27001233100020130005002 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 17 de octubre de 2025 Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró y otros Referencia: Acción de grupo Temas: Acción de grupo – responsabilidad por daños ambientales – daño ambiental puro e impuro o indirecto – minería ilegal – falla del servicio por omisión de control.

Síntesis del caso: Se demanda por la afectación ambiental generada por actividades mineras sin título, en la cuenca del río Iró y sus afluentes. La demanda considera que, la explotación ilegal vulneró derechos colectivos relacionados con el ambiente sano, la salubridad pública y el acceso al agua potable. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el grupo demandante, por la Agencia Nacional de Minería y la ANDJE, en contra de la Sentencia de 22 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Integración del grupo – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recursos de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 19 de junio de 2013, Eva María Maturana y otras cuarenta y una personas presentaron demanda1, en ejercicio de la acción de grupo, en contra del Municipio de Río Iró, la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Chocó y la Agencia Nacional de Minas, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se transcribe): “PRIMERA: que se ordene el cese de toda actividad minera ilegal en la cuenca de los ríos Iró, Tadocitico, Chontaduro, Guineo y la Quebrada.

SEGUNDA: declarar como responsable de los derechos colectivos violados a los habitantes de los ríos Iró, Tadocitico, Chontaduro, Guineo y la Quebrada, al MUNICIPIO DE RIO IRÓ, ( ); a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ - CODECHOCÓ, ( ) y al INSTITUTO COLOMBIANO DE MINAS Y ENERGÍA - INGEOMINAS, ( ) TERCERA: que se condene a las entidades públicas demandadas a pagar los perjuicios ocasionados que estimo en DOCE MIL MILLONES DE PESOS ($12.000.000. 000.oo). 1 Folios 1-16, c. 1.

La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. (1) Río Iró es un municipio del Departamento del Chocó. El río Iró es la principal vía de comunicación del municipio y es utilizada para llegar a la cabecera municipal. Este río recibe los afluentes de los ríos Tadocitico, Chontaduro, Guineo y la Quebrada. 4. (2) Las aguas de los ríos eran cristalinas y en su rivera las tierras eran fértiles, lo que permitía a los habitantes cultivar para comercializar sus productos. 5.

(3) Con la entrada en operación de varias minas en el municipio, que usan dragas, se afectó la vida normal de la población. Dicha actividad contaminó el río con mercurio y devastó las tierras ribereñas. 6. (4) Como resultado, los afluentes perdieron sus características físicas de color, olor y sabor; se produjo la desaparición/muerte de peces y de otros organismos propios del río, junto con la de algunas especies de flora en la subcuenca.

Los cauces pasaron de ser constantes y homogéneos a inestables y sedimentados, lo que redujo su navegabilidad. En las zonas agrícolas del municipio, los cultivos resultaron inundados y contaminados, con la consiguiente pérdida de cosechas y de tierras de labor, mientras que la exposición a mercurio y cianuro utilizados en la extracción afectó el agua y el suelo, ocasionando enfermedades en la población. 7.

Como fundamento jurídico de las pretensiones, la parte demandante alegó la vulneración de derechos de carácter colectivo relacionados con el ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, la prevención de desastres y el acceso al servicio público de agua potable y a condiciones de vida digna. Con base en ello, citó los artículos 79 y 80 de la Constitución Política y los artículos 7 y 8 del Decreto 2811 de 1974, que consagraron el derecho a un ambiente sano y establecieron un listado no taxativo de factores de deterioro ambiental.

En relación con los deberes del Estado, puso de presente el artículo 134 del mismo decreto, que dispuso la obligación de garantizar la calidad del agua para consumo y uso humano. 8. Sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, citó las normas jurídicas que rigen el ejercicio de sus funciones administrativas, en particular el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, en cuanto a la naturaleza de estas entidades; el artículo 31, respecto de sus funciones, con énfasis en el control y seguimiento ambiental de las actividades relacionadas con recursos no renovables; y el artículo 39 de la misma ley, sobre las funciones y estructura de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó. Asimismo, refirió los artículos 83 a 85, que les atribuyeron funciones de policía ambiental, facultad sancionatoria y la obligación de denunciar ante la autoridad competente las infracciones que constituyan delito.

Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 3 de 14 9. Sobre el Instituto Colombiano de Minas y Energía, la parte demandante citó las disposiciones que regulaban su competencia en materia de exploración y explotación de recursos mineros, en especial las relativas a la autorización, seguimiento y control de las actividades de extracción, en desarrollo de lo previsto en la Ley 685 de 2001 —Código de Minas—. 10.

En cuanto al Municipio de Río Iró, indicó que, de conformidad con la Constitución y la ley, le correspondía velar por la preservación del ambiente y la salubridad pública en su territorio. Para ello, refirió lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política, que asignó a los concejos municipales la función de dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico.

También aludió a las competencias ambientales previstas en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y en el artículo 30 de la Ley 136 de 1994, que otorgaron a las entidades territoriales facultades de control sobre el uso del suelo y la protección de los recursos naturales. 1.2. Posición de la parte demandada 11. El Municipio de Río Iró guardó silencio. 12.

La Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó contestó la demanda2 y se opuso a las pretensiones. Argumentó que, aunque su función principal, conforme a sus estatutos (Resolución 1448 de 2005), era la de actuar como máxima autoridad ambiental en el territorio de su competencia, no ostentaba la calidad de autoridad minera, pues ni la Constitución ni la Ley 685 de 2001 le atribuían competencias en esa materia, razón por la cual no estaba facultada para adoptar determinaciones sobre títulos o actividades mineras.

Sobre el particular, precisó que, de acuerdo con el artículo 317 de la Ley 685 de 2001, las autoridades mineras son la Agencia Nacional de Minería, el Ministerio de Minas y Energía y, a prevención, las alcaldías municipales, correspondiéndoles a estas últimas, la facultad de suspender la minería ilegal en sus territorios, conforme al artículo 306 del Código de Minas.

En consecuencia, sostuvo que la omisión alegada recaía en el municipio de Río Iró. 13. No obstante, afirmó que, dentro de sus competencias ambientales, adelantó actuaciones para controlar la actividad minera sin licencia. En particular, expidió la Resolución 0949 del 19 de junio de 2008, mediante la cual dispuso la suspensión inmediata de actividades de la minería ilegal y ordenó la suspensión inmediata de las explotaciones sin licencia ambiental en su territorio. 14.

La Agencia Nacional de Minería contestó la demanda3 y propuso, como excepción de fondo, el hecho de un tercero. Asimismo, planteó la 2 Folios 116-144 c. 1. 3 Folios 150-172 c. 1. Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 4 de 14 excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que el régimen jurídico aplicable no le asignó obligaciones ambientales, por lo cual no podía atribuírsele la causa del daño por la omisión que se le endilgó. 1.3.

Integración del grupo 15. El grupo inicial que promovió la acción se componía de cuarenta y una personas. Con posterioridad, treinta y una personas más fueron reconocidas como integrantes del grupo mediante el Auto del 26 de agosto de 20134. Luego de varias solicitudes de integración de nuevos miembros al grupo demandante, el tribunal de primera instancia solicitó al grupo demandante que allegara, en un solo escrito, la reforma de la demanda con la lista de los nuevos miembros.

Así, mediante Auto 151 de 20 de mayo de 2016, luego de verificar los poderes, encontró que se encontraban personas repetidas y concluyó que, los nuevos integrantes del grupo eran setecientas cincuenta y cinco personas, a las que reconoció como parte demandante5. Así, en total, el grupo demandante se encuentra integrado por ochocientas veintiséis (826) personas. 1.4.

Sentencia de primera instancia 16. El 22 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo del Chocó decidió6, (se transcribe): “PRIMERO: Declárese no probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, FALTA DE PRUEBA DEL DAÑO, INEXISTENCIA DE EVIDENCIA DEL DAÑO, FALTA DE NEXO DE CAUSALIDAD E INEXISTENCIA DE FALLA DEL SERVICIO, propuestas por las entidades accionadas, AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ-CODECHOCÓ, y la AGENCIA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO, de acuerdo con lo dicho en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: Declárese la responsabilidad patrimonial, administrativa y extracontractual, de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ-CODECHOCÓ, y el MUNICIPIO DE RIO IRÓ, por el daño ambiental ocasionado en las zonas circunvecinas de los ríos Iró, Tadocitico, Chontaduro, Guineo y la Quebrada, comunidad de Rio Iró conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: CONDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ-CODECHOCÓ, y el MUNICIPIO DE RIO IRÓ, a reparar los perjuicios causados a la comunidad de Rio Iró, como consecuencia del daño ambiental generado por la actividad minera presentada en dicha zona municipal, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

CUARTO: ORDENAR en consecuencia a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ-CODECHOCÓ, y el MUNICIPIO DE RIO IRÓ a realizar las siguientes medidas restaurativas: 4 Folios 180-183 c. 1. 5 Folios 1195 a 1231 c. 5. 6 Documento 31 expediente digital. Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 5 de 14 A) Publicar en un diario de amplia circulación nacional, por una sola vez, y en el sitio web oficial, al menos por un (1) año, la parte resolutiva de la presente sentencia;

B) La AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CHOCÓ-CODECHOCÓ y el MUNICIPIO DE RIO IRÓ, de manera conjunta deberán emprender todas las acciones y gestiones necesarias y adelantar un plan de manejo ambiental para la recuperación y restablecimiento del equilibrio ambiental de las zonas circunvecinas de los Rio Iró, Tadocitico, Chontaduro, Guineo y la Quebrada, incluyendo las fuentes hídricas, la fauna y la flora, para lo cual destinaran los recursos económicos, humanos y científicos que sean necesarios.

C) La Corporación Autónoma Regional del Choco, en cumplimiento de sus deberes legales, especialmente de los señalados en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, deberá realizar un continuo y permanente seguimiento y control ambiental a las actividades mineras desarrolladas en dicho sector. D) La AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL CODECHOCÓ y el MUNICIPIO DE RIO IRÓ en conjunto con la comunidad del municipio de Rio Iró, dentro del año siguiente a la notificación de la sentencia, diseñarán y pondrán en marcha un plan para descontaminar la cuenca del río Iró y sus afluentes, los territorios ribereños, recuperar sus ecosistemas y evitar daños adicionales al ambiente en la región. Este plan incluirá medidas como: (i) el restablecimiento del cauce del río Iró y sus afluentes, (ii) la eliminación de los bancos de área formados por las actividades mineras y (iii) la reforestación de zonas afectadas por minería legal e ilegal.

E) Adicionalmente, este plan incluirá una serie de indicadores claros que permitan medir su eficacia y deberá diseñarse y ejecutarse de manera concertada con los pobladores de la zona, así como garantizar la participación de las comunidades étnicas que allí se asientan.

QUINTO: Deniéguense las demás suplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

SEXTO: Por Secretaría, envíese copia de este fallo al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo (art. 80 L 472/98).

SEPTIMO: Condénese en costas a la parte vencida en el proceso. De conformidad con el artículo 65 de la Ley 472 de 1998 y el Acuerdo 1887 de 2003. Tácense por Secretaría, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.

OCTAVO. Ordenase la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior con la prevención de que trata el numeral 4 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.

NOVENO: Notifíquese en debida forma la presente providencia a las partes, al Agente del Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

DÉCIMO: Ejecutoriado este proveído, archívese el expediente previas anotaciones de rigor.” 17. Para el Tribunal, no había operado la caducidad, porque se trató de un daño que se ha “presentado a lo largo de la historia municipal de esa zona territorial hasta la actualidad”. Encontró no probadas las excepciones de mérito formuladas por las entidades demandadas, incluyendo la falta de prueba del daño, la falta de nexo de causalidad, la inexistencia de falla del servicio y la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque todas las entidades demandadas tenían funciones claras de supervisión, control, prevención, preservación y mitigación ambiental frente a la exploración y explotación minera en la zona de Río Iró, y se demostró que incumplieron el régimen obligacional al que se encuentran sometidas.

Así: la Agencia Nacional de Minería no ejerció las funciones sancionatorias derivadas del incumplimiento Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 6 de 14 de obligaciones técnicas ambientales mineras, con fundamento en que las funciones mineras no pueden desligarse de las ambientales; el Municipio de Río Iró no adoptó medidas para evitar la contaminación de sus ríos, aun cuando el artículo 3° de la Ley 136 de 1994 dispone sobre las funciones del municipio: “velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley”, entre otros citados en la providencia; y la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, pese a sus acciones preventivas, como la expedición de la Resolución 1448 de 2005, mediante la cual prohibió la minería ilegal, no logró mitigar los daños constatados.

Por estas omisiones, se configuró la falla del servicio y se declaró su responsabilidad patrimonial, administrativa y extracontractual frente al daño ambiental y los derechos colectivos afectados. 18. Finalmente, el tribunal negó aquellas pretensiones tendientes a la indemnización de los perjuicios materiales reclamados por un valor $12.000.000.000, pues los demandantes no acreditaron su residencia efectiva en Río Iró, ni la vinculación económica que permitiera demostrar daño emergente o lucro cesante.

Por lo tanto, denegó sus pretensiones indemnizatorias. No obstante, constatado el daño ambiental causado por la actividad minera, ordenó medidas restaurativas y preventivas para proteger los recursos hídricos y el entorno del municipio. 1.5. Recursos de apelación 18. El grupo demandante interpuso recurso de apelación7. Reprochó el “exceso ritual manifiesto” en el que habría incurrido el juez, al indicar que en el expediente obra material probatorio destinado a acreditar la residencia o domicilio de cada uno de los integrantes del grupo, como lo demuestran los poderes allegados y autenticados en el juzgado y en la notaría de Río Iró y municipios vecinos. Asimismo, sostuvo que, de no ser suficientes dichas pruebas, el juez de primera instancia debió, en favor de la búsqueda de la verdad, ejercer sus poderes oficiosos para probar la residencia. Según el grupo, de haberse probado el hecho dañino, la negativa a condenar a la reparación de los perjuicios obedeció únicamente a una barrera formal. 19.

La apoderada de la Agencia Nacional de Minería apeló la sentencia8. Argumentó que: i) que la entidad no tiene competencias en “materia de combate directo contra la minería ilegal”, por lo que atribuir responsabilidad en este caso constituye una violación al principio de legalidad y ii) que la parte actora no satisfizo la carga de la prueba, al no acreditar la imputación fáctica entre la actuación de las entidades demandadas y el daño antijurídico alegado.

La ANDJE solicitó intervenir en el proceso y presentó apelación adhesiva respecto del recurso presentado por la Agencia Nacional de Minería9. Argumentó que la sentencia de primera instancia fue incongruente, respecto de las pretensiones ya que, concluyó que no se 7 Folios 1706-1710 c. principal del Consejo de Estado. 8 Folios 16951700 c. principal del Consejo de Estado. 9 Expediente digital doc. 9.

Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 7 de 14 probaron los perjuicios individuales de los miembros del grupo, pese a lo cual, afirmó que sí existieron daños para la comunidad y ordenó medidas que no perseguían la reparación de los perjuicios al grupo demandante.

También cuestionó las medidas ordenadas, al ser propias de una acción popular. 20. La apoderada del grupo demandante presentó alegatos de conclusión10. Reiteró los argumentos de la apelación, en los siguientes términos (se trascribe): “considero que la decisión tomada por la primera instancia sin duda, constituye según voces de la Corte Constitucional, un verdadero exceso de ritual manifiesto, en tanto que en el expediente existe abundante material probatorio que demuestra la residencia o domicilio de los demandante, que si bien dichos elementos pudieran considerarse como allegados de manera extemporáneas, nada de ello impedía que el a quo, investido también de juez constitucional, por la naturaleza y teleología que gravita la acción de grupo, hubiese hecho uso de su poder oficioso y por esa senda solicitar la incorporación regular de las pruebas o introducirlas oficiando a las entidades públicas que poseen base de datos en Colombia, en donde se encuentran registrados los demandantes (sisben, adres, registraduría nacional etc), más aún cuando ello se puede verificar, incluso en la web, lo cual no genera mayor esfuerzo físico o mental, dado que los medios tecnológicos están a la orden del día, es decir, el Tribunal con la información que tenía a su alcance, antes de negar la acción, por las razones que se adujeron en el fallo, ha debido asumir una actividad proactiva, en defensa del ciudadano que acude a la administración de justicia para defender los derechos que le han sido conculcados, por ello era necesario que la primera instancia hubiese hecho mayor esfuerzo por establecer la verdad real, más allá de la procesal, y no limitarse como en este caso, al rigor de las formas, por encima del derecho sustancial, máxime en este caso, que se repite, se llegó al expediente prueba documental que acredita que cada uno de los demandantes reside o tiene su domicilio, en el municipio de RIO IRO.” (resaltado por fuera del texto original) 21.

La ANDJE presentó alegatos de conclusión11. Solicitó revocar la sentencia de primera instancia, negar las pretensiones formuladas en la demanda por falta de prueba sobre perjuicios individuales ciertos, personales y antijurídicos, declarar improcedentes las medidas restaurativas ordenadas por el tribunal al no corresponder al objeto de la acción de grupo, y reconocer la falta de legitimación por pasiva de las entidades del orden nacional demandadas, ya que cumplieron con sus funciones de fiscalización sin que ello implicara responsabilidad por actividades de minería ilegal. 22.

La Agencia Nacional de Minería presentó alegatos de conclusión12 y reiteró y reforzó los argumentos de su recurso. 10 Índice 21 SAMAI. 11 Índice 25 SAMAI. 12 Índice 21 SAMAI. Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 8 de 14 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia, presupuestos procesales y anuncio de la decisión – 2.2. Sobre la condena en costas. 2.1. Síntesis de la controversia, presupuestos procesales y anuncio de la decisión 23. Un grupo de ochocientas veintiséis personas demandó la responsabilidad de varias entidades públicas por la omisión en la que habrían incurrido, al permitir la explotación minera ilegal en la cuenca de varios ríos que circundan el municipio Río Iró, departamento de Chocó y no tomar las medidas necesarias para hacer cesar dicha actividad.

La parte demandante afirmó que la actividad minera generó graves afectaciones ambientales, fruto de las cuales, los habitantes del municipio habían sufrido perjuicios de orden material, relativos a la afectación de diversas actividades económicas. 24. La primera instancia negó las pretensiones relativas a la indemnización de los perjuicios a los miembros del grupo demandante, porque no probaron ser habitantes del municipio en cuestión. Sin embargo, declaró la responsabilidad de las entidades demandadas por el daño ambiental y las condenó a reparar “los perjuicios causados a la comunidad de Río Iró, como consecuencia del daño ambiental”.

Para ello, les ordenó publicar la sentencia, implementar un plan de manejo ambiental para el restablecimiento del equilibrio ambiental, descontaminar los ríos afectados por la actividad minera, todo con la participación de los pobladores de la zona y, en especial, de las comunidades étnicas que allí se encuentren. 25. Ambas partes apelaron la sentencia. El grupo demandante cuestionó la negativa de pretensiones indemnizatorias porque, a su juicio, bastaba con el otorgamiento de los poderes para demostrar que los miembros del grupo residían en el municipio y, de no ser suficiente, debieron decretarse pruebas de oficio.

La Agencia Nacional de Minería argumentó que era ilegal declarársele responsable en este caso, ya que carecía de competencias para combatir la minería ilegal. Adicionalmente, porque no se demostró el nexo causal respecto de la acción u omisión de las entidades públicas demandadas. La ANDJE presentó apelación adhesiva en la que expuso que la sentencia era incongruente porque tomó medidas no solicitadas en la demanda, no destinadas a reparar perjuicios individuales de los miembros del grupo y que, en realidad, correspondían a una acción popular. 26.

No se encuentran reunidos los presupuestos procesales para fallar, por lo que, así se declarará en la parte resolutiva. Esta decisión concierne a todos los demandados, sin consideración de si apelaron o no, teniendo en cuenta que se trata de presupuestos procesales los que, en virtud de su carácter de Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 9 de 14 orden público, deben ser examinados por el juzgador, incluso si no fue objeto de cuestionamiento en el recurso: 27.

(1) la acción de grupo es el medio de control idóneo para reparar los perjuicios ocasionados a un grupo de personas por la omisión administrativa en la que habrían incurrido entidades públicas. Los perjuicios causados a los miembros del grupo pueden provenir de la afectación a derechos o intereses colectivos, como lo es, en este caso, el medio ambiente sano. Es por ello que, de manera expresa, la Ley 472 de 1998 lo previó, al disponer en el artículo 55 que “Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo (…)”.

La posibilidad de ejercer una acción de clase o de grupo con el objeto de obtener la reparación de perjuicios derivados de la vulneración de derechos o intereses colectivos fue declarada exequible por la Corte Constitucional, a condición de que se entendiera que esta no puede ser la única causa de la acción de grupo y, por lo tanto, la afectación de cualquier otro tipo de derechos también puede dar lugar a su ejercicio 13.

Ahora bien, el hecho de que la acción de grupo proceda por la afectación de derechos o intereses colectivos no significa, de manera alguna, que, con ello, se desvirtúe su naturaleza eminentemente resarcitoria y que, por lo tanto, se desdibuje la diferencia entre la acción de grupo y la acción popular. En efecto, la acción popular es un mecanismo destinado al amparo de los derechos o intereses colectivos, mientras que la acción de grupo tiene, por única finalidad, la reparación de perjuicios individuales a los miembros del grupo, incluso si la causa del daño es la afectación a los derechos o intereses colectivos.

Es por ello que el artículo 3 de la Ley 472 de 1998 previó, de manera clara, que “La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios”. 28. En vista del carácter exclusivamente resarcitorio de la acción de grupo, este era el mecanismo idóneo en este caso respecto de la pretensión tercera de la demanda, destinada a “que se condene a las entidades públicas demandadas a pagar los perjuicios ocasionados que estimo en DOCE MIL MILLONES DE PESOS ($12.000.000. 000.oo)”.

Respecto de las pretensiones dirigidas a ordenar el cese de la actividad minera ilegal y a declarar a las entidades públicas demandadas como responsables de la vulneración de los derechos o intereses colectivos podría pensarse, a primera vista, que son propias de la acción popular. Sin embargo, de probarse la existencia de afectaciones patrimoniales a los miembros del grupo, resulta posible que se den este tipo 13 “Declarar EXEQUIBLES las expresiones "derivados de la vulneración de derechos e intereses colectivos" contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 "por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones", en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo”: Corte Constitucional, Sentencia C-1062/00.

Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 10 de 14 de órdenes, dirigidas a hacer cesar el hecho generador del daño. Se trata de medidas destinadas a una reparación integral de las víctimas la que, llegado el caso, no quedaría satisfecha con la entrega de dinero, a título de indemnización de perjuicios. 29.

La demanda no habría sido presentada dentro del término de caducidad de la acción. Erró el tribunal de primera instancia al concluir que se trataba de un daño continuado y, por lo tanto, no operaba la caducidad, hasta tanto no cesara la afectación del medio ambiente. Este tipo de razonamiento se predica únicamente del daño ecológico o daño ambiental puro, entendido como la afectación al equilibrio medioambiental que, en efecto, puede constituir un daño continuado si el hecho generador de la contaminación o de la afectación medioambiental es reiterado y persiste en el tiempo, como ocurría en este caso, ya que la minería ilegal continuaba desarrollándose al momento de presentar la demanda.

Sin embargo, la acción de grupo presentada pretendía la reparación de los perjuicios patrimoniales sufridos por los miembros del grupo y derivados del daño ecológico (daño ambiental puro). Se trata, entonces, de un daño ambiental impuro o daño derivado de la afectación medioambiental el que, en este caso, de acuerdo con los hechos de la demanda, no es un daño continuado: la afectación de las actividades económicas de los habitantes del municipio ocurrió en un determinado momento, a partir del cual, debía contarse la caducidad de la acción de grupo.

El hecho de que, desde cierta época no resulte posible continuar desarrollando las actividades agrícolas y pesqueras, no significa que se trata de un daño continuado, sino de una lesión permanente, que ocurrió en un momento cierto. 30. No obstante, la demanda no relacionó desde cuándo ocurrió la afectación patrimonial de los habitantes del municipio Río Iró y se limitó a contrastar una época anterior en la que se desarrollaban distintas actividades agrícolas y pesqueras, con la actual, en la que dichas actividades no son posibles.

Al respecto, sería razonable concluir que, al momento de presentar la demanda de acción de grupo habían transcurrido más de los dos años previstos para la presentación oportuna de esta demanda, cuando se alega que su causa es una omisión administrativa. Por lo tanto, en el presente asunto se impondría la declaratoria de la caducidad de la acción. Ahora bien, ante la ausencia de datos precisos respecto de la fecha o fechas en las que habrían ocurrido las afectaciones patrimoniales cuya reparación se pretende, no se declarará la caducidad de la acción, en aplicación del principio pro actione. 31.

Sin embargo, ninguno de los ochocientos veintiséis miembros del grupo demostró la calidad en la que actuaba, esto es, habitante del municipio Río Iró, lo que impone, en este caso, declarar la falta legitimación activa en la causa. En efecto, ninguno de los documentos que obran en el expediente tienen idoneidad probatoria para demostrar la residencia en el municipio.

En primer término, y contrario a lo argumentado en el recurso de apelación, el otorgar poder y realizar un acto notarial en determinado lugar no Radicación: 27001-23-31-000-2013-00050-02 (66.484 AG) Actor: María Eva Maturana y otros Demandado: Municipio de Río Iró-Codechocó y otros Referencia: Acción de grupo Decisión: Revoca la sentencia y declara la falta de legitimación activa en la causa 11 de 14 demuestra que se habita en dicho lugar, teniendo en cuenta que la residencia no es un requisito para poder otorgar poderes en determinado sitio.

En segundo lugar, aunque los miembros iniciales del grupo aportaron, con la demanda, unas impresiones de certificados que dan cuenta de la inscripción y calificación en el SISBEN, dichos documentos son inconducentes e insuficientes para demostrar la residencia ya que, aunque en una casilla referencian “municipio: Río Iró”, dicho documento no precisa el lugar o dirección de residencia de dicha persona ni si, al momento de los hechos, habitaban en dicho municipio.

De la fecha de realización de la calificación en el SISBEN no es posible deducir que, para el momento de ocurrencia del daño, dicha persona habitaba en el municipio ya que, como se explicó, la demanda no precisó cuándo habrían ocurrido las afectaciones patrimoniales que debían ser reparadas. Las personas que, con posterioridad, fueron integradas al grupo, aportaron la impresión de la constancia del SISBEN14.

Al respecto, estos documentos no pueden ser valorados porque no se trató de pruebas decretadas, debidamente ingresadas al expediente, en las oportunidades probatorias legalmente previstas. En tercer lugar, ante la ausencia de pruebas de la residencia en el municipio, la primera instancia dispuso mediante Auto 125 de 16 de febrero de 201715 “Niéguese por impertinente, la comparecencia de los accionados para probar la residencia de los mismos en el municipio de Río Iró, de conformidad con el artículo 168 del C.G.P. En su lugar, ofíciese al Alcalde del Municipio de Río Iró, para que envíe con destino a este proceso, certificación donde conste que las personas que figuran como demandantes en esta acción de grupo, efectivamente pertenecen y residen en el territorio, para la cual se enviará copia del auto que admitió la demanda y de los autos que reformaron la misma donde se adicionó el grupo”.

Sin embargo, el alcalde municipal no aportó dicha certificación, el tribunal de primera instancia no lo requirió para que cumpliera la orden y la parte demandante tampoco insistió en la práctica de esa prueba. Finalmente, aunque se allegó un dictamen pericial16, allí se constataron únicamente las afectaciones al medio ambiente, pero no se relacionan las personas afectadas, ni su residencia en el municipio. 32.

Aunque en el recurso de apelación se argumentó que el tribunal de primera instancia debió decretar pruebas de oficio, destinadas a demostrar la calidad de residentes en el municipio, lo cierto es que, al haber decretado la prueba mencionada, con este mismo objeto (Auto 125 de 16 de febrero de 2017 mencionado), el tribunal se sustraía de la necesidad de examinar la posibilidad de decretar pruebas de oficio.

Al respecto, la Sala precisa que el recurso de apelación no es el mecanismo para cuestionar la falta de práctica de determinada prueba, cuando en la oportunidad debida, durante la primera instancia, la parte no fue diligente y no requirió al tribunal, para que insistiera sobre la prueba oportunamente decretada. 33. Así las cosas, como lo concluyó la primera instancia, los miembros del grupo no demostraron residir en el municipio Río Iró, calidad en la que 14 Folios 1711-1911 c. 7; 1911-2112 c. 8; 2113-2288 c. 9; 161-1675 c. principal del Consejo de Estado. 15 Folio 1254 c. 5. 16 Folios 1287-1458 c. 6.

En todo caso, de haber demostrado la calidad de residentes en el municipio, las pretensiones no podían prosperar, teniendo en cuenta que, en el expediente no obran pruebas que demuestren las afectaciones, individualmente consideradas, a los miembros del grupo demandante. Así, ante la ausencia del primer elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado, las pretensiones debían ser denegadas.

Este elemento se encuentra reiterado en la Ley 472 de 1998, al exigir la prueba de perjuicios individuales de los miembros del grupo. 2.2. Sobre la condena en costas 19. En relación con las costas, el artículo 65 de la Ley 472 de 1998 dispuso (se trascribe): “Contenido de la Sentencia. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas; dispondrá: (…) 5.

La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia”. (negrillas agregadas) 20. De la lectura de la norma es claro que si bien la Ley 472 de 1998 remitió a las normas procesales generales, de manera expresa solo previó la imposición de costas cuando se profiera una sentencia condenatoria.

Esta interpretación responde a la filosofía que inspira la acción de grupo y que consiste en permitir e incentivar que personas que, aun pudiendo presentar demandas individuales o separadas, aúnen esfuerzos procesales en pro de tramitar un proceso grupal, que cobije a quienes comparten causa común del perjuicio. 21. Esta acción permite solicitar una indemnización “por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa”17.

Sin embargo, no se exige que el grupo se encuentre determinado de antemano, con la presentación de la demanda18 y puede incluso ampliarse una vez finalizado el proceso19. Salvo en lo que respecta a los miembros iniciales del grupo, los efectos para todo el grupo, incluso respecto de quienes no participaron en el proceso, constituye un claro ejemplo de representación judicial sin poder, algo que necesariamente tiene consecuencias respecto de las costas procesales. 17 Artículo 3 de la Ley 472 de 1998. 18 Artículo 48 de la Ley 472 de 1998: “Titulares de las Acciones.

Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo estable el artículo 47 (…) Parágrafo.- En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectada individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder”. 19 De acuerdo con el numeral 4 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, publicado el extracto de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, podrán presentarse al juzgado para reclamar la indemnización los “lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso”.

Asimismo, sería contrario a un criterio de igualdad imponer las costas a quienes concurrieron al proceso, pues claramente actúan en nombre de todos los afectados que, como se indicó, podrían verse, eventualmente, beneficiados por una decisión favorable. Adicionalmente, la imposición de costas se expondría a la dificultad real del recaudo de su monto entre todos los miembros del grupo, presentes o no en el proceso y, con ello, se desincentivaría un instrumento de raigambre constitucional, que se inspira en los principios de solidaridad y de economía procesal. 23.

Conviene precisar, en todo caso, que en el ordenamiento jurídico existen otras normas para evitar que, dadas las anteriores particularidades, se cometan abusos del derecho en el ejercicio de las acciones de grupo. Así, el artículo 78 del CGP determina que los apoderados deben, entre otros, “obrar sin temeridad en sus pretensiones” y “proceder con lealtad y buena fe en todos sus actos”.

El artículo 79 señala que existe temeridad o mala fe cuando es “manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda” y “cuando se utilice el proceso (…) para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos”. 24. En consecuencia, dado que el ordenamiento faculta al apoderado de ciertas personas, para representar judicialmente sin poder al resto de los miembros del grupo, este deberá actuar con los máximos estándares de diligencia y buena fe en el cumplimiento de sus deberes profesionales pues, de lo contrario, verá comprometida su responsabilidad patrimonial en los términos del artículo 81 del CGP20. 25.

Así las cosas, en aplicación del precedente jurisprudencial de esta misma Subsección21, considera la Sala que, en lo que respecta a la acción de grupo, la condena en costas, cuando las pretensiones han sido denegadas, solamente procede cuando se encuentre demostrada la temeridad o la mala fe. En el presente asunto no se observa temeridad ni mala fe del apoderado de la parte demandante, por lo que la Sala se abstendrá de condenar por este concepto. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 20 Artículo 81 del Código General del Proceso: “Al apoderado que actúe con temeridad o mala fe se le impondrá la condena de que trata el artículo anterior, la de pagar las costas del proceso, incidente o recurso y multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos mensuales.

Dicha condena será solidaria si el poderdante también obró con temeridad o mala fe. Copia de lo pertinente se remitirá a la autoridad que corresponda con el fin de que adelante la investigación disciplinaria al abogado por faltas a la ética profesional”. 21 Consejo de Estado, Secc. 3, Sub. B, Sentencia de 17 de junio de 2024, exp. 68712.

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 22 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En su lugar, DECLARAR la falta de legitimación activa en la causa de los miembros del grupo demandante.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas por esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Magistrado -Aclaración de voto- Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado