Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Accionados: Municipio de Anserma y otros Naturaleza: Acción popular Tema: Se revoca la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda.
La acción popular no es procedente para ordenarle exclusivamente a una entidad pública que cumpla con el deber legal de realizar una inversión, así la citada inversión tenga como propósito promover la defensa del medio ambiente. La acción procedente es la de cumplimiento y las limitaciones legales previstas para esta acción no pueden eludirse acudiendo a la acción popular.
SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 26 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que declaró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. La sentencia dispuso textualmente, entre otros: «Primero: DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas “falta de legitimación en la causa por activa” y “cumplimiento de la obligación legal” propuesta por el Municipio de Anserma, Caldas;
“Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de Corpocaldas”, formulada por Corpocaldas; y, “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del departamento de Caldas”, “improcedencia de la acción” y “hecho superado”, propuestas por el Departamento de Caldas. Segundo. DECLÁRANSE probadas las excepciones denominadas “Cumplimiento de la obligación de las autoridades ambientales respecto áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos”;
“Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales”; “ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la Ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia” propuestas por Corpocaldas, y, “cobro de lo no debido”, formulada por el Departamento de Caldas.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 2 Tercero. DECLÁRANSE responsables al Departamento de Caldas y al Municipio de Anserma, Caldas, de la vulneración del derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, la ley y las disposiciones reglamentarias.
Cuarto. ORDÉNASE al Departamento de Caldas y al Municipio de Anserma, Caldas: 4.1.- Abstenerse de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la destinación de los recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos y la adquisición de predios, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.2.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Anserma, Caldas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, elaborarán y divulgarán ampliamente un informe analítico y detallado sobre i) los recursos apropiados en cada una de las vigencias fiscales del periodo comprendido entre 1994 y 2022, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; ii) los valores apropiados que fueron ejecutados y la utilización que se dio a los mismos; iii) los predios adquiridos y la vinculación con las cuencas hidrográficas objeto de conservación; iv) las labores de mantenimiento y recursos ejecutados en esa actividad; v) los saldos de los valores apropiados que no fueron ejecutados y vi) la disponibilidad de esos recursos no ejecutados. 4.3.- En aplicación de los principios de precaución y prevención que rigen en materia ambiental, el Departamento de Caldas y el Municipio de Anserma, Caldas, procederán a la adquisición e inicio de los trabajos de conservación y recuperación de las áreas definidas como prioritarias por Corpocaldas para ser adquiridas con los recursos referidos por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
El Departamento de Caldas apoyará al Municipio de Anserma, Caldas, con la cofinanciación de la adquisición de los predios y la Corporación Autónoma Regional de Caldas colaborará en la coordinación y ejecución que sea requerida para la adquisición, recuperación y mantenimiento. 4.4.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Anserma, Caldas, apropiarán en sus presupuestos, en el plazo máximo correspondiente a las vigencias fiscales 2023 y 2024, los recursos en cantidad igual a la diferencia entre lo apropiado en los presupuestos, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y el 1% de los ingresos en cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, actualizados con el IPC desde el 1º de enero de cada vigencia en que debieron ser apropiados, hasta el 31 de diciembre de 2022.
Tales recursos los dedicarán prioritariamente a los fines definidos en esas disposiciones. En caso de recibir el apoyo financiero de que trata el ordinal quinto de esta decisión, las mencionadas entidades territoriales apropiarán inmediatamente en sus presupuestos los recursos recibidos con la destinación señalada. Todo ello con sujeción a las disposiciones que rigen la apropiación y ejecución presupuestal. 4.5.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Anserma, Caldas, en coordinación y con la ayuda de Copocaldas, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, llevarán a cabo los procesos de planeación y de programación que permitan definir los planes, programas, proyectos y recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos, la identificación de los predios, la priorización Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 3 y cofinanciación de la adquisición, así como la administración de las zonas, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.6.- Finalizado el plazo de seis meses establecido en el numeral anterior, el Departamento de Caldas y el Municipio de Anserma, Caldas, procederán, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y de acuerdo con sus competencias, a la adquisición, conservación, recuperación, mantenimiento y administración de los predios, con sujeción a los plazos, planes, programas, proyectos y recursos definidos.
Quinto. Remítase copia de la presente providencia al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación para que, de conformidad con las políticas, planes y recursos disponibles, apoyen al Departamento de Caldas y al Municipio de Anserma, Caldas, en caso de que requieran financiación para el cumplimiento de las apropiaciones presupuestales que deben efectuar en aplicación de lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y en esta sentencia. Sexto. CONFÓRMASE un comité de verificación que estará integrado por el señor Agente del Ministerio Público asignado al Despacho del Magistrado Ponente, el señor Javier Elías Arias Idárraga en calidad de accionante, un representante del Municipio de Anserma, Caldas, un representante del Departamento de Caldas, un representante de Corpocaldas y el Defensor del Pueblo – Regional Caldas o su delegado.
El comité se reunirá e informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, una vez vencidos los términos indicados en esta providencia. Séptimo. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda (…)» Esta subsección es competente para conocer de los recursos de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1.
A su vez, el tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia por la naturaleza de una de las entidades accionadas2, de acuerdo con el numeral 16 del artículo 152 del CPACA3. Los recursos de apelación fueron admitidos mediante providencias del 4 de diciembre de 20234 y 18 de enero de 20245. El Ministerio Público rindió concepto mediante memorial radicado el 30 de enero de 20246, y solicitó revocar la sentencia apelada por considerar que no estaba probado que las entidades accionadas hubieran vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al goce de un ambiente sano. En los términos del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ante la 1 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos». 2 La Corporación Autónoma Regional de Caldas es una entidad del orden nacional. 3 «6.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas». 4 SAMAI, índice No. 17. 5 SAMAI, índice No. 27. Está última repuso parcialmente el auto del 4 de diciembre en el que se omitió admitir el recurso de reposición formulado por el Municipio de Anserma. 6 SAMAI, índice No. 34.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 4 ausencia de solicitud probatoria de las partes el expediente entró al despacho para fallo el 6 de febrero de 20247, sin pronunciamiento adicional. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte accionante 1.- El 6 de diciembre de 2017 el señor Javier Elías Arias Idárraga presentó demanda de acción popular contra el Municipio de Anserma, Caldas (en adelante, el «Municipio») y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (en adelante, «Corpocaldas») en la que elevó las siguientes peticiones: «Por lo expuesto anteriormente, se evidencia la relación o nexo causal entre la inacción de la administración municipal y Corpocaldas, con la vulneración de derechos e interés colectivos, por lo cual solicito al magistrado se pronuncie sobre mis pretensiones que plantearé a continuación: A. Se ampare el derecho colectivo a la moralidad administrativa, literal b, art 4 Ley 472 de 1998 B. Se ordene a los accionados a realizar la inversión del 1% de las rentas corrientes de cada periodo fiscal, desde el año 1993 hasta la fecha que se profiera sentencia. C. Se ordene pagar a mi bien el 15% del valor que se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico, art 40 ley 472 de 1998, se condene en costas y agencias en derecho a mi bien.
D. Se ordene por parte del juez en el auto admisorio aplicar, los art 86 y 96 CGP, a fin que los demandados aporten en la contestación de la demanda las pruebas que pretendan hacer valer y de consignar situaciones falsas o que dilaten la acción, sean condenados por temeridad y mala fe, además de aplicar art 38 ley 472 de 1998. Igualmente se aplique art 145 CPACA.
E. Se ordene informar a la comunidad sobre esta demanda, por la página web de la rama judicial, link avisos a la comunidad y desde ya solicito se conceda amparo de pobre a fin que las pruebas que se requieran las paguen las partes o el fondo para acciones populares de la defensoría del pueblo y se invierta la carga de la prueba, pues no tengo vínculo laboral actualmente»8. 2.- El accionante basó sus peticiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El artículo 11 de la Ley 99 de 1993 dispone que los departamentos y municipios deberán dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las zonas para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales. 2.2.- Las entidades demandadas no han dado cumplimiento a esta obligación, pues no han invertido los recursos necesarios para la adquisición y 7 SAMAI, índice No. 35. 8 Expediente digital obrante en el índice No. 2, documento denominado: «ED_CORREO_BLANCALILIA.pdf», página 1.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 5 mantenimiento de dichas zonas. Lo anterior configura una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y al recto manejo de la administración pública. B.- Posición de la parte accionada 3.- El Municipio contestó la demanda y presentó las siguientes excepciones y argumentos de defensa: (i) no estaba legitimado en la causa por pasiva porque el demandante no le presentó una solicitud previa para que adoptara las medidas necesarias para hacer cesar la vulneración alegada; y (ii) al contrario de lo afirmado en la demanda, la entidad sí ha cumplido las obligaciones dispuestas en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, pues ha realizado las apropiaciones presupuestales referidas y ha comprado algunos predios para el mantenimiento de las zonas de conservación. 4.- Corpocaldas contestó la demanda y afirmó que: (i) no estaba legitimada en la causa por activa, toda vez que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 solo impone una obligación para la destinación de los recursos a los departamentos y a los municipios, pero no obliga a las Corporaciones Autónomas Regionales;
(ii) el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 solo imponía a Corpocaldas la obligación de coadministrar los predios adquiridos por las entidades territoriales, obligación que en todo caso, desapareció con la modificación introducida por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011; (iii) sobre este asunto, Corpocaldas únicamente tiene competencia para definir las áreas prioritarias y de compresión, previa solicitud de evaluación técnico-ambiental del municipio o departamento, competencia que ha cumplido a cabalidad. 5.- Mediante auto del 15 de mayo de 2019, el tribunal ordenó la vinculación del Departamento de Caldas (en adelante, el «Departamento»), que también contestó la demanda y afirmó que: (i) no estaba legitimado en la causa por pasiva, toda vez que no ha realizado conductas o actuaciones que generen la vulneración de derechos colectivos;
(ii) el Departamento ha cumplido el mandato del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 respecto de la destinación del 1% de sus ingresos corrientes para la compra de predios, como se evidencia en la lista de predios adquiridos en los diferentes municipios; (iii) la norma referida no imponía un plazo a la entidades territoriales para la adquisición de los predios; y (iv) la acción procedente no era la acción popular, sino la acción de cumplimiento, pues se busca el cumplimiento de una norma legal por parte de una entidad.
C.- Sentencia recurrida 6.- El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 26 de mayo de 2023, declaró que el Municipio de Anserma y el Departamento de Caldas vulneraron el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. En síntesis, consideró que: Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 6 6.1.- Respecto de la improcedencia de la acción popular alegada por el Departamento, señaló que «la excepción (…) se fundamentó en que los hechos expuestos por la parte actora imponían la radicación de una demanda a través del medio de control de cumplimiento de actos administrativos, argumento que en criterio de este Tribunal no está llamado a prosperar en tanto la Ley 393 de 1997 (…) expresó en el artículo 8 que la misma “(…) procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”». 6.2.- En relación con Corpocaldas, señaló que las funciones de esta entidad en relación con la adquisición de predios para mantenimiento de las zonas para la conservación de recursos hídricos se limitaban a la emisión de conceptos técnico-ambientales del estado del área abastecedora de acueductos y de las áreas prioritarias para la conservación. De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, Corpocaldas emitió todos los conceptos y estudios técnico- ambientales en relación con las zonas de conservación de recursos hídricos en el Municipio, por lo cual no puede afirmarse que esta entidad haya vulnerado los derechos colectivos alegados en la demanda. 6.3.- Sobre el Departamento, señaló que esta entidad no ha dado cumplimiento estricto a la obligación de destinar el 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos.
La destinación de dicho porcentaje se debe constatar en cada anualidad y en relación con el conjunto de los municipios que comprenden el territorio departamental, circunstancia que solo se acreditó de manera parcial. Además, la sola relación de la apropiación presupuestal correspondiente a 2019 y la lista de predios adquiridos entre 2004 y 2019 por la entidad no permite deducir que esta cumplió con la mencionada obligación. Por lo tanto, consideró que la omisión de la entidad tenía graves consecuencias en la protección de los derechos e intereses colectivos de los habitantes del departamento. 6.4.- Respecto del Municipio indicó que, de conformidad con las certificaciones presentadas por la entidad, los ingresos corrientes obtenidos entre 2008 y 2022 suman un total de trescientos veintinueve mil doscientos nueve millones ochenta y siete mil ciento diez pesos ($329.209.087.110).
Así las cosas, e incluso obviando el hecho de que el Municipio omitió presentar certificaciones de sus ingresos para el periodo de 1994 a 2008, se evidencia el incumplimiento de la entidad respecto de la obligación de destinar el 1% de sus ingresos corrientes a la adquisición y mantenimiento de predios para la conservación de recursos hídricos.
El 1% de los ingresos corrientes certificados corresponde a la suma de tres mil doscientos noventa y dos millones noventa mil ochocientos setenta y un pesos ($3.292.090.871) y el Municipio solo acreditó inversiones por mil seis millones doscientos noventa y siete mil doscientos sesenta y dos pesos ($1.006.297.262). Por lo tanto, el incumplimiento de esta obligación por parte de la entidad vulnera el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pues dicha Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 7 omisión constituye un obstáculo para el aseguramiento del agua como recurso natural de los habitantes del Municipio. 6.5.- Por último, señaló que el accionante no acreditó la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues no probó la existencia de un propósito particular que desviara el cumplimiento del interés general por parte de las entidades accionadas.
D. Los recursos de apelación 7.- El Departamento apela la decisión de primera instancia y formula los siguientes reparos: 7.1.- Está demostrado que todas las entidades demandadas han dado estricto cumplimiento a lo establecido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y que no se ha vulnerado ninguno de los derechos que supuestamente reclama el accionante.
Por el contrario, se ha procurado asegurar el agua como recurso natural con la adquisición de varios predios y la realización de actividades de mantenimiento y restauración de microcuencas en todos los municipios del departamento. 7.2.- El accionante no cumplió su carga de la prueba para demostrar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, que fue el alegado en la demanda.
En todo caso, el actor debió acudir a una acción de cumplimiento para que se ordenara el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 7.3.- Insiste en la improcedencia de la acción popular en este caso. En la medida en que el accionante pretende que las entidades den cumplimiento a una disposición legal, lo procedente era presentar una acción de cumplimiento. 8.- El Municipio también apela y argumenta que: 8.1.- El accionante no está legitimado en la causa por activa, pues omitió el cumplimiento de la solicitud previa dirigida a las entidades demandantes de que trata el artículo 144 del CPACA. 8.2.- Si bien existen pruebas en el expediente con base en las cuales el tribunal consideró que se había incumplido el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, dicho incumplimiento no genera por sí mismo una vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Además, no existe prueba de que los recursos hídricos del municipio estén o hayan estado amenazados. 9.- El accionante también apela y formula los siguientes reparos: (i) al contrario de lo afirmado por el tribunal, sí existió una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa;
(ii) el tribunal incumplió los términos perentorios para Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 8 dictar sentencia, en violación de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 472 de 1998; y (iii) solicita se le reconozcan agencias en derecho tanto en primera como en segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES E.- Plan de exposición y objeto de apelación 10.- La sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. En la demanda se persigue, exclusivamente, el cumplimiento de una norma legal que impone a una entidad pública el deber de realizar un aporte presupuestal, razón por la cual la acción procedente era la acción de cumplimiento.
Esa acción está estructurada por el legislador con los límites que este consideró necesario introducirle, entre los cuales se encuentra precisamente su improcedencia para el cumplimiento de normas que impliquen la realización de gastos (artículo 9 de la Ley 393 de 1997). Admitir la procedencia de acción popular con el objeto de eludir tales limitaciones implica desconocer dicha normativa. 11.- Ahora bien, respecto de la apelación formulada por el actor popular, bastará mencionar que: (i) el incumplimiento de los términos para proferir el fallo dispuestos en la Ley 472 de 1998 no es causal de nulidad ni mucho menos razón suficiente para revocar una sentencia; y (ii) el incumplimiento de una norma no deviene automáticamente en una vulneración a la moralidad administrativa como se explicará más adelante.
Por lo demás, su solicitud de reconocimiento de agencias en derecho parece pretender revivir el reconocimiento del incentivo derogado por el artículo 1 de la Ley 1425 de 2010, y en todo caso, no es procedente porque su apelación no prosperó. F.- La improcedencia de la acción popular 12.- En un caso idéntico, donde la acción fue interpuesta por el mismo actor popular, en la que también se demandó al Departamento, a Corpocaldas y a otro municipio del departamento, esta subsección, con aclaración de voto del magistrado Fredy Ibarra Martínez, señaló que9: «El artículo 9 de la Ley 472 de 1998 dispone lo siguiente sobre la procedencia de la acción popular: «Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos» (negrilla y subrayado fuera del texto original).
Así, es claro que cuando la acción popular persiga una finalidad distinta a la establecida constitucional y legalmente, debe declararse su improcedencia. Sobre este punto, en sentencia reciente esta Subsección indicó que: «Por consiguiente, si desde el momento del estudio de la admisión de la demanda de acción popular se observa que esta no se ajusta a los fines 9 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 25 de mayo de 2023, expediente 68823, con ponencia de este despacho.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 9 y objetivos de la acción constitucional debe rechazarse la demanda, sin embargo, en el caso de que la acción sea tramitada deberá ser declarada improcedente precisamente porque no se ajusta a lo previsto por el legislador para este tipo de acciones.
(…) En ese sentido, la acción popular no puede convertirse en una vía para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas, pues, con ello se atentaría injustificadamente y sin competencia contra los principios de la seguridad jurídica, el acceso efectivo a la administración de justicia, la cosa juzgada e independencia de los jueces»10.
Ahora bien, sobre la relación entre las acciones populares y las acciones de cumplimiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que, por el carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, cuando el incumplimiento de una norma derive en la vulneración o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular desplazará a la acción de cumplimiento11.
Lo que no significa que, en todos los casos en los que se persiga el cumplimiento de una norma, la acción popular sea la procedente. Así, la jurisprudencia ha indicado que: «Si la protección de un derecho o interés colectivo se logra por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya falta de acatamiento ha dado lugar a la vulneración del mismo, procede la acción popular, pues la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; eso sí, siempre y cuando el actor popular demuestre que la vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que sólo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo.
En otras palabras, no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés»12 (negrilla y subrayado fuera del texto original).
Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso el accionante pretende que se declare que las entidades accionadas incumplieron la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 que dispone: «Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales».
Sin embargo, no afirmó en su petición las razones por las cuales considera que el incumplimiento de esta norma conlleva una amenaza o vulneración a un derecho colectivo. No se puede afirmar, como lo hace el tribunal, que el solo incumplimiento o la falta de prueba del cumplimiento de esta obligación legal por parte de las entidades accionadas, automáticamente implica una vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Como ha indicado la jurisprudencia, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular en la que se pretenda el cumplimiento de una norma se torna improcedente.
El solo incumplimiento de 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 10 de junio de 2022, expediente 66580. M.P. Fredy Ibarra Martínez. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1° de diciembre de 2015, radicado 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP).
M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Ibid. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 10 una norma legal, así esta tenga como objetivo desarrollar actividades que protegen el medio ambiente, no genera su amenaza ni vulneración y, por ende, no legitima a cualquier persona para adelantar una acción popular.
El actor popular afirmó que el incumplimiento de esta norma vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa; sin embargo, afirmar que el incumplimiento de una norma implica una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa sería equiparar el alcance de este derecho colectivo a un simple juicio de legalidad, lo que desnaturaliza su contenido.
Además, tampoco existe prueba en el expediente que dé cuenta de la existencia de una amenaza o vulneración real al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pues no hay evidencia de que exista, por ejemplo, un desabastecimiento o riesgo de contaminación de las aguas que surten el acueducto del Municipio como consecuencia del incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
Ahora bien, el tribunal de primera instancia afirmó que el hecho de que la norma cuyo cumplimiento se persigue establezca gastos, hace procedente la acción popular en este caso concreto. La improcedencia de la acción de cumplimiento en el caso específico –argumento expuesto por el tribunal-, no torna procedente automáticamente la acción popular; la acción popular no tiene el propósito de permitir que se ordene a la entidad demandada cumplir normas que implican erogaciones presupuestales cuando ello es improcedente en la acción de cumplimiento». 13.- Todas estas consideraciones son aplicables al presente caso, por lo cual se impone revocar, por las mismas razones, la sentencia de primera instancia. 14.- Adicionalmente, y en relación con lo dispuesto en último inciso del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, conforme con el cual la acción de cumplimiento, «también procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho», la sala advierte que el cumplimiento de normas en la acción popular debe estar vinculado a la constatación de la violación de un derecho colectivo, esto es, a la realización por parte de la entidad de una acción o una omisión que atente contra el mismo.
Es a la reparación de ese derecho a la que se refiere la norma, que de ninguna manera permite eludir la acción de cumplimiento, ni sus requisitos y limitaciones propias para formular una pretensión propia de esta acción acudiendo a una acción popular. G.- Costas 15.- En la medida en que los recursos de apelación formulados por las entidades accionadas prosperaron y se revocará la decisión de primera instancia, no procede la condena en costas en su contra.
Además, en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, no está probada temeridad o mala fe en el actuar del accionante, razón por la cual tampoco es procedente condenarlo en costas. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00856-01 (70387) Accionante: Javier Elías Arias Idárraga 11 III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Caldas y en su lugar NIÉGANSE las peticiones de la acción popular.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con salvamento de voto