CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Actor: ELIZABETH ANAYA ESCAÑO Y OTROS Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA – E.S.E. HOSPITAL LOCAL DE CARTAGENA – SOLSALUD – INVERSIONES GENERALES Y ESPECÍFICAS DEL CARIBE LTDA. Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Tema: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR FALLA DEL SERVICIO MÉDICO – daño por muerte de adulta mayor - COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – se ciñe a los cargos formulados contra el fallo del a quo por el apelante único – FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE LA APELANTE – Distrito de Cartagena de Indias no está llamada a responder Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Distrito de Cartagena de Indias -parte demandada- contra la sentencia del 4 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Según la parte actora, las entidades demandadas son responsables del fallecimiento de la señora María Ignacia Escaño Jiménez por no haberle prestado la atención médica que requirió cuando sufrió fractura de cadera izquierda, negligencia que incluyó la negación del suministro de los medicamentos que su patología requirió, al punto de haber obligado a su hija a adquirirlos de manera particular.

Señaló que tampoco se remitió a un centro médico de nivel superior, a 2 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA pesar de que se trató de una urgencia y no fue auscultada ni tratada por médicos especialistas, todo lo cual fue determinante en su fallecimiento.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda Mediante escrito presentado el 7 de octubre de 20091, la señora Elizabeth Anaya Escaño, por intermedio de apoderado judicial2, presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de la Protección Social, Distrito de Cartagena de Indias, E.S.E. Hospital Local de Cartagena, Inversiones Generales y Específicas del Caribe – IGEC LTDA- y Solsalud EPS para que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios que sufrió como consecuencia del fallecimiento de su madre, la señora María Ignacia Escaño Jiménez.

En concreto, la parte demandante solicitó que se le reconocieran los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, por la suma de $1’400.000 y, por concepto de perjuicios morales, la suma de $498’000.000. Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: La señora María Ignacia Escaño Jiménez acudió el 1° de febrero del 2008 al centro de salud CAP del barrio Los Cerros en la ciudad de Cartagena de Indias, en compañía de su hija, debido a que presentó fractura de cadera izquierda y unas escaras en los glúteos, por lo que el médico de turno de urgencias ordenó su hospitalización. En ese centro médico se omitió, negligentemente, suministrarle los medicamentos y tomarle los exámenes clínicos que requería. A pesar de que se determinó su remisión a otro centro de mayor complejidad, la paciente estuvo hospitalizada hasta el 14 de febrero siguiente, lo que conllevó a su grave deterioro de salud.

Dada la omisión de la entidad, la demandante presentó acción de tutela, la cual se decidió a su favor. En cumplimiento de la orden de tutela, la señora María Ignacia Escaño Jiménez ingresó a la IPS IGEC Ltda. el mismo 14 de febrero, y también allí se le brindó deficientemente el servicio médico, porque no se realizó oportunamente la transfusión sanguínea que requirió, ni tampoco se atendió por los médicos especialistas, todo lo cual incidió en su fallecimiento, que ocurrió el 18 de febrero 1 Fls. 2 - 6 c 1 2 Fl. 1 c 1 3 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA siguiente.

Por lo antes expuesto, la demandante presentó queja ante la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de Calidad de la Atención en Salud – DADIS- en la que se concluyó que las entidades prestadoras del servicio de salud incurrieron en graves fallas. 2. El trámite de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante proveído del 19 de diciembre de 2010, admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas3.

El Hospital Local de Cartagena de Indias E.S.E.4 se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que le había prestado a la paciente sus servicios de primer nivel, por lo que el tratamiento que esta requirió no era de su competencia, motivo por el cual se esperó a que la EPS SOLSALUD hiciera efectiva su remisión al nivel superior para su correcta atención. Indicó que el informe que rindió la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Calidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena - DADIS- estaba viciado de nulidad porque no la convocaron y, por tanto, no tuvo oportunidad de ejercer su defensa.

El Distrito de Cartagena de Indias manifestó que no tuvo participación alguna en la atención médica brindada a la señora María Ignacia Escaño Jiménez, porque el centro médico al que ella asistió -Centro de Atención Permanente Los Cerros- pertenece a la red hospitalaria de la E.S.E Hospital de Cartagena de Indias, que sí incurrió en irregularidades, tal como se confirmó por la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Calidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena y, en consecuencia, no debió ser vinculado a la presente acción5.

La Nación – Ministerio de la Protección Social contestó extemporáneamente la demanda6. La EPS SOLSALUD guardó silencio7. 3 Fls. 68-69 c 1. En el trámite de segunda instancia se adelantaron las actuaciones necesarias para poder sanear la posible nulidad del proceso, toda vez que por un error del a quo no se realizó la respectiva notificación personal de la entidad demanda IPS Inversiones Generales y Específicas del Caribe “IGEC LTDA. En consecuencia, se requirió a la actora para que allegara el certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio de la IPS actualizado y, a partir de lo consignado en el documento, se estableció que dicha entidad se liquidó el 31 de diciembre del año 2014, lo que sin dudas conllevó a que dejara de ser sujeto de derechos y obligaciones, por lo cual no es posible vincularla al proceso. 4 Fls 77 – 84 c 1 5 Fl. 89 – 92 c 1 6 Fls 117 – 126 c 1 7 Fls 115 - 116 c 1 4 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En proveído del 31 de mayo de 20118, el Tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas y, mediante auto del 26 de junio de 20159, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

La parte actora indicó que con el material probatorio se acreditó la deficiente atención médica que se le brindó a la señora María Ignacia Escaño Jiménez lo cual produjo el fallecimiento de la paciente. Resaltó que tanto en los hallazgos que realizó la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Calidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena, como en el dictamen pericial rendido en el proceso se había concluido que la paciente no fue remitida oportunamente a un centro de mayor complejidad, ni tampoco tuvo acceso a los medicamentos que su grave estado de salud requerían ni a los componentes sanguíneos que con urgencia debían ser suministrados, como tampoco fue valorada por los especialistas de ortopedia o medicina interna, todo lo cual acreditó una falla en la prestación del servicio de parte de las demandadas10.

El Distrito de Cartagena de Indias manifestó que las imputaciones se concentraron únicamente en la deficiente atención médica que las entidades EPS SOLSALUD, la IPS IGEC LTDA y el Hospital de Cartagena de Indias E.S.E. le brindaron a la señora María Ignacia Escaño Anaya lo que acreditó la configuración de la excepción de su falta de legitimación, planteada desde el inicio del proceso11.

Las otras entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio. 3. La sentencia de primera instancia Mediante providencia del 4 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las súplicas de la demanda12. Declaró la falta de legitimación de la Nación - Ministerio de Protección Social.

Consideró que con el dictamen pericial y la investigación adelantada por la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Calidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena había quedado demostrado que la complicación del estado de salud de la señora María Ignacia Escaño Jiménez que conllevó a su fallecimiento fue causado por la negligencia y 8 Fl 151 – 154 c 1 9 Fls 455 - c 2 10 Fls 460 – 461 c 2 11 Fls 456 - 459 c 2 12 Fls 464 – 491 c ppal 5 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA desatención con la que se trató en el Centro de Atención Permanente CAP de los Cerros, de propiedad de la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias, la Clínica IGEC y el Centro Regulador de Urgencias, Emergencias y Desastres, de ahora en adelante CRUE, a cargo del Distrito de Cartagena de Indias.

Respecto de la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias, manifestó que incurrió en una omisión porque no remitió a la paciente oportunamente a la entidad de nivel superior para atender sus patologías, ni tampoco le suministró los antibióticos requeridos, ni fue valorada por los especialistas. Frente a la imputación que se hizo en contra del Distrito de Cartagena de Indias, concluyó que, como directo responsable del CRUE, no efectuó las diligencias de traslado que la señora María Ignacia Escaño Jiménez requería de manera urgente.

Igualmente, consideró que la IPS IGEC Ltda. sometió el caso a la atención de médicos generales cuando realmente necesitó valoración por especialistas en medicina interna y ortopedia, adicional a que no se le realizó la transfusión de los componentes sanguíneos que evitaran el deceso de la víctima. Finalmente, absolvió de toda responsabilidad a la EPS SOLSALUD porque no quedó demostrado que el CAP de Los Cerros le hubiera solicitado a dicha entidad el suministro de los medicamentos que requirió la paciente ni tampoco que “dicha entidad se haya negado a garantizar la prestación de los servicios contenidos en el POS”.

En consecuencia, declaró solidariamente responsable al Distrito de Cartagena de Indias, la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias y la IPS Inversiones Generales y Específicas del Caribe “IGEC Ltda” y las condenó al pago de la suma de un millón setecientos noventa y siete mil trescientos cincuenta y cuatro pesos con ochenta y ocho centavos ($1’797.354,88), por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, y al monto equivalente en pesos a cien salarios mínimos mensuales legales vigentes por concepto de perjuicios morales, a favor de la demandante. 4.

Recurso de apelación. El Distrito de Cartagena de Indias13 manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, con fundamento en que el daño fue causado por la deficiente e inadecuada atención que tanto la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias y la 13 Fls 493 – 498 c ppal. 6 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA IPS IGEC Ltda. le brindaron a la señora María Ignacia Escaño Jiménez.

Efectivamente, según el dictamen pericial, a la demandante no se le suministraron los medicamentos que requirió para evitar que el proceso infeccioso que cursó avanzara; no recibió la valoración de los especialistas; pero su fallecimiento no obedeció a las diligencias de traslado por parte del CRUE el cual atendió correctamente la urgencia presentada por la paciente.

Al respecto, citó las normas del Decreto 4747 de 2007 y el Decreto 1220 de 2010, por medio de los cuales se regula la organización y operación de los referidos centros. 5. Trámite en segunda instancia Fracasada la audiencia de conciliación que trata el artículo 70 de la ley 139514, el proceso se remitió a esta Corporación en segunda instancia, y mediante providencia del 17 de marzo de 201615, se admitió el recurso de apelación interpuesto.

El 5 de mayo de 201616, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto, si lo consideraba pertinente. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.

La Sala es competente, dado que el proceso tiene vocación de doble instancia ante esta Corporación, en los términos del artículo 20 del C.P.C., toda vez que para la fecha de presentación de la demanda –7 de octubre de 2009– la cuantía se establecía por el valor de la pretensión mayor. Para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2009 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debía ser equivalente o superior a 14 La audiencia se celebró el 26 de enero de 2016. 15 Fl 510 ppal. 16 Fl 471 c ppal. 7 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA $248’450.00017 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor es de $498’000.000, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.

En reiteradas oportunidades, esta Subsección ha considerado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados contra la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tenga interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada: Conviene iniciar recordando que, a través del recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con las propias consideraciones del recurrente, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia. (…) [R]esulta claro que la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida, tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme o con la mera reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. No, lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que piense que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida.

Por lo tanto, en los términos del recurso de apelación, el aspecto que será materia de análisis y determinación se circunscribe a verificar si el Distrito de Cartagena de Indias está o no legitimado materialmente para responder patrimonialmente por el daño alegado, por no haberse dispuesto el traslado oportuno de la paciente a un centro de mayor complejidad Se aclara que en relación con lo decidido en primera instancia frente a la otra entidad condenada -Hospital Local de Cartagena E.S.E.-, la Sala, en principio, no tiene 17Decreto 597 de 1988 aplicables del 1° de enero de 1990 al 27 de abril de 2005 8 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA competencia para pronunciarse porque la declaración de responsabilidad en su contra no fue objeto de apelación18. 2.

Ejercicio oportuno de la acción Previo a decidir sobre la legitimación del Distrito de Cartagena de Indias, procede la Sala a verificar si la demanda se presentó en término. La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda.

Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio. Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, según la cual la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”.

La acción de reparación directa fue presentada de forma oportuna, puesto que, conforme al certificado de defunción No 1964867 de la señora María Ignacia Escaño Jiménez, se acreditó que falleció el 18 de febrero de 2008 y, como la demanda se presentó el 7 de octubre de 2009, resulta evidente que se hizo oportunamente, esto es, sin que operara el fenómeno jurídico procesal de caducidad de la acción. 3.

La legitimación en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.

A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según 18 Se recuerda que si bien es cierto que el a quo decidió condenar también a la IPS IGEC Ltda., según se evidenció en el trámite del proceso, la entidad no fue vinculada y, al intentar subsanar dicha irregularidad, se evidenció que no era posible vincularla al proceso, razón por la cual, en la parte resolutiva de esta providencia, se revocará la condena impuesta en primera instancia en contra de la IPS. 9 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se configura a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado, y la material, únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad que se le atribuye19.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la señora Elizabeth Anaya Escaño, probó con el certificado de nacimiento20, que su madre era la señora María Ignacia Escaño Jiménez, lo cual permite acreditar su legitimación en la causa y su interés en comparecer al presente proceso. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se advierte que, según la demandante, el Distrito de Cartagena de Indias incurrió en fallas que impidieron el traslado oportuno de la paciente a un centro de mayor complejidad, lo cual incidió en su muerte y, por ello, estaba llamada a responder.

Así las cosas, la Sala advierte que frente a esta accionada, la parte actora efectuó una imputación fáctica y jurídica concretas y, por tanto, le asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho; sin embargo, en relación con la legitimación material, la Sala encuentra lo siguiente: Según se indicó, en la providencia de primera instancia, el tribunal a quo determinó que la excepción de falta de legitimación propuesta por el Distrito de Cartagena de Indias no estaba llamada a prosperar, porque dicha entidad estaba a cargo del CRUE, en virtud de lo dispuesto en la ley 100 de 1993 y 715 de 2001, normas que, en su criterio, obligaban a los entes territoriales a garantizar la prestación de los servicio de salud en forma integral a la población vulnerable, con la conformación de la red prestadora de servicios de salud y vigilar la actividad de referencia y contrarreferencia. 19 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 3 de octubre de 2019, exp.

No. 51701. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico; sentencia de 5 de marzo de 2020, exp. No. 48715. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 20 Fl 7 c 1 10 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Además, se consideró en la sentencia recurrida que tanto el artículo 18 del Decreto 4747 de 2007, por medio del cual se dispuso lo correspondiente a la organización y operación de los CRUE, como la Resolución 1220 de 2010, que estableció las condiciones y requisitos para la operación y funcionamiento de estos centros, permitían establecer que el Distrito de Cartagena de Indias “era la entidad responsable de la atención integral de la población pobre y vulnerable no afiliada al sistema de seguridad social y de los afiliados que tengan patología no cubiertas por el POS, razón por la cual debe garantizar los traslados asistenciales básicos y medicalizados y propender por garantizar una atención oportuna y eficiente a la población en situaciones de urgencias”.

Las competencias funcionales de los centro reguladores de urgencias, emergencias y desastres, a partir del marco normativo que los regula, fueron analizados en sentencia de esta Subsección, en la cual quedó claro que las entidades a cargo de los procesos de referencia y contrarreferencia eran las obligadas al pago de los servicios21: Este decreto22 define el régimen de referencia y contrarreferencia como el conjunto de normas técnicas y administrativas que permiten prestar adecuadamente al usuario el servicio de salud, según el nivel de atención y grado de complejidad de los organismos de salud con la debida oportunidad y eficacia. En el artículo 3 de ese decreto se establece lo siguiente: “Artículo 3.

Definiciones. Para efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones: a. Prestadores de servicios de salud: Se consideran como tales las instituciones prestadoras de servicios de salud y los grupos de práctica profesional que cuentan con infraestructura física para prestar servicios de salud y que se encuentran habilitados.

Para efectos del presente decreto, se incluyen los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes que se encuentren habilitados. b. Entidades responsables del pago de servicios de salud: Se consideran como tales las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales. c. Red de prestación de servicios: Es el conjunto articulado de prestadores de servicios de salud, ubicados en un espacio geográfico, que trabajan de manera organizada y coordinada en un proceso de integración funcional orientado por los principios de complementariedad, subsidiariedad y los lineamientos del proceso de referencia y contrarreferencia establecidos por la entidad 21 Sentencia del 9 de abril de 2021.

Expediente No. 52858 M.P. José Roberto Sáchica Méndez 22 Decreto 4747 de 2007 11 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA responsable del pago, que busca garantizar la calidad de la atención en salud y ofrecer una respuesta adecuada a las necesidades de la población en condiciones de accesibilidad, continuidad, oportunidad, integralidad y eficiencia en el uso de los recursos. d. Modelo de atención. Comprende el enfoque aplicado en la organización de la prestación del servicio, la integralidad de las acciones, y la consiguiente orientación de las actividades de salud.

De él se deriva la forma como se organizan los establecimientos y recursos para la atención de la salud desde la perspectiva del servicio a las personas, e incluye las funciones asistenciales y logísticas, como la puerta de entrada al sistema, su capacidad resolutiva, la responsabilidad sobre las personas que demandan servicios, así como el proceso de referencia y contrarreferencia. e. Referencia y contrarreferencia. Conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnicos y administrativos que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes, garantizando la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integralidad de los servicios, en función de la organización de la red de prestación de servicios definida por la entidad responsable del pago.

La referencia es el envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud, a otro prestador para atención o complementación diagnóstica que, de acuerdo con el nivel de resolución, de respuesta a las necesidades de salud. La contrarreferencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor de la referencia, da al prestador que remitió. La respuesta puede ser la contrarremisión del paciente con las debidas indicaciones a seguir o simplemente la información sobre la atención prestada al paciente en la institución receptora, o el resultado de las solicitudes de ayuda diagnóstica. f. Acuerdo de voluntades: Es el acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa.

Cada parte puede ser de una o varias personas naturales o jurídicas. El acuerdo de voluntades estará sujeto a las normas que le sean aplicables, a la naturaleza jurídica de las partes que lo suscriben y cumplirá con las solemnidades, que las normas pertinentes determinen. (…) “Artículo 17. Proceso de referencia y contrarreferencia. El diseño, organización y documentación del proceso de referencia y contrarreferencia y la operación del sistema de referencia y contrarreferencia es obligación de las entidades responsables del pago de servicios de salud, quienes deberán disponer de una red de prestadores de servicios de salud que garanticen la disponibilidad y suficiencia de los servicios en todos los niveles de complejidad a su cargo, así como la disponibilidad de la red de transporte y comunicaciones.

Con el fin de garantizar la calidad, continuidad e integralidad en la atención, es obligación de las entidades responsables del pago de servicios de salud la consecución de institución prestadora de servicios de salud receptora que garantice los recursos humanos, físicos o tecnológicos, así como los insumos y medicamentos requeridos para la atención de pacientes.

La 12 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA responsabilidad del manejo y cuidado del paciente es del prestador remisor hasta que ingrese en la institución receptora. Cuando el transporte se realice en una ambulancia debidamente habilitada, que no dependa de la IPS remisora, la entidad que tiene habilitado el servicio de transporte será responsable de la atención durante el mismo, con la tecnología disponible de acuerdo con el servicio de ambulancia habilitado, hasta la entrega del paciente en la entidad receptora definida por la entidad responsable del pago.

Parágrafo. Las entidades responsables del pago de servicios de salud podrán apoyarse para la operación del proceso de referencia y contrarreferencia a su cargo, en los centros reguladores de urgencias y emergencias, para lo cual deberán suscribir contratos o convenios según sea el caso. Artículo 18. Organización y operación de los centros reguladores de urgencias, emergencias y desastres.

Sin perjuicio de las funciones asignadas a las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas, las administradoras de riesgos profesionales, las entidades que administran regímenes de salud especiales y de excepción y a los prestadores de servicios de salud, corresponde a las direcciones territoriales de salud, regular los servicios de urgencias de la población de su territorio y coordinar la atención en salud de la población afectada por emergencias o desastres en su área de influencia. El Ministerio de la Protección Social establecerá las condiciones y requisitos para la organización, operación y funcionamiento de los centros reguladores de urgencias y emergencias y desastres, - CRUE” Adicionalmente, establece la obligación, por parte de las entidades públicas o privadas del sector salud, que hayan prestado la atención inicial de urgencias, garantizar la remisión adecuada de estos usuarios hacia la institución del grado de complejidad requerida, que se responsabilice de su atención. Así, la entidad remisora será responsable del paciente hasta que ingrese a la institución receptora.

En relación con los CRUE o Centros Reguladores de Urgencias, Emergencias y Desastres, de conformidad con lo establecido en el artículo 54 de la Ley 715 de 200123, debe indicarse que se trata de unidades de carácter operativo no asistencial, responsables de coordinar y regular, en sus jurisdicciones, el acceso a los servicios de urgencias y la atención en salud de la población afectada en situaciones de emergencia o desastre, con lo que se busca que en las entidades territoriales exista coordinación para la atención de emergencias o desastres, estandarización de procesos de referencia y contrarreferencia De acuerdo con lo anterior, se infiere que el diseño, organización y documentación del proceso de referencia y contrarreferencia y la operación del sistema de referencia y contrarreferencia es obligación de las entidades responsables del pago de servicios de salud, quienes deben disponer de una red de prestadores de servicios de salud que garanticen la 23 “El servicio de salud a nivel territorial, deberá prestarse mediante la integración de redes que permitan la articulación de las unidades prestadoras de servicios de salud, la utilización adecuada de la. oferta en salud y la racionalización del costo de las atenciones en beneficio de la población, así como la optimización. de la infraestructura que la soporta ( ).

La red de servicios de salud se organizará por grados de complejidad relacionados entre sí mediante un sistema de. referencia y contrarreferencia que provea las normas técnicas y administrativas con el fin de prestar al usuario servicios de salud acordes con sus necesidades, atendiendo los requerimientos de eficiencia y oportunidad, de acuerdo con la reglamentación que para tales efectos expida el Ministerio de Salud”. 13 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA disponibilidad y suficiencia de los servicios en todos los niveles de complejidad a su cargo, así como la disponibilidad de la red de transporte y comunicaciones; contrario sensu, dicha obligación no corresponde a los hospitales sino a las Empresas Promotoras de Salud, las Administradoras de Riesgos Laborales o las Direcciones Departamentales o Municipales de Salud (negrillas adicionales).

En consideración a los lineamientos planteados en la providencia citada y a las normas citadas, considera la Sala que, frente al sistema operativo de las actividades de referencia y contrarreferencia, las entidades responsables son aquellas que quedaron claramente diferenciadas en el numeral b) del artículo 3 del Decreto 4747 de 2007, en el cual no se relacionan los centros CRUE.

Si bien la normativa establece que ellas pueden apoyarse en dichos centros para la operación del proceso, ello no puede considerarse como un traslado de la responsabilidad de la entidad de asegurar la prestación del servicio de salud y realizar la referencia y contrarreferencia correctamente. Por el contrario, se observa que las funciones de dichos centros CRUE están explícitamente diferenciadas en el artículo 54 de la Ley 715 de 2001, las cuales se refieren únicamente a coordinar el acceso a los servicios de urgencias y la atención en salud de la población afectada en situaciones de emergencia o desastre, lo que sin duda permite establecer que sus funciones están direccionadas a otro tipo de servicio.

Descendiendo al caso concreto, se acreditó que la señora María Ignacia Escaño Jiménez se encontraba vinculada a la EPS SOLSALUD, como se consignó a lo largo de su historia clínica, en varias de sus anotaciones; ello también quedó probado a partir del resultado de la investigación preliminar realizada de la queja No. 0130 de la Dirección Operativa de Vigilancia y Control de la Calidad de Atención en Salud -DADIS-, así como también en la acción de tutela que presentó su hija en contra de la EPS SOLSALUD la cual fue resuelta por el Juzgado Undécimo Civil Municipal de Cartagena, en decisión del 25 de febrero de 2008.

Sin embargo, el a quo obvió dicha circunstancia y consideró que la obligación de realizar las gestiones necesarias para cumplir con las obligaciones de referencia y contrarreferencia de la señora María Ignacia Escaño Jiménez estaba a cargo del CRUE, a pesar de que -según las normas previamente señaladas- era claro que la entidad responsable del pago, en este caso, la EPS SOLSALUD, era quien debía determinar la institución prestadora de servicios de salud encargada de recibir a la paciente.

Por tal motivo, no se le puede atribuir a la entidad apelante la falla en la prestación de un servicio que no estaba obligada a brindar, porque esas funciones 14 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA estaban a cargo de los entes señalados en el artículo 17 del Decreto 4747 de 2007.

Es importante indicar que la sentencia de primera instancia analizó la actuación desplegada por la entidad encargada del pago del servicio de salud – EPS SOLSALUD-, a la cual estaba afiliada la señora María Ignacia Escaño Jaramillo pero la absolvió de responsabilidad, aspecto que no fue cuestionado por ninguna de las partes, lo que impide a esta Sala realizar pronunciamiento alguno al respecto.

En consecuencia, debido a que la realización de los procesos de referencia y contrarreferencia de la paciente no le correspondía adelantarlos al Distrito de Cartagena de Indias, en su calidad de administradora del CRUE, este no era el llamado a responder por las consecuencias de la actuación que los actores erigen en el hecho generador del daño, cuya indemnización se pretende de esa entidad.

Por tanto, al ser esta la única demandada que manifestó su inconformidad con la providencia de primera instancia, y al verificarse que no existe legitimación material con la causa de la apelante, se debe declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la misma. 4. Liquidación de perjuicios En la providencia de primera instancia se condenó a pagar por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de un millón setecientos noventa y siete mil trescientos cincuenta y cuatro pesos ($1’797.354), a favor de la señora Elizabeth Anaya Escaño. Comoquiera que este aspecto no fue apelado por ninguna de las partes, la Sala procederá a actualizar la condena impuesta.

Igualmente, se mantendrá la condena que el a quo determinó por concepto de perjuicios morales a favor de la demandante. De este modo, los valores se actualizarán, de acuerdo con la siguiente fórmula: Valor actualizado = Valor histórico x (IPC final) 24 (IPC inicial) 25 V.A = V.H ($1’797.354) (135.39) (86.39) V.A = $2’816.804 24 IPC de agosto de 2023 -135.39- 25 IPC vigente a la fecha de la expedición de la sentencia de primera instancia, esto es, 4 de septiembre de 2015 -86.39- 15 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 5.

Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, la sentencia del 4 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, se dispone: i) DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Distrito de Cartagena de Indias, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia y en consecuencia NEGAR las pretensiones en contra de esta entidad. ii) REVOCAR la condena impuesta en primera instancia en contra de la IPS Inversiones Generales y Específicas del Caribe “IGEC LTDA”. en consideración a que nunca fue vinculada formalmente al proceso. iii) CONDENAR a la E.S.E. Hospital Local de Cartagena de Indias a pagar las siguientes indemnizaciones, a favor de la señora Elizabeth Anaya Escaño. - Por concepto de perjuicios morales, cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, Por concepto de daño emergente la suma de dos millones ochocientos dieciséis mil ochocientos cuatro pesos ($2’816.804). 16 Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00558-01 (56545) Demandada: LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – DISTRITO DE CARTAGENA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF