CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Demandante: Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios) Demandado: Rosendo Niño Romero1 Temas: Causal 7 del artículo 250 del CPACA.
Cómputo de caducidad para la causal prevista en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA. Naturaleza Fundación San Juan de Dios en Liquidación e implicaciones en las vinculaciones laborales. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios) contra la sentencia del 17 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá del 30 de abril de 2013, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) promovido por la Fundación San Juan de Dios en Liquidación contra Rosendo Niño Romero.
ANTECEDENTES La Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios), interpuso el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, contra la sentencia del 17 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 7, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas cuando la persona que recibió una prestación periódica carecía de la aptitud legal necesaria en el momento del reconocimiento, la perdió después de la sentencia, o se presentaron causales legales para su pérdida posteriormente2.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios), en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), presentó demanda en contra el señor Rosendo Niño Romero con el fin de obtener la 1 Al trámite fue vinculada como demandada la señora Edilma Guerrero Perilla por auto del 25 de enero de 2022, como cónyuge supérstite y beneficiaria de la pensión de sobreviviente del causante Rosendo Niño Romero. 2 La causal establecida textualmente en el numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 dispone: «no tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida».
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 nulidad del acta de reconocimiento 0087 del 28 de octubre de 2002, que dispuso el pago de una pensión vitalicia de la jubilación al señor Niño Romero. Por lo anterior, pidió que se ordene el reintegro de las sumas de dinero pagadas por dicho concepto desde la expedición del acta de reconocimiento pensional hasta la fecha de la declaratoria de nulidad de esta.
Las pretensiones previas se fundamentaron en que, a partir de la Resolución 5464 de 1977, los hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil quedaron bajo la dirección del Ministerio de Salud. Posteriormente, el gobierno nacional emitió los Decretos 290, 1374 y 371 de 1979, mediante los cuales creó la Fundación San Juan de Dios, estableció sus estatutos y determinó su naturaleza como persona jurídica de derecho privado.
A través de la Resolución 1933 del 21 de septiembre de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud dispuso intervenir la referida fundación. En el artículo tercero de tal resolución ordenó «[…] la separación de las personas que ocupan cargos de dirección, técnicos y si fuere el caso, administrativos». La decisión se ratificó con la Resolución 1317 de 2004.
El 28 de octubre de 2002, el interventor de la Fundación San Juan de Dios reconoció a Rosendo Niño una pensión de jubilación del 75% de su salario, según la Convención Colectiva de Trabajo de 1982. Con motivo de la sentencia 145 del 8 de marzo de 2005 emitida por la Sala Plena del Consejo de Estado, la cual declaró la nulidad de los Decretos 290 de 1979, 1374 de 1979 y 371 de 1998, la Fundación San Juan de Dios fue disuelta.
Como resultado de los efectos retroactivos de esta providencia, los hospitales San Juan de Dios y Materno Infantil, que formaban parte de la fundación, pasaron a estar bajo la dependencia de la Beneficencia de Cundinamarca y se convirtieron en establecimientos públicos departamentales. Lo anterior, significó que quienes laboraban allí eran considerados empleados públicos, quienes no podían celebrar convenciones colectivas ni beneficiarse de pensiones convencionales.
En 2008, el Ministerio de Hacienda concluyó que 44 pensionados no cumplían los requisitos para una pensión convencional y solicitó la suspensión y revocación de los pagos irregulares. En la comunicación núm. 2-2008-23300, el Ministerio de Hacienda notificó al liquidador de la Fundación San Juan de Dios sobre el reconocimiento de pensiones convencionales a beneficiarios que no cumplían con los requisitos.
Por ende, le solicitó que tomara las acciones legales necesarias para revocar dichas pensiones. En la sentencia SU-484 de 2008, la Corte Constitucional, al resolver varias acciones de tutela presentadas por trabajadores de la mencionada fundación, estableció que la relación laboral de todos sus empleados finalizó el 29 de octubre de 2001.
Esto implica que el señor Niño Romero no satisface los requisitos de 20 años de servicio establecidos en la Convención Colectiva de Trabajadores, dado que las fechas de terminación laboral no concuerdan. La parte accionada argumentó dentro del proceso ordinario que la convención colectiva sigue vigente y, por lo tanto, debe reconocerse su derecho a una pensión tras haber cumplido veinte años de servicio como trabajador de la Fundación San Juan Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de Dios.
El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, en sentencia del 30 de abril de 2013, decidió negar las pretensiones de la demanda, declarar no probadas las excepciones propuestas y no condenar en costas, al considerar que, según el acta de terminación del contrato de trabajo suscrita por ambas partes el 28 de octubre de 2002, el señor Niño Romero laboró en el Hospital San Juan de Dios desde el 5 de junio de 1982 hasta el 1.° de noviembre de 2002, cumpliendo así con los requisitos para adquirir el derecho pensional.
Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que el juez de primera instancia desconoció la sentencia de unificación 484 del 2008, la cual precisó que los contratos de trabajo con la Fundación vencieron el 29 de octubre de 2001, fecha para la cual, el demandante tenía 19 años de servicio, ya que ingresó el 5 de julio de 1982, por lo que no cumplió con los requisitos para la pensión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, a través de sentencia de 17 de junio de 2014, confirmó la decisión de primera instancia. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN3 En providencia del 17 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, confirmó la decisión de primera instancia. Esta decisión se fundamentó en las consideraciones que pasan a exponerse: Que el señor Rosendo Niño, en su condición de trabajador de la Fundación San Juan de Dios, cumplió con el requisito de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en 1982 entre la Fundación y el Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá y Cundinamarca, que exigía 20 años de servicio para ser pensionado.
Según el acta de terminación del contrato de trabajo suscrita el 28 de octubre de 2002, trabajó como celador diurno en el departamento de servicios generales desde el 5 de julio de 1982 hasta el 31 de octubre de 2002. Que la entidad no puede argumentar que la sentencia del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2005, que declaró la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, invalida el reconocimiento de la pensión, ya que para la fecha en que esta decisión cobró ejecutoria, el señor Rosendo Niño ya había consolidado su derecho a la pensión en el año 2002.
Que la causal de falsa motivación basada en el incumplimiento de los veinte años de servicio y en la inaplicación de la Convención Colectiva de Trabajo debido al cambio de naturaleza de la entidad carece de sustento, ya que según el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, el demandante tenía la calidad de trabajador oficial en la institución. Que la demandante carece de fundamentos al buscar que se apliquen los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, ya que esta circunstancia no puede afectar situaciones jurídicas ya definidas y consolidadas, en virtud de la presunción de legalidad de los actos excluidos del ordenamiento jurídico4.
En este 3 Folios 286 a 297, C2. 4 Para respaldar este argumento, se citó la sentencia del 10 de mayo de 2007 proferida por esta Corporación, identificada con el radicado número 25000-23-27-000-2006-02277-01, en la que se hizo alusión a los derechos Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 caso, se demostró que el trabajador prestó sus servicios por más de 20 años, superando el tiempo requerido para acceder a la pensión. Que, aunque la Corte Constitucional estableció el 29 de octubre de 2001 como fecha de terminación de las relaciones laborales, la realidad es que el señor Rosendo Niño continuó trabajando hasta el 31 de octubre de 2002, según lo certifica el acta de terminación del contrato de trabajo suscrita por ambas partes el 28 de octubre de 2002.
Por lo tanto, esta última fecha es la que debe adoptarse según el principio de la «primacía de la realidad sobre las formalidades», consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN5 La Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios), en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, presentó recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 7 de la citada legislación. Dentro del recurso solicitó: (i) que se revise la sentencia recurrida;
(ii) que se acceda a las pretensiones incoadas en el proceso que se revisa; (iii) que se declare la nulidad del acta de reconocimiento de la pensión 087 de 2002; (iv) que se ordene al señor Rosendo Niño Romero reintegrar las sumas de dinero pagadas por concepto del reconocimiento irregular de pensión de jubilación desde la fecha de expedición del acta de reconocimiento hasta la fecha de declaratoria de nulidad de la misma, las cuales deben ser indexadas.
El recurso se basa en una serie de argumentos que cuestionan la legalidad del reconocimiento de la pensión de jubilación por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En resumen, los argumentos son los siguientes: Que la extinta Fundación San Juan de Dios concedió de forma irregular una pensión al señor Rosendo Niño Romero en el año 2002, en atención a los pronunciamientos del Consejo de Estado —específicamente la sentencia del 8 de marzo de 2005— y de la Corte Constitucional —particularmente las decisiones SU-484 de 2008 y T-121 de 2016—, que cuestionaron la naturaleza de la entidad y el período en que culminaron las relaciones laborales del Hospital San Juan de Dios.
Que estos pronunciamientos dejaron claro que la Fundación San Juan de Dios siempre fue un establecimiento de salud pública del orden departamental. Por lo tanto, todas las relaciones laborales generadas desde la expedición de los decretos hasta su posterior declaración de nulidad estaban regidas por el derecho público, no por derecho privado.
Como resultado, la Fundación no tenía la autoridad para celebrar convenciones colectivas de trabajo, lo que implica que el señor Niño Romero no tenía derecho a una pensión convencional. Que la sentencia de unificación SU-484 de 2008 estableció el 29 de octubre de 2001 como la fecha de terminación de las relaciones laborales del Hospital San Juan de Dios, decisión que se aplica a todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, incluyendo el Hospital.
Que la sentencia T-121 de 2016 de la Corte Constitucional constituye un hecho adquiridos por los pensionados del Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil antes de la ejecutoria del fallo de 8 de marzo de 2005. 5 Folios 5 a 19, Cdno. Ppal. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sobreviniente para todos los ex trabajadores de la entidad, ya que en ella se analizan en detalle los alcances de la sentencia SU-484 de 2008 y el fallo del Consejo de Estado de marzo de 2005, aspectos que resultan determinantes para evaluar la legalidad de las prestaciones económicas a favor de los exfuncionarios, financiadas con fondos públicos.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó del precedente judicial al reconocer la pensión de jubilación del señor Rosendo Niño Romero sin una argumentación explícita y razonada, contradiciendo los criterios establecidos por la Corte Constitucional y colocando en riesgo el patrimonio público y el interés general. Contestación del recurso especial de revisión6 En su respuesta al recurso, el señor Rosendo Niño Romero se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que la ostensible ilegalidad del acto administrativo sobre el que se ordena la suspensión de sus efectos no se evidencia en el caso particular.
Destacó, el principio del Estado Social de Derecho, que garantiza la seguridad del derecho adquirido y el derecho a una vida tranquila y digna, para manifestar su preocupación por el riesgo de afectar su derecho al mínimo vital y a la seguridad social. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección debe determinar establecer si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción especial de revisión. En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea negativa, deberá proceder a estudiar si se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante, la cual cuestiona si el señor Rosendo Niño Romero posee la aptitud legal necesaria para ser beneficiario de la pensión de jubilación reconocida mediante el acta de reconocimiento pensional 087 de 2002, cuya legalidad fue confirmada por la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, el 17 de junio de 2014.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) causal de revisión invocada; iii) caducidad del medio impugnativo y iv) se examinará el caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada.
En términos de artículo 248 del CPACA: 6 Índice 46, SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos» El objetivo principal de esta vía extraordinario es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada7.
De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente, como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser conocidos por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular, como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.
Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada8. Si bien la revisión constituye una vía impugnativa que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley9.
Causal de revisión invocada La causal del recurso extraordinario de revisión prevista en el numeral 7.º del artículo 250 del CPACA dispone: «[…] 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018.
Radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 8 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de octubre de 1.993. Expediente Rev 040. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida […]» Esta disposición permite corregir errores derivados de circunstancias desconocidas al momento de emitir la sentencia impugnada, las cuales, de haber sido conocidas, habrían dado lugar a un fallo diferente, como lo es, la pérdida de los motivos que justificaban la concesión de una prestación periódica en el momento de su reconocimiento.
El entendimiento que ha de darse a esta causal y por ende el plazo para su ejercicio, implica que al momento de la presentación del recurso se examine: « i) que la sentencia que se acusa, declaró el reconocimiento de una pensión, ii) excluye decisiones cuando el objeto de análisis en el proceso ordinario recayó en cuestiones diferentes al reconocimiento del derecho, tales como reliquidaciones, factores dejados de incluir u otros aspectos que conciernen con su monto y iii) cuando las razones que se invoquen para explicar la pérdida del derecho se verifique con posterioridad a la expedición de la sentencia, se debe manifestar»10.
Al analizar la causal 424 del artículo 188 del CCA, cuyo contenido guarda similitud con la establecida en el numeral 7 del artículo 250 del CPACA, esta Corporación ha delimitado su estructura en relación con la revisión de sentencias que ordenan el reconocimiento de pensiones. Respecto a la aptitud legal, referida a la condición jurídica que debe cumplir una persona, en virtud de los requisitos legales establecidos en la normativa aplicable, para ser titular de la prestación periódica reconocida mediante sentencia se ha indicado que la «falta de aptitud legal» puede configurarse en tres situaciones específicas: «a) Cuando la persona obtuvo el reconocimiento sin tener derecho a él. Esto puede ocurrir, por ejemplo, en el evento en el que la sentencia reconoce una pensión a quien no reúne los requisitos; b) Cuando la persona que ha obtenido el reconocimiento pierde su aptitud legal por cuestiones de hecho.
Tal es el caso de quien recibe una pensión de invalidez y recupera su salud, con la consecuente posibilidad de reintegrarse a la vida laboral; c) Cuando sobrevenga una causal legal para la pérdida de la prestación.»11 Caducidad del medio impugnativo El acceso a la administración de justicia no es un derecho absoluto. Su ejercicio puede encontrarse limitado, legítimamente, al cumplimiento de ciertos requisitos, entre otros, la exigencia de que se accione en forma oportuna, según los términos legalmente consagrados.
Por ello, en materia contencioso-administrativa se ha contemplado la institución jurídica de la caducidad. Aquella se refiere al término de orden público que tiene el interesado para instaurar los medios de control que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se trata de un fenómeno que se predica del derecho de acción. Su finalidad es racionalizar el ejercicio de este último, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran 10 Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 1 de agosto de 2016, expediente 21.635, magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Varias sentencias de esta Corporación han adoptado ese enfoque.
Entre ellas se encuentran las siguientes: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, Radicado 11001-03-25-000-2018-01169- 00(4045-18); Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, Radicado 11001-03-25-000- 2013-01223-00(3095-13); y de la Sala Séptima Especial de Decisión del 2 de abril de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2002-00006-01(REV).
Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas12. Lo anterior, a efectos de evitar la incertidumbre que provocaría la facultad irrestricta de ventilar las controversias que se presentan en sociedad ante la jurisdicción en cualquier momento, lo que de bulto sería atentatorio del principio de seguridad jurídica.
El CPACA, vigente para la presentación de la acción de revisión que se estudia, dispuso diversos términos de caducidad que se aplican según la naturaleza del medio de control o del recurso extraordinario. En el caso de la revisión, el artículo 251 del CPACA fijó una regla general de caducidad de un (1) año a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, esta regla general se ve excepcionada, entre otros, por el inciso tercero en lo que respecta a la causal alegada, en cuanto a la forma de calcular el mismo término. En este sentido, la norma establece que «en el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso».
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto La Sala observa que la pretensión de la parte recurrente consiste en abordar, en el ámbito de la revisión, la aptitud legal del señor Rosendo Niño Romero para ser beneficiario de la pensión de jubilación concedida según el acta de reconocimiento pensional 0087 de 28 de octubre de 201013, emitida por el Director General Interventor Delegado de la Fundación San Juan de Dios, luego de la expedición de la sentencia T-121 de 201614.
Para abordar la cuestión planteada por el recurrente, primero se debe determinar si la impugnación del reconocimiento pensional se presentó oportunamente, caso en el cual se procederá al análisis de fondo. El artículo 251 del CPACA, como se indicó en párrafos anteriores, en su inciso tercero, en relación con la causal prevista en el numeral 7 del artículo 251 ibidem, regula que «[…] el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso».
En criterio de la parte recurrente, la decisión de la Corte Constitucional contenida en la sentencia T-121 de 2016, constituye un hecho sobreviniente que define la aptitud legal de la pensión de jubilación convencional reconocida al señor Niño Romero como extrabajador de la Fundación San Juan de Dios y que tiene la entidad suficiente para enervar la cosa juzgada de la providencia objeto de discusión, ya que en ese pronunciamiento se hace un amplio análisis de los límites y alcances de la sentencia 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación: 25000- 23-25-000-2004-05678-02 (2137-09).
Demandante: José Darío Salazar Cruz. Demandado: Procuraduría General de la Nación y Congreso de la Republica. 13 Fls. 5 a 6 del cuaderno ordinario. 14 En este fallo, la Corte Constitucional revisó una tutela de una exempleada del Hospital San Juan de Dios, en contra de una sentencia de segunda instancia en el marco de una lesividad, en el que se reconoció una pensión conforme con las reglas establecidas por una colección colectiva.
Dicha decisión confirmó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2015, que, a su vez, confirmó la adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 14 de mayo de 2015. En consecuencia, se negaron las pretensiones de la tutelante de revocar la decisión adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado que anuló el acto de reconocimiento de su pensión. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de unificación SU-484 de 2008 de la Corte Constitucional y del fallo del 8 de marzo de 200515 del Consejo de Estado.
Por consiguiente, se hará una breve exposición del contenido tanto de la sentencia objeto de impugnación como de las sentencias SU-484 de 2008 y T-121 de 2016, con el fin de determinar si, efectivamente, a partir de la fecha en que se emitió esta última sentencia se puede considerar configurado el «hecho sobreviniente» alegado en la demanda, o si, por el contrario, no lo es y a partir de qué fecha se entiende que debió haberse presentado el recurso.
Para lo que interesa al presente caso, el máximo tribunal constitucional en sentencia SU- 484 de 2008 unificó los criterios para el reconocimiento y pago de derechos laborales y pensionales de los trabajadores asociados a la Fundación San Juan de Dios, incluyendo los del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil. Estas decisiones, derivadas de una crisis económica institucional, implicaron medidas específicas y generales a favor de los trabajadores afectados.
Entre estas medidas, se establecieron fechas de finalización de relaciones laborales y contratos de servicios (29 de octubre de 2001)16, así como la obligación de pagar pensiones, salarios, prestaciones sociales distintas a las pensiones, descansos e indemnizaciones. La decisión mencionada tuvo efectos inter comunis que abarcaban a todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que incluía tanto al Hospital San Juan de Dios como al Instituto Materno Infantil17.
Sin embargo, excluyó de sus efectos a aquellas personas que habían obtenido previamente, a través de procesos judiciales como tutelas o demandas laborales, el reconocimiento de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social, así como salarios, prestaciones sociales distintas a las pensiones, períodos de descanso, indemnizaciones o contraprestaciones18.
Posteriormente, la Corte en sentencia T-121 de 2016, al resolver el caso de una exempleada del Hospital San Juan de Dios que presentó una acción de tutela contra una sentencia de segunda instancia en un caso de lesividad, donde se reconoció una pensión de acuerdo con las disposiciones de una convención colectiva, estableció que en su parte considerativa que la nulidad de los actos de creación de la Fundación en 2005 no afecta las situaciones jurídicas consolidadas ni los derechos adquiridos, 15 El Consejo de Estado en esta providencia declaró la nulidad de los decretos que crearon y reglamentaron la Fundación San Juan de Dios y ordenó su liquidación, principalmente por la extralimitación en el ejercicio de las funciones presidenciales, ya que no se tenía competencia para crear una entidad de derecho privado. 16 La orden proferida se dio en estos términos: «CUARTO. En relación con el establecimiento de la Fundación San Juan de Dios, HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS, la Corte Constitucional DECLARA que quedaron terminadas el 29 de Octubre (sic) de 2001: 4.1 Todas las relaciones de trabajo vigentes para esa fecha que hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias – incluida la ley 6 de 1945- ó por la ley y el reglamento. 4.2 Los contratos de prestación de servicios personales vigentes para esa fecha con personas naturales que los prestaban personalmente». 17 «VIGESIMO PRIMERO: Los efectos de la presente decisión se extienden a todos los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, cuyas relaciones de trabajo hayan tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión; y que se regían respectivamente por el Código Sustantivo del Trabajo y las normas complementarias – incluida la ley 6 de 1945 - ó por la ley y el reglamento.
O que hayan tenido contratos de prestación de servicios personales en su condición de personas naturales y que los prestaban personalmente.» 18 VIGESIMO SEGUNDO: La presente decisión no produce efectos respecto de: 22.1 Las personas que tenían relación laboral con la Fundación San Juan de Dios –que comprende al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil, - que haya tenido como causa un contrato de trabajo o un nombramiento y posesión, y que se regían por el Código Sustantivo del Trabajo y sus normas complementarias, incluida la Ley 6 de 1945, o por la ley y el reglamento, que hayan obtenido por vía judicial, a través de procesos de tutela o de procesos laborales, el reconocimiento de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones.[…]» Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 especialmente aquellos debatidos judicialmente19.
En consecuencia, las personas que laboraron durante el periodo en que la Fundación operaba como entidad privada y contaban con derechos consolidados, quedaron sujetas a las normativas del Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva. En la sentencia objeto de revisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá emitida el 30 de abril de 2013.
En su argumentación, sostuvo que el señor Rosendo Niño cumplía con los requisitos establecidos en la convención colectiva para acceder a una pensión convencional, ya que había trabajado en la entidad hasta el 28 de octubre de 2002. Esta fecha, aunque difería de la establecida por la sentencia SU-484 de 2008, debía ser considerada en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas, tal como lo establece el artículo 53 del texto constitucional.
Por tanto, la decisión impugnada fue emitida con posterioridad a la sentencia SU-484 de 2008, la cual determinó que, en virtud de la declaratoria de nulidad de las normas que crearon y regularon la Fundación San Juan de Dios, el vínculo laboral con los trabajadores debía entenderse extinguido a partir del 29 de octubre de 2001. Por ende, el Tribunal tuvo en cuenta esta jurisprudencia al determinar que la relación laboral del finalizó en una fecha distinta a la fijada por la mencionada corporación judicial.
De modo que, la Sala considera que la entidad demandante se basó en la convergencia de los criterios establecidos en las sentencias del Consejo de Estado de 2005 y de la Corte Constitucional de 2008. Sin embargo, se respaldó en la sentencia T-121 de 2016, a pesar de que esta representa un desarrollo de la sentencia de unificación de 2008 y no constituye un hecho nuevo que pueda ser alegado mediante este mecanismo extraordinario, únicamente con la finalidad de invocar la causal 7 del artículo 251 del CPACA a su favor, cuando podía haber previsto antes de la expedición de la decisión de tutela las repercusiones en el caso particular.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión debía ser interpuesto dentro del plazo establecido por la normativa pertinente, computado a partir de la ejecutoria de la sentencia emitida por el Tribunal. En dicho momento, ya estaba en vigor la sentencia SU-484 de 2008 de la Corte Constitucional, la cual había determinado la fecha de terminación de las relaciones laborales y la naturaleza de la Fundación San Juan de Dios, aspectos fueron debatidos durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, para esta Sala, no procede considerar que la sentencia T-121 de 2016, traída a colación por el recurrente, constituya un hecho sobreviniente determinante para que la entidad pudiera acudir a este medio extraordinario, una vez vencido el plazo que tenía para hacerlo, argumentando la pérdida de las aptitudes inherentes al reconocimiento de la pensión. Por consiguiente, el plazo para interponer el presente recurso, como se dijo, empezó a correr desde la ejecutoria de la misma sentencia recurrida, es decir, el 2 de julio de 201420, y concluyó el 2 de julio de 2015.
Dado que el recurso fue presentado el 11 de mayo de 201621, se determina que fue interpuesto fuera del plazo establecido, por lo tanto, se considera extemporáneo. 19 La decisión estableció expresamente: «Solo las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la promulgación de la sentencia de unificación SU-484 de 2008, gozan de seguridad jurídica y, en consecuencia, se debe respetar la institución de la cosa juzgada.» 20 De conformidad con la constancia emitida por el secretario del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la sentencia de segunda instancia fue notificada por edicto fijado el 24 de junio de 2014 y desfijado el 26 de junio de 2014, por lo que los tres días del artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, vigente para tal actuación, feneció el 2 de julio de 2014.
Fl. 298, Cdno. Ppal. 21 Según el sello de radicación de la Secretaría General de la Sección Segunda. Fl. 19 vuelto, Cdno. Ppal. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En este contexto, la jurisprudencia de la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación, en un escenario equiparable al que nos ocupa, llevó a cabo un examen análogo con respecto a la imposibilidad de constituir un hecho sobreviniente a raíz de la sentencia T-121 de 2016, en los siguientes términos: «[…] Ahora bien, la Sala considera que, […], la decisión recurrida se expidió con posterioridad a la sentencia SU-484 de 2008, siendo así que el Tribunal tuvo en cuenta dicha decisión y, al analizar la situación fáctica del caso concreto, concluyó que la relación laboral de la señora Ana Isabel Aldana concluyó en un periodo diferente al establecido por la Corte Constitucional.
Para llegar a dicha conclusión el Tribunal tuvo en cuenta la naturaleza del cargo (mecanógrafa) y a que no estaba contenido en los cargos que debían separarse con la Resolución 1933 de 2001; al documento que acredita la terminación del contrato en octubre de 2002; y a los testimonios rendidos dentro del proceso. Quiere decir lo anterior que, a juicio de la Sala, no puede considerarse que la sentencia T-121 de 2016 constituye un hecho sobreviniente determinante para que la trabajadora perdiera presuntamente el reconocimiento de la pensión convencional, de modo que el término para la interposición del presente recurso empezó a correr con la ejecutoria de la misma sentencia recurrida, razón por la cual se evidencia que el recurso fue extemporáneo»22.
De ahí que no puede afirmarse válidamente que quien resulte afectado con una providencia pueda prorrogar el término de caducidad de la acción mediante la interposición extemporánea del recurso. En ese orden de ideas, la Fundación San Juan de Dios en liquidación pretende habilitar los términos fenecidos para impetrar el recurso de revisión al contabilizar el término desde la fecha en la que se profirió la sentencia T-121 de 2016, aun cuando los argumentos que sustentan la presente pretensión eran conocidos desde el momento en que se emitió la sentencia objeto de revisión, cuando sus reclamos fueron desestimados y tenía conocimiento de la existencia de la sentencia SU-484 de 2008, la cual podría haber sido utilizada para presentar los mismos argumentos que ahora se alegan, esto es, que la modificación de la naturaleza jurídica de una entidad oficial altera ipso facto la de quien presta el servicio y la normativa aplicable para regular la situación laboral.
Conforme a lo expuesto, se procederá a declarar la excepción de caducidad del derecho de acción que le asistía a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios) contra la sentencia del 17 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Según lo estipulado en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable mediante remisión expresa del artículo 188 ibidem, que prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente», 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 10 de marzo de 2022, radicación núm. 1925-2016.
Una posición similar fue sostenida en la sentencia del 7 de mayo de 2020 dentro del radicado núm. 1930-2016. Radicado: 11001-03-25-000-2016-00424-00 (1942-2016) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 procede la condena en costas a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios) habida cuenta que el recurso de revisión fue fallada en su contra.
En consonancia con lo establecido en la legislación vigente, dichas costas no solo abarcan los gastos generados durante el proceso, sino que también incluyen las agencias en derecho. Observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado del señor Rosendo Niño Romero a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación del recurso, actuación que por sí sola, constituye una prueba suficiente para fijar, en su favor, agencias en derecho, ya que demuestra que designó un representante para estar al tanto del proceso y ejercer la defensa de sus intereses.
Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar la excepción de caducidad del derecho de acción que le asistía a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios) contra la sentencia del 17 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Condenar en costas a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación (Hospital Materno Infantil – Hospital San Juan de Dios) en favor del señor Rosendo Niño Romero, las cuales se liquidarán por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. Tercero: Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso