1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante ASESORÍAS Y SERVICIOS TEMPORALES DE COLOMBIA S.A. ASERTEMPO COLOMBIA S.A. Demandada BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL, SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Temas Sanción por no enviar información. ICA 2017.

Debido proceso. Cambio de tipo infractor. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del 29 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió1:

PRIMERO. – DECLARAR la NULIDAD PARCIAL de la Resolución nro. DDI-034203 de 13 de diciembre de 2019, que impuso sanción por no informar para el año gravable 2017 a cargo de la sociedad demandante; y de la Resolución nro. DDI–004595 de 23 de junio de 2021, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto primigenio, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. – En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sociedad ASESORÍAS Y SERVICIOS TEMPORALES DE COLOMBIA S.A. está obligada a pagar la suma de $99.468.000 por concepto de sanción por no envío de información para el año gravable 2017, conforme con las consideraciones previas. […]

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo pliego de cargos de mayo de 2019, la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá profirió la resolución DDI-034203 del 13 de diciembre de 2019, por medio de la cual impuso sanción por no enviar información del 5% a cargo de la sociedad Asesorías y Servicios Temporales de Colombia S.A. (ASERTEMPO), respecto al renglón BD de las declaraciones de Industria y Comercio para el año 2017.

En resolución DDI-004595 del 23 de junio de 2021 que resolvió el recurso de reconsideración impetrado, la demandada modificó la sanción y disminuyó el porcentaje de la sanción aplicada del 5 % al 3 %, después de evidenciar que la información sí se presentó, pero su entrega fue extemporánea, esto es, en julio de 2019, y confirmó, en lo demás, el acto recurrido.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, 1 Samai de tribunal, índice 29. Págs. 20 a 21. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: 4.1.

Decretar la nulidad de la resolución que impuso sanción por no reportar información por el año gravable 2017 y que posteriormente fue ratificada parcialmente por la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración, que están conformadas por los siguientes actos: 4.1.1. Resolución No. DDI034203-2019EE217057, por medio de la cual se impone sanción por no reportar información por el año gravable 2017. 4.1.2 Resolución que resolvió el recurso de reconsideración No. DDI-004595 de junio 23 de 2021 “Por la cual se resuelve un Recurso de Reconsideración”. 4.2.

A título de restablecimiento del derecho se solicita precisar que mi Representada no es responsable ni ha incurrido en hecho infractor derivado de la presentación extemporánea de la información en medios magnéticos por el año gravable 2017. 4.3. A título de restablecimiento del derecho se solicita decretar que mi Representada por el año gravable 2017 y conforme a la Resolución DDI No. 040106 del 14 de septiembre de 2017, no estaba obligada a presentar la información contenida en el renglón bd de las declaraciones tributarias del impuesto de industria y comercio en Bogotá año gravable 2017. 4.4.

Solicitar los antecedentes administrativos al Distrito Capital. 4.5. Abstenerse de fijar caución tratándose de un proceso que involucra la imposición de la sanción por no reportar información. Invocó como normas violadas los artículos 29, 95 (numeral 9) y 363 de la Constitución Política; 462-1 del Estatuto Tributario (modificado por el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012); 35 de la Ley 14 de 1983; 71 y 72 de la Ley 50 de 1990; 66 de la Ley 383 de 1997; 59 de la Ley 788 de 2002; el Decreto 807 de 1993 (en especial el artículo 69); y la resolución DDI 040106 del 14 de septiembre de 2017.

El concepto de violación se resume a continuación: Indicó que los actos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, pues no se cumplió ninguno de los supuestos del artículo 20 de la resolución DDI 040106 del 14 de septiembre de 2017. Señaló que la regulación local de la sanción por no enviar información aplica en los casos en que no fue suministrada, en que presente errores o cuyo contenido no se ajuste a lo solicitado, lo cual no ocurrió en el caso.

Precisó que la entidad excedió sus funciones al pretender sancionarla por obligaciones que no se encuentran consagradas en la ley. Alegó la falsa motivación indicando que, si bien la administración modificó la tarifa de la sanción del 5% al 3% con ocasión del recurso de reconsideración, mantuvo de forma errada la tipicidad y antijuridicidad de la conducta por omisión de respuesta a la información solicitada para el año 2017.

Así, señaló que la sanción propuesta no era procedente por ausencia de tipicidad en la conducta, teniendo en cuenta que, al ser una empresa de servicios temporales cuyo objeto social es ser intermediaria laboral, ella tiene una base gravable sujeta a la actividad de servicio que presta, como lo determinó el Consejo de Estado3. Consideró incoherente que la demandada tomara el renglón BD (ingresos ordinarios y extraordinarios) como referencia para la sanción y no el AIU, que son los ingresos propios, pretendiendo que se reportaran ingresos de terceros que no incrementaron su patrimonio ni estaban gravados al ser un reembolso de gastos. 2 Samai de tribunal, índice 3.

PDF demanda, págs. 2 a 3. 3 Citó la sentencia de 2013, exp. 18830, actor Héctor Mauricio Mayorga Arango. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, aunque entregó de manera tardía la información (11 de julio de 2019), no tenía la obligación de hacerlo, puesto que su deber era reportar los datos sobre la base especial, por lo que el valor reportado no se puede considerar base para la sanción. Insistió que en las actividades de intermediación las sociedades obran como mandatarios sin representación, por lo que no es responsable laboral del recurso humano de sus mandantes, razón por la cual no le era aplicable el artículo 1 de la resolución DDI 040106 del 14 de septiembre de 2017, al no contener deducciones, exenciones o devoluciones en el renglón BD (lo cual estaba certificado por el revisor fiscal).

Además, el anexo técnico de la norma señala que la base gravable especial no es un concepto de ingresos por actividades no sujetas. Destacó que las declaraciones tributarias al ser presunciones pueden ser desvirtuadas, como se demuestra en el presente asunto con las pruebas allegadas en este proceso. Alegó la ausencia de lesividad debido que el artículo 651 del Estatuto Tributario, que sirvió como fundamento para la sanción impuesta, ésta condicionado constitucionalmente por la sentencia C-160 de 1998, en el sentido de que ante la inexistencia de prueba del daño ocasionado por el incumplimiento no es posible hablar de una sanción por no poder determinarse la proporcionalidad de la multa a imponer, so pena de desconocer el derecho al debido proceso.

Agregó que la administración ya conocía la información solicitada porque fue reportada en la declaración, por lo que no era procedente la sanción. Por lo expuesto, alegó la violación al principio de progresividad al no darse una relación directa entre el hecho y la sanción y porque debía pagar impuesto de industria y comercio sobre el AIU a la tarifa del 9,66 por mil, pero la demandada impuso sanción sobre el AIU el cual incremento en un 193% y sobre el que aplicó la tarifa del 3%.

Consideró vulnerado el principio de legalidad porque sobre lo discutido la entidad rindió concepto mediante el memorando DDI 2019IE19982 del 29 de julio de 2019, en el que dispuso que la base gravable especial no respondía a ninguna de las categorías señaladas en la resolución 040106 de 2017. Destacó la autoridad modificó la sanción por no informar a sanción por presentación extemporánea, pero que no le permitió hacer uso de su derecho de defensa, ya que la extemporaneidad no podía fundarse en el literal a. del artículo 6 del acuerdo distrital 671.

Adujo que la actuación de la demandada violó el principio de igualdad al no haber verificado sus propias resoluciones en casos idénticos en los que las empresas de servicios temporales no estaban obligadas a reportar la información por la cual se pretende sancionarla. Afirmó que el principio de confianza legitima fue desconocido por ignorar la fuerza vinculante del memorando DDI 2019IE19982 reseñado.

Oposición de la demanda El Distrito de Bogotá no se pronunció durante el traslado de la demanda4. 4 Cuestión que fue reconocida por el tribunal en auto del 24 de febrero de 2023. Samai de tribunal, índice 11. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sección Cuarta, Subsección “B”, declaró la nulidad parcial de los actos demandados, y no condenó en costas5. Expuso los hechos probados y el contenido de las normas aplicables y precisó que, de acuerdo con la norma local un contribuyente pertenecerá al régimen simplificado cuando en la respectiva vigencia fiscal los ingresos por su actividad sean inferiores a 3500 UVT, que, al ser superado, impone el deber formal de presentar la información requerida en el artículo 1 de la resolución DDI 040106 del 14 de septiembre de 2017.

Indicó que, en las declaraciones privadas del ICA, para los 6 bimestres del año 2017, ASERTEMPO registró como actividad principal identificada con el código CIIU 7830 (otras actividades de provisión de talento humano), con la que obtuvo ingresos brutos de $17.151.926.000 de los cuales $15.599.508.000 fueron reportados en el renglón BD, como deducciones, exenciones y actividades no sujetas.

Destacó que resultaba claro que los ingresos brutos obtenidos por la compañía para el año 2017 superaron los 3.500 UVT6, por lo que le era aplicable el régimen común del ICA, y por ende estaba sujeta a la obligación de presentar la información establecida en el artículo 1 de la resolución DDI 040106 de 2017. Advirtió que la norma en mención estableció el deber de reportar la información para todos los contribuyentes del impuesto, siempre que hicieran parte del régimen común, por lo que la sociedad, como empresa de servicios temporales, tenía el deber formal de presentar la información en el renglón BD de la declaración, aunque estos no hicieran parte de la base gravable del impuesto de ICA para el año 2017.

Destacó que dentro del proceso no se discutió sobre los valores que integran la base gravable especial declarada por la demandante, por lo que los argumentos orientados a explicar su objeto social no eran relevantes para el litigio. En cuanto al concepto DDI-2019IE19982 del 29 de julio de 2019 señaló que no era aplicable al caso por tratarse de una situación jurídica diferente, pues en este caso la información recaía sobre actividades no sujetas, deducciones o exenciones.

Puso de presente que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el solo de hecho de probar la omisión es suficiente ya que esa circunstancia entorpece la facultad de fiscalización de la administración. Con relación a la violación del debido proceso, sostuvo que le asistía parcialmente la razón a la contribuyente, ya que el pliego de cargos dispuso la sanción por no enviar información por el 5% de las sumas no reportadas, mientras que en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, se dispuso que la sanción era por extemporaneidad cuyo porcentaje es del 3%, cuestión que evidenció la diferencia entre la conducta propuesta a la que realmente se sancionó. Precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado7 dispone que, una vez proferido el pliego de cargos por una conducta determinada, la autoridad tributaria deberá imponer la sanción por dicho hecho, advirtiendo que solo puede reducirse la sanción más no readecuar la infracción si el contribuyente subsanó la irregularidad. 5 Samai de tribunal, índice 29. 6 Que equivalen a $111.506.500 7 Citó las sentencias del 29 de abril de 2020, exp. 21802, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 17 de noviembre de 2022, exp. 26541, M.P. Milton Chaves García, entre otras.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, adujo que al encontrarse probado que ASERTEMPO presentó la información luego del vencimiento para su registro, lo procedente era realizar una disminución de la sanción por no enviar información del 5% a un 50% del valor determinado, la cual debía ser aceptada por la sociedad con el respectivo pago de la multa.

Empero, la demandante no cumplió con las formalidades a pesar de reportar lo correspondiente, toda vez que en sede judicial insistió en no ser responsable de informar las deducciones, exenciones y actividades no sujetas. Con ello, consideró que era procedente declarar la nulidad parcial de los actos, pues la conducta propuesta en el pliego de cargos era la que debía imponerse al terminar la actuación administrativa y advirtió que esta circunstancia no tiene la virtualidad de eximir a la demandante del pago de la sanción por no informar.

Así, recalculó la sanción al 5% y aplicó el principio de favorabilidad ya que el acuerdo distrital fue modificado con una multa máxima de 3.000 UVT, con lo cual determinó que la sanción por no enviar información correspondía a $99.468.000. Recursos de apelación La demandante sustentó su impugnación8, indicando que el a quo erró al pretender aplicar el artículo 51 del Decreto 807 de 1993, que confirió facultades al director distrital de impuestos para solicitar información total o parcial de los renglones consignados en las declaraciones tributarias, toda vez que de la lectura de la resolución DDI 040106 de 2017 no es posible concluir que la obligación de informar recaía sobre el renglón BD del impuesto de industria y comercio.

Señaló que, en el citado renglón, no reportó valores de ingresos generados por actividades no sujetas, exentas o con deducciones para el período 2017 que se fiscalizó en el caso en concreto; además de que no se podía desconocer que en la declaración de ICA las sociedades de servicios temporales solo deben reportar la base gravable especial que se incluye en el renglón BE.

Reiteró los argumentos de la demanda respecto a la base gravable para las empresas de servicio temporal, la definición y jurisprudencia sobre el costo laboral, y sostuvo que el tribunal solo tuvo en cuenta el renglón BD, sin realizar un análisis de su actividad y determinar si contaba con la obligación o no de suministrar la información del artículo 1 de la resolución DDI 040106 de 2017.

Por lo anterior, resaltó que la base tomada por el a quo corresponde al costo laboral, el cual no proviene de una actividad no gravada, exenta ni de una deducción. Refirió nuevamente el anexo técnico en lo referente al artículo 1 de la citada resolución, para señalar la inconsistencia de incluir lo no gravado o exento con la base gravable especial, razón por la cual fue solicitada aclaración a la Dirección de Impuestos Distrital.

Concluyó que no era posible calificar como omisa o extemporánea la actuación de la compañía cuando, al contener una base especial, no le corresponde informar sobre otro valor. Por lo mencionado, advirtió que la sentencia de primera instancia adolecía de motivación, al determinar indebidamente el problema jurídico y descartar lo que era realmente el centro de la discusión, «esto es, si, la base gravable especial era o no objeto de reporte como lo precisó el “anexo” y de esta manera “la resolución” había inducido al error de los operadores jurídicos, como lo es mi representada»9. 8 Samai de tribunal, índice 32. 9 Ibidem, pág. 5.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que en el presente asunto sí era aplicable el concepto DDI-2019IE19982 de 2019, puesto que allí se precisó que no había lugar a reportar nada con relación a la base gravable en el renglón BD, lo que incluso indujo a error a los contribuyentes al momento de reportar los valores.

Alegó nuevamente la vulneración del principio de igualdad, porque la administración no aplicó la exoneración que se observó sobre otras empresas de servicios temporales, con los que se evidencia la similitud fáctica y jurídica, para esto, procedió a citar apartes de los documentos allegados al proceso sobre dichos procedimientos. De igual manera, relacionó lo dicho por el revisor fiscal en certificación anexa a la demanda que aclaró que lo reportado en el renglón BD corresponde a la cuenta contable 41555001, que versa sobre el costo laboral.

Trajo a colación cargos expuestos en la demanda sobre la vulneración al principio de proporcionalidad por imponerse una sanción que no contiene una omisión real, ni daño o riesgo fiscal y agregó que la ausencia de lesividad fue reconocida por la demandada en autos de archivo contra las otras empresas de servicios temporales. Finalmente, adujo que, si en la decisión del a quo se reconoce una violación al debido proceso, por la falta de congruencia entre el pliego de cargos con la sanción impuesta, lo correcto era declarar la nulidad total de los actos demandados y no solo anularlos parcialmente.

La demandada sustentó su recurso de apelación10, señalando que la decisión de primera instancia debía ser revocada, por desconocer los principios del derecho sancionatorio, en concreto favorabilidad, debido proceso y la naturaleza del recurso de reconsideración en materia tributaria, por concluir que la autoridad no podía modificar el hecho infractor al momento de resolver el recurso interpuesto contra la imposición de la sanción, aunque resultara más favorable al contribuyente, Aclaró que el recurso de reconsideración tiene naturaleza de pleno conocimiento y no solo de revisión formal, tanto así que el Consejo de Estado11 ha dispuesto que el mencionado recurso constituye una garantía al derecho de defensa y debido proceso.

Resaltó que su actuación no fue sorpresiva, sino que obedece a una reducción benéfica y obligada, toda vez que el contribuyente presentó la información, aunque fuese de forma tardía12 y advirtió que la postura de la jurisprudencia se centra en que no es admisible la modificación del hecho sancionado cuando este resulte más gravosa a la inicialmente imputada, lo que no ocurrió en el presente asunto13.

Oposición a la apelación La demandante y la demandada guardaron silencio con relación al recurso de su contraparte. 10 Samai de tribunal, índice 33. 11 Citó la sentencia del 20 de enero de 2022, exp. 66001-23-33-000-2019-00173-01, Sección Segunda, Subsección A, sin identificar ponente. 12 Citó la sentencia del 9 de agosto de 2018, exp. 21884,,de la Sección Cuarta, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 13 Extrajo apartes de la sentencia del 16 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, radicado 85001-23-33-000-2021-00032-00 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del ministerio público El agente del ministerio público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia14.

Puso de presente que la sanción por no informar es de naturaleza formal, por lo que solo es necesaria la falta del deber formal para su procedencia y no es necesario demostrar el daño causado, ni es dable analizar la ausencia de lesividad, ni que la actuación administrativa desconociera la legalidad o tipicidad de la sanción. Agregó que la sociedad cumplió con el supuesto determinado dentro de la norma local para que le fuese aplicable el régimen común y, por ende, se constituyera la obligación de suministrar la información por la que en el presente asunto se le sanciona.

Respecto al recurso interpuesto por la demandada, explicó que no eran procedentes los argumentos, toda vez que la modificación realizada en el acto que resolvió el recurso de reconsideración vulneró el debido proceso, congruencia, legalidad y de seguridad jurídica al cambiar la conducta por la que se propuso el pliego de cargos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de las resoluciones DDI-034203 del 13 de diciembre de 2019 y DDI-004595 del 23 de junio de 2021, proferidas por la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá, por medio de las cuales se impuso sanción a la sociedad Asesorías y Servicios Temporales de Colombia S.A. Atendiendo los recursos de apelación, se estudiará inicialmente si procedía la nulidad parcial de los actos demandados por violación del debido proceso por la falta de congruencia entre el pliego de cargos y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración y, en caso de determinarse que sí era procedente la modificación de la sanción, se analizarán los demás argumentos de fondo expuestos por la demandante sobre la obligación de reportar la información. Análisis del caso concreto La demandante indicó que la decisión de primera instancia incurrió en una indebida motivación, toda vez que el a quo, al reconocer que existió una vulneración al debido proceso por falta de congruencia en la actuación administrativa, debió declarar la nulidad total de los actos demandados, considerando que en el pliego de cargos la sanción impuesta fue por no enviar información, mientras en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se le sancionó por extemporaneidad.

Por su parte, la demandada consideró que el Tribunal tuvo que mantener la legalidad de las resoluciones cuestionadas, ya que ignoró la naturaleza del recurso de reconsideración y las competencias de la administración, que permiten revaluar los hechos del expediente, las pruebas, la calificación jurídica de la conducta, así como modificar o revocar la sanción impuesta, al constituir una garantía de los derechos de defensa y debido proceso.

Al respecto, se resalta que los obligados a suministrar información o aquellos a los que la administración les haya solicitado información o pruebas pueden ser sancionados si incurren en las siguientes conductas, que se encuentran 14 Samai, índice 11. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferenciadas: i) no suministrar la información; ii) no suministrar la información en el plazo fijado; iii) presentar la información con errores y iv) entregar información distinta de la requerida.

De ahí, que «los hechos que constituyen infracción son diferentes e independientes entre sí e implican acciones u omisiones de características distintas, pues, no es lo mismo no presentar información, que presentarla tardíamente o con errores»15. El artículo 24 del acuerdo 27 de 2001, modificado por el artículo 6 del acuerdo 671 de 2017, vigente al momento de los hechos, y concordante con el artículo 651 del Estatuto Tributario, estableció la sanción aplicable a las conductas referidas, así:

ARTÍCULO 24. - SANCIONES POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria, así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: 1- Una multa que no supere quince mil (15.000) UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios16: a) El cinco por ciento (5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida; b) El cuatro por ciento (4%) de las sumas respecto de las cuales se suministró en forma errónea; c) El tres por ciento (3%) de las sumas respecto de las cuales se suministró de forma extemporánea; […] Se precisa que, si bien el porcentaje de las multas y el límite de UVT se presentan dentro del mismo numeral, estos aplican de manera diferenciada a cada una de las conductas allí descritas, de allí que no pueda afirmarse que la conducta sancionable es una sola.

En otros términos, la norma no releva a la administración de su deber de indicar de manera completa, clara e inequívoca la conducta sancionable en que ha incurrido el obligado cuando pretende imponer la sanción, lo cual es garantía para que el particular ejerza su derecho fundamental al debido proceso y ello no debe ocurrir únicamente en el pliego de cargos, sino en la resolución que impone la sanción como en la que resuelve el recurso de reconsideración que se hubiera interpuesto.

En efecto, la Sección ha señalado que: El pliego de cargos es un acto previo a la sanción. Su finalidad es la de que el administrado conozca la presunta infracción que se le imputa y, como garantía del debido proceso, pueda ejercer su derecho de defensa. Por ello, al formular el pliego de cargos, la administración debe imputar al administrado, de manera precisa, las presuntas infracciones e indicarle las sanciones que corresponden. … [L]]a regularización de la conducta con la entrega de información en la que obren errores o sea extemporánea [con ocasión del pliego de cargos] no equivale a que se incurra en otra de las infracciones previstas en el artículo 651 ibidem, de modo que no se puede variar el tipo infractor definido desde el acto preparatorio, aunque sí es posible graduar la sanción, atendiendo a la conducta correctiva.

Es decir, la Administración no puede readecuar la infracción que se imputa en el pliego de cargos, dado que las conductas posteriores a ese acto preparatorio no originan nuevos tipos infractores. Así que la única sanción que puede imponerse es la que se propone en el pliego de cargos, con la correspondiente reducción, si es que con posterioridad al pliego o al acto sancionatorio el contribuyente regulariza su omisión17. 15 Sentencia del 25 de septiembre de 2017, exp. 20800, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E), reiterada por el fallo del 28 de septiembre de 2023, exp. 27575, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 16 Pone de presente la Sección que con el Acuerdo 756 de 2016, artículo 9, se redujo el límite de UVT a 3000 17 Sentencia del 12 de febrero de 2020, exp. 24541, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También se ha advertido que: Verificada la infracción incurrida en el supuesto que establece la norma, la Administración debe expedir un pliego de cargos que especifique el hecho a sancionar, a fin de garantizar el derecho de defensa del administrado y la posibilidad de regularizar su conducta, en caso de que fuere pertinente, dejándose en claro que la conducta que será objeto de sanción deberá ser congruente con la establecida en ese acto preparatorio, de tal forma que a partir del mismo la autoridad no podrá readecuar la calificación del tipo infractor.

Puntualmente, en el término del mes que tiene el administrado para contestar el pliego de cargos (inc. 2.º art. 651 del ET), este podrá demostrar que no incurrió en la infracción imputada o se allanará a la misma y podrá optar por regularizarla en forma que verdaderamente equivalga al cumplimiento del deber. Por ello, de comprobarse la infracción, y cuando el sujeto opte por regularizar su conducta, la autoridad deberá imponer la sanción por los hechos y la calificación jurídica señalados en el pliego, aunque podrá graduarla teniendo en cuenta la voluntad de enmendar su conducta.18 Así mismo, se ha indicado que no es factible readecuar la infracción sino expedir un nuevo pliego de cargos19: En ese sentido, la resolución que decidió el recurso de reconsideración no tuvo en cuenta que el tipo infractor propuesto en el acto preparatorio y confirmado en la resolución sanción fue la falta de presentación de la información, al considerar que la sociedad «presentó con errores los formatos 1001 y 1007», contrariando la prohibición que tiene de readecuar la infracción que se imputa en el pliego de cargos.

Al efecto, si la demandada consideraba que la información presentada contenía errores, debió expedir un nuevo pliego de cargos en el que propusiera sancionar a la contribuyente por tal conducta. En ese contexto, se procede a analizar el caso concreto. Dentro del expediente se encuentran probados lo siguientes hechos: • El Director Distrital de Impuestos de Bogotá mediante el artículo 1 de la resolución 040106 del 14 de septiembre de 201720, estableció que todas las personas jurídicas, consorcios, uniones temporales, y las personas naturales pertenecientes al régimen común, contribuyentes del impuesto de ICA que durante los años 2016 y 2017 obtuvieron ingresos brutos iguales o superiores a 4.000 UVT y 3.500 UVT, respectivamente, debían suministrar la información requerida de actividades no sujetas, deducciones o exenciones registradas en Bogotá durante dichos períodos.

Además, el artículo 18 ibidem fijó el plazo para presentar la información exógena, determinando que los informantes cuya identificación terminara en el digito 3, como es el caso de la demandante, vencía el 23 de marzo de 2018. • La Secretaría de Hacienda Distrital profirió el pliego de cargos por no remitir información 2019EE96946 el 15 de mayo de 2019, en el que se propuso sancionar a ASERTEMPO con fundamento en el artículo 6 del acuerdo 671 de 2017, indicando que procedía «1- Una multa que no supere quince mil (15.000) UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) El cinco por ciento (5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida»21. • En resolución DDI-034203 del 13 de diciembre de 201922, la autoridad tributaria sancionó a la demandante por no cumplir con el deber formal de reportar por el año gravable 2017 la información requerida en la resolución 040106 de 2017.

De conformidad con los argumentos expuestos en el mencionado pliego de cargos, impuso el 5% de los ingresos no reportados limitado a 15.000 UVT, determinando la sanción en $514.050.000. • La sociedad interpuso recurso de reconsideración el 15 de enero de 202023. 18 Sentencia del 29 de abril de 2020, exp 21802, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez 19 Sentencia del 330 de marzo de 2023, exp 27110, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, citada en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, exp 28656, M.P. Wilson Ramos Girón 20 La resolución se puede observar en el siguiente enlace: https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=71556 21 Samai de tribunal, índice 15.

PDF 21, pág. 5. 22 Ibidem, págs. 9 a 13. 23 Ibidem, págs. 15 a 17. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Mediante la resolución DDI-004595 del 23 de junio de 2021 la Secretaría de Hacienda Distrital modificó la sanción impuesta por la de «suministrar la información la Resolución No. DDI- 040106 del 14 de septiembre respecto al artículo 1° de 2017 de forma extemporánea, conforme lo establece el el [sic] artículo 6° literal C del acuerdo distrital 671 de 2017» y aplicó la sanción al 3%24.

Esto, al verificar que el contribuyente presentó la información con posterioridad al vencimiento, el 11 de julio de 2019. Por tanto, resulta claro que existe una incongruencia entre el hecho infractor señalado en el pliego de cargos y el expuesto en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, puesto que el primero se fundamentó en el literal a) del numeral 1 del artículo 6 del acuerdo 671 de 2017 (no enviar información), mientras que el segundo impuso la sanción prevista en literal c) (suministrar la información de forma extemporánea), lo cual, evidencia la violación al debido proceso de la demandante.

Dicho esto, se observa que, en el recurso de apelación, la demandada hace referencia a la sentencia del 9 de agosto de 201825, para concluir que su actuación al modificar la sanción de “no enviar” a “enviar de forma extemporánea” no fue una mutación sorpresiva sino una readecuación «benéfica y obligada, al verificarse la presentación efectiva, aunque tardía de la información solicitada».

Al respecto, se le precisa al recurrente que lo resuelto en esa oportunidad no es aplicable al caso en concreto, por cuanto la citada providencia aplica una norma que determinaba una multa que podía llegar a ser «hasta el 5%» imponible a todas las conductas infractoras de (i) no informar, (ii) informar por fuera de los plazos fijados para cumplir con el deber formal y, finalmente, (iii) informar con errores técnicos o de contenido (artículo 651 del Estatuto Tributario vigente para información de 2006).

En cambio, la norma que se aplicó al presente caso diferenció cada supuesto de aplicación de la sanción y para cada uno determinó un porcentaje de sanción diferente (Acuerdo 671 de 2017, en concordancia con el artículo 651 del Estatuto Tributario Nacional). Adicionalmente, con posterioridad a esa sentencia, la Sección profirió las ya citadas en las que se precisó lo que aquí se confirma.

En consecuencia, prospera el recurso de apelación de la demandante, por lo que la Sección revocará la decisión de primera instancia, y en su lugar, se accederá a las pretensiones de la demanda. Lo anterior, hace innecesario estudiar los demás argumentos expuestos en los recursos de apelación. Costas En aplicación del numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso y del acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025, como se revocará la sentencia dictada por el a quo, es procedente condenar a la demandada por concepto de agencias en derecho en ambas instancias.

Para el efecto, se tasan en un (1) SMLMV por cada una y se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 24 Ibidem¸ págs. 55 a 74. 25 Expediente 21884, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicado: 25000-23-37-000-2021-00640-01 (30466) Demandante: Asertempo Colombia S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

REVOCAR la sentencia proferida el 29 de mayo de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar se dispone: DECLARAR la nulidad de las resoluciones DDI-034203 del 13 de diciembre de 2019 y DDI-004595 del 23 de junio de 2021, por medio de las cuales la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá impuso sanción a la sociedad Asesorías y Servicios Temporales de Colombia 2.

A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sociedad demandante no está obligada al pago de la sanción impuesta. 3. CONDENAR en costas en ambas instancias a la demandada. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé el trámite al respectivo incidente conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Con aclaración de voto Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador