo previsto en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: CONDENAR en costas por la segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de origen, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del CGP. Sin reconocimiento alguno por agencias en derecho.

CUARTO: En firme esta providencia ENVIAR el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala Aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Aclaración de voto EJRC