Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: FREDY JHON CÁRDENAS SALGADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Temas: Tutela contra providencia judicial-proceso ejecutivo- relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta, a través de apoderado, por Fredy Jhon Cárdenas Salgado contra la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El demandante ejerció acción de tutela contra la referida autoridad judicial, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “[…] Segundo: Que el Honorable Consejo de Estado, ampare los derechos Constitucionales Fundamentales: DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO AL DEBIDO PROCESO, y el derecho al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y disponga DEJAR SIN EFECTOS la decisión proferida a través de Auto Interlocutorio del 26 de enero de 2022, notificado electrónicamente el 28 de enero de 2022, por la Subsección “C”, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del Expediente 11001-3335-007-2020-00302-01, demandante: FREDY JHON CARDENAS SALGADO, demandado: DISTRITO CAPITAL- UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DE BOGOTA, mediante el cual se resuelve: “CONFIRMAR el auto del diez (10) de diciembre de 2020 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que negó el mandamiento de pago solicitado por la parte ejecutante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.
Tercera: Que el Honorable Consejo de Estado, con base en lo anterior, ordene a la Subsección “C”, de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que profiera un nuevo auto, mediante el cual se revoque el Auto Interlocutorio No. 717, del 10/12/2020, notificado el 11/12/2020, dentro del Expediente 11001-3335-007- 2020-00302-00, proferido por el JUZGADO SÉPTIMO (7º) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. que se profiera un nuevo Auto Interlocutorio Librando Mandamiento de Pago, dentro del proceso ejecutivo.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2. Hechos En la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes1: El 4 de noviembre de 2020, el ahora actor, por intermedio de apoderado, presentó demanda ejecutiva con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $ 71.978.398, por concepto de capital indexado, conforme la reliquidación ordenada mediante la Resolución 018 de 8 de enero de 2016 de la Unidad Administrativa Especial – Cuerpo Oficial de Bomberos, por concepto de unas horas extras, recargos nocturnos y cesantías.
Ese acto se dictó como consecuencia de un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 347 de 2015. Al proceso se le asignó el número de radicado 11001-33-35-007-2020-00216-00 y por reparto correspondió a la Sección Segunda, Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá que, por auto de 10 de diciembre de 2020, negó librar mandamiento de pago.
El demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Repartido el proceso a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se profirió auto de 26 de enero de 2022, confirmándola. 3. Argumentos de la acción de tutela La solicitud de tutela cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.
En relación con los requisitos especiales, el actor advirtió que en este caso la providencia atacada incurrió en violación directa de la Constitución al generar la vulneración de derechos fundamentales, como son a la igualdad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Para sustentar tal vulneración, el actor sostuvo que Tribunal demandado en el auto de 28 de enero de 2022 consideró que las sumas que pretendía la ejecutante no están especificadas en el título ejecutivo (Resolución 018 de 2016), tampoco lo están los elementos que configuran una obligación liquidable.
Además, el Tribunal sostuvo que el título ejecutivo no es exigible por estar condicionado a la liquidación ordenada a la Subdirección de Gestión Humana de la entidad ejecutada. Al respecto, el señor Cárdenas Salgado indicó que la resolución que se ejecuta no está sometida a condición, puesto que la liquidación es la forma de materializar la orden.
El actor sostuvo también que las obligaciones contenidas en la Resolución 018 de 2016 son claras y a su favor, puesto que están definidas de forma precisa, sin que de lugar a interpretaciones equivocadas. De manera que las obligaciones son liquidables por una simple operación aritmética, en concordancia con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 424 del CGP. 1 Actuación 2 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Así que el Tribunal desconoce los derechos fundamentales invocados al concluir que la Resolución 018 de 2016 no constituye título ejecutivo porque no contiene la obligación que se pretende ejecutar y esta no es ejecutable ni liquidable por una simple operación aritmética.
No es cierto tampoco que la controversia que se plantea deba resolverse en un proceso declarativo de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que este se adelanta contra los actos que niegan el reconocimiento de los derechos laborales reclamados. No es así cuando los derechos laborales ya se reconocieron, como ocurrió en este caso, y la controversia gira en relación con la liquidación arbitraria que realiza la administración. Entonces, el proceso ejecutivo es la vía judicial para hacer efectivos los derechos laborales reconocidos.
Ese mismo camino debe seguirse cuando como consecuencia de actos de reconocimiento de derechos laborales, estos se liquiden en forma arbitraria. Frente a cada uno de los derechos fundamentales invocados, el actor señaló que el derecho a la igualdad se desconoce con la decisión de no librar mandamiento ejecutivo, pues tal negativa implica un tratamiento diferente al que se le ha dado a otros ejecutantes en casos similares, en los que se presenta como título ejecutivo sentencias que reconocen los derechos reclamados, con base en la sentencia de unificación de 12 de febrero de 2015 de la Sección Segunda del Consejo de Estado (exp. 250000-23-25-0000-2010-00725-01).
En su caso, la Resolución 018 de 2016 se dictó acatando la referida sentencia de unificación. Se vulneró el debido proceso al impedir el ejercicio del medio de control ejecutivo, determinado para ejecutar una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Igualmente se vulneró el acceso a la administración de justicia al impedirse que pueda hacer efectivos los derechos laborales reconocidos expresamente en la Resolución 018 de 2016.
Actuación procesal En auto del 25 de febrero de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante, al Tribunal y al Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá y al Distrito Capital -Unidad Administrativa Especial Cuerpo de Bomberos, como terceros interesados en el resultado del proceso. Asimismo, ordenó publicar la providencia en la página web del Consejo de Estado y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2. 4.
Oposiciones El magistrado Carlos Alberto Orlando Jaiquel del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C se opuso al amparo solicitado con los siguientes argumentos3: 2 Actuación 5 SAMAI 3 Actuación 11 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En el proceso con radicado No.11001-33-35-007-2020-00302-01 en el cual actúa como ejecutante el señor Fredy Jhon Cárdenas Salgado, se profirió auto interlocutorio de segunda instancia de 26 de enero de 2022 que confirmó la providencia de 10 de diciembre de 2020 del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, por la cual se negó el mandamiento de pago.
En la referida providencia están consignados los argumentos que sustentan la decisión, de acuerdo con los supuestos fácticos y jurídicos del caso. En resumen, se consideró que el presunto título ejecutivo que allega la parte actora relativo a actos administrativos, no contiene una obligación expresa, ni clara, en la medida que las sumas que pretende en la demanda ejecutiva, no se encuentran especificadas en la Resolución 018 del 8 de enero de 2016, puesto que son el resultado de sus interpretaciones normativas y que tampoco aparecen inequívocamente señalados los elementos que configuren una obligación, que sea liquidable.
El Tribunal en la providencia atacada precisó que la entidad ejecutada, en la parte considerativa de la citada resolución, puntualizó: “Por lo expuesto se concluye, que los reparos efectuados tanto a la Resolución que resuelve la reclamación administrativa, como a la liquidación que se realiza en los términos de la misma, no tienen asidero factico ni jurídico.”.
De lo que se concluye que ese acto administrativo no acogió sus argumentos, sino que únicamente dispuso elaborar una nueva liquidación de las acreencias laborales para determinar si se adeudaba alguna suma al señor Cárdenas con base en los parámetros establecidos en una sentencia de unificación, pero concluyeron que no se le adeudaba suma alguna.
Tanto es así que la entidad ejecutada en la Resolución 018 del 8 de enero de 2016, dejó condicionada la reliquidación de las prestaciones a una liquidación que posteriormente efectuaría la Subdirección de Gestión Humana. Por tales motivos, el Tribunal en el auto de 26 de enero de 2022 concluyó que tal acto administrativo no constituye título ejecutivo, dado que no contiene la obligación que la parte actora pretende ejecutar y tampoco es liquidable por una simple operación aritmética como lo menciona el apoderado del actor en el recurso de apelación. Adicionalmente, se advirtió en el auto atacado que, no era procedente la acción ejecutiva si la parte actora lo que perseguía era que se declarará si existía o no un derecho a su favor o si no estaba de acuerdo con los parámetros y formas en que la entidad ejecutada efectuó la liquidación de las acreencias laborales que reclama.
En ese punto, se le recordó que, en los casos de horas extras, recargos nocturnos, dominicales, entre otros temas, los funcionarios de la entidad demandada, siempre han demandado los actos administrativos que le resuelven sus solicitudes de reliquidación de tales emolumentos ante la Jurisdicción, pero a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se analiza si es posible o no concederle el derecho pretendido.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Finalmente, el auto de 26 de enero de 2022 indicó que la liquidación efectuada por la entidad ejecutada no generó saldo a favor del actor, sino que por el contrario se dispuso que adeudaba la suma de $6.619.589.
Conforme con lo anterior, no se incurrió en violación de los derechos fundamentales que se invocan en la acción de tutela. La Juez Séptima Administrativa de Bogotá en su intervención sostuvo que la decisión y las actuaciones proferidas en el proceso ejecutivo No. 11001-3335-007- 2020- 00302-00 se ajustaron a los preceptos constitucionales y legales.
En efecto, negar el mandamiento de pago, mediante auto de 10 de diciembre de 2020, era la decisión que debía adoptarse, conforme con el estudio fáctico, jurídico y probatorio, sin que pueda endilgarse algún tipo de conducta que afecte o vulnere los derechos fundamentales invocados. Esa providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto de 26 de enero de 2022, por lo que no existió vulneración del debido proceso como lo reprocha el actor4.
La Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos pidió rechazar la solicitud de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados y la falta de fundamento de la acción5. En concreto señaló que en este caso no se presenta ninguna de las condiciones diseñadas por la jurisprudencia para que proceda excepcionalmente la acción de tutela contra providencia judiciales, puesto que el proceso ejecutivo se adelantó en debida forma.
El Juez natural construyó la decisión con fundamento en el soporte fáctico recaudado en el proceso, por lo que no es caprichosa o ajena a derecho. Además, fue “la parte actora quien, con apoyo en una liquidación efectuada de manera unilateral, ha concluido una supuesta suma adeudada, sin que obre documento alguno que provenga de la entidad, en la que se pueda establecer de forma expresa y clara una manifestación de aceptación, circunstancia por la que se concluye que no se reúnen los presupuesto o las precisas previsiones consagradas en la ley respecto a las características que deben tener lo título ejecutivos.” No es posible predicar que los actos que pretende tener como títulos ejecutivos reúnen los requisitos sustanciales, puesto que no hay una obligación que ordene a la entidad la entrega de un capital indexado y/o, el reconocimiento de un derecho.
Sobre el particular, precisó que la entidad solo solicita la elaboración de un ejercicio matemático bajo unos supuestos desconocidos, para lo cual utiliza una de sus dependencias. Aunado a que el acto administrativo estaba sometido a un plazo o condición. Advirtió también que, conforme con el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, los actos administrativos que ordenan el pago de una obligación económica deben estar precedidos de la orden de apropiación y el certificado de disponibilidad presupuestal, aspectos que no se mencionan en el presunto título ejecutivo.
Así 4 Actuación 10 SAMAI 5 Actuación 13 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador que “la eventual liquidación debía ser puesta en conocimiento del funcionario competente para poder efectuar, mediante acto administrativo, la eventual orden del reconocimiento y pago de los imaginarios saldos a favor”.
Entonces, al analizar las pretensiones de tutela y los hechos relatados se observa el criterio meramente subjetivo del actor, lo que hace improcedente el amparo. Más aún si conoció́ y tuvo la oportunidad para estructurar la demanda ordinaria y adelantar los diferentes trámites procesales conforme con las garantías ofrecidas en el proceso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional6, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 7 y específicas8 de procedencia de la acción de tutela. 6 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca). 7 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
Problema jurídico En principio, le correspondería a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección C incurrió en violación directa de la Constitución al proferir el auto de 22 de enero de 2022, por el cual confirmó la providencia de 10 de diciembre de 2020 del Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, que negó librar mandamiento de pago.
Sin embargo, se estima pertinente verificar, en primer término, si la demanda de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional. Requisito de la relevancia constitucional como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 8 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela.
La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto Conforme con la jurisprudencia constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional en aras de garantizar el respeto por los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que resguardan las decisiones judiciales.
De acuerdo con ello, se han fijado presupuestos generales y específicos que habilitan el mecanismo de amparo constitucional contra una providencia judicial. Así que correspondería analizar los presuntos defectos que alega la parte demandante, de no ser, porque, vistas las providencias proferidas por los jueces naturales, el recurso de apelación y de la lectura del escrito de tutela, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional, como se explica a continuación. Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende que se deje sin efecto el auto de 26 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá de 10 de diciembre de 2020, que negó mandamiento de pago.
El demandante invoca como vulnerados los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En el escrito de tutela se sustentó la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados en que el Tribunal accionado consideró que la suma cuyo pago se pidió en la demanda ejecutiva a cargo de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá no está especificada en la Resolución 018 de 8 de enero de 2016 ni aparecen señalados los elementos que configuren una obligación que sea liquidable.
Que, además, el título ejecutivo (Resolución 018/2016) está sujeto a una condición, lo que hace que no sea exigible. Otro argumento en el que el actor sostiene la transgresión de los derechos fundamentales es que el auto de 26 de enero de 2022 indicó que el medio de control ejecutivo no es el procedente en este caso sino uno declarativo.
Expuestos los argumentos de tutela corresponde a la Sala compararlos con las razones de inconformidad que el demandante alegó en el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 10 de diciembre de 2020 del Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá para lo cual es relevante conocer las razones que sustentaron esa providencia. En el auto de 10 de diciembre de 2020 que negó el mandamiento de pago, el juzgado, en atención a lo dispuesto en los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA y lo considerado en jurisprudencia del Consejo de Estado, encontró que la Resolución 018 de 8 de enero de 2016 no cumple con los presupuestos de un título ejecutivo, dado que de su contenido y de los documentos aportados con la demanda ejecutiva no se evidencia que la obligación reclamada sea clara y expresa y no puede calcularse, ni siquiera se determina que exista una obligación. Tampoco se determina el valor exacto y si es exigible.
Por último, advirtió que, si existen dudas o discusión en cuanto a las obligaciones, el asunto deberá estudiarse a través de un proceso declarativo. En consecuencia, el juzgado concluyó que no existe título ejecutivo, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Contra la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación con las siguientes razones de inconformidad: “(…) se puede concluir que los actos administrativos como son las Resoluciones No. 347 del 16 de junio de 2015 y la Resolución No. 018 del 08 de enero de 2016, con la respectiva constancia o certificación de ser copia auténtica y de la constancia de su ejecutoria, constituyen sin lugar a dudas un título ejecutivo, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 4º del artículo 297 de la ley 1437 de 2011, título ejecutivo que es asimilable al que se constituye por las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias (Numeral 1º, artículo 297 de la ley 1437 de 2011); estableciéndose que la diferencia entre los dos tipos de títulos ejecutivos está en que en el presente caso, el mismo se constituye con base en una decisión voluntaria directamente proveniente de la autoridad administrativa (UAECOB), que obliga a la entidad; mientras que en el caso de las sentencias la obligación expresa clara y exigible, surge de una decisión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que igualmente obliga a la entidad ejecutada.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En el presente caso, la decisión voluntaria adoptada mediante acto administrativo por la entidad ejecutada, coincide sustancialmente, con el contenido de la sentencia de unificación proferida por el Honorable Consejo de Estado (Proceso 25000-23-25-000-2010-00725-01), actor Omar Bedoya Demandado Distrito Capital -UAECOB), decisión que ha servido de base a los reiterados fallos proferidos por las distintas instancias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en casos similares a peste, y que igualmente sirvió de base para la expedición de las Resoluciones que se ejecutan como consta en la Resolución No. 018 de enero 8 de 2016, (…), con base en la cual se decidió: “… ARTÍCULO 1: Modifíquese la Resolución No. 347 del 16 de junio de 2015 “Por la cual se da respuesta a una reclamación administrativa presentada por el señor FREDY JHON CARDENAS SALGADO” y en su lugar: Ordenar a la Subdirección de Gestión Humana, reliquidar al señor Jhon Fredy Cárdenas Salgado, (…) conforme a lo expuesto en la parte motiva, lo siguiente: a) El valor correspondiente a cincuenta (50) horas extras diurnas al mes desde el 11 de febrero de 2012, con fundamento en los artículos 36 a 38 de Decreto Ley 1042 de 1978, con factor de 190 horas. b) Reajustar los recargos nocturnos que se generen en la jornada ordinaria y el trabajo en dominicales y festivos laborados por el funcionario, desde el 11 de febrero de 2012, liquidando para tal efecto, con factor de 190 horas. c) Reliquidar el valor de las cesantías reconocidas y pagadas desde el 11 de febrero de 2012, con el valor que surja por concepto de horas extras.
ARTÍCULO 2: No se reconocen descansos compensatorios por trabajar el exceso de las 50 horas extras, ni por laborar dominicales y festivos, por haberse reconocido por parte de la entidad; así como tampoco se reliquidarán primas de servicios, vacaciones, de navidad, por cuanto el trabajo suplementario no constituye factor salarial para su liquidación, conforme quedo expuesto en la Sentencia de Unificación y en la parte motiva de esta resolución…” Resaltado y subrayado fuera de texto…” La decisión anteriormente transcrita, proferida por la entidad ejecutada de manera voluntaria, y con base en la sentencia de unificación mencionada, coincide con el contenido del fallo proferido por el Honorable Consejo de Estado en dicha sentencia de unificación (…) Por todo lo expuesto, es posible concluir que contrario a lo señalado por el despacho de primera instancia en el presente caso, los actos administrativos como son las Resoluciones No. 347 del 16 de junio de 2015 y la Resolución No. 018 del 08 de enero de 2016, con la respectiva constancia o certificación de ser copias auténticas y de la constancia de su ejecutoria, constituyen sin lugar a dudas un título ejecutivo, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 4º del artículo 297 de la ley 1437 de 2011, y artículo 422, del Código General del Proceso, ya que de éstos surge una obligación expresa, clara y exigible.
La obligación que surge de los actos administrativos que se ejecutan es expresa, porque aparece manifiesta dicha obligación de la lectura del texto mismo del título, como puede comprobarse con una simple lectura de la decisión transcrita anteriormente, contenida en la Resolución No. 018 de enero de 8 de 2016 (…) (…) Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La obligación que surge de los actos administrativos que se ejecuten es clara, porque dicha obligación está determinada de manera inteligible en el mismo título, ya que no se presta para interpretaciones diversas, sino que por el contrario aparece en forma precisa su naturaleza y objeto y porque aunque en la parte resolutiva no se establece un monto detallado de las sumas deben pagarse al actor, lo ordenado en las resoluciones que se ejecutan, específicamente en la Resolución No. 018 de enero 8 de 2016; es liquidable por una simple operación aritmética, como se demostró en el cuadro comparativo presentado en la demanda ejecutiva (…) y en la liquidación anexa a la demanda ejecutiva presentada por la parte ejecutante, (…) de los anexos; en concordancia con lo establecido en el inciso 2, del artículo 424 del Código General del Proceso, y como se ha reiterado por las distintas instancias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…).
Finalmente la obligación contenida en los actos administrativos que se ejecutan es exigible, porque su cumplimiento, en este momento no está pendiente de ningún plazo o condición, ya que la Resolución No. 018 de enero 8 de 2016 quedó ejecutoriada el 20 de enero de 2016 (…) igualmente porque ésta fue radicada el 4 de noviembre de 2020; pero además porque los actos administrativos que se ejecutan no han perdido su fuerza ejecutoria, de acuerdo con lo establecido en el artículo 91, de la Ley 1437 de 2011.
(…) Respecto a la existencia de las supuestas dudas sobre la existencia de las obligaciones, los deudores y acreedores, las mismas han quedado indudablemente totalmente desvirtuadas con lo expuesto en los párrafos anteriores. En relación, lo afirmado de que esta controversia corresponda a una controversia propia de un proceso declarativo, además de lo expuesto hasta el momento en el presente escrito, resulta pertinente y procedente, por referirse a una situación comparable y asimilable al caso que se discute con el presente recurso de apelación, transcribir apartes del fallo de tutela del 6 de febrero de 2013 (…).” En el auto de 26 de enero de 2022, por el cual se confirmó la providencia apelada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, consideró lo siguiente: “El título ejecutivo es aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda, y que la misma es expresa si se encuentra especificada en el título y no del resultado de una presunción legal o una interpretación normativa, es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación, y es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se ha cumplido.
La parte actora como título base de la ejecución aporta la Resolución No. 018 del 8 de enero de 2016 que modificó la No. 347 del 16 de junio de 2015, expedidas por el Director de la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos (…) Se colige del anterior acto administrativo que la entidad accionada, consideró procedente ordenar la reliquidación de las horas extras diurnas, recargos nocturnos generados en jornada ordinaria y las cesantías e intereses, con el valor que surja de horas extras y recargos, aduciendo que, con el fin de acoger los parámetros de una sentencia de unificación, no obstante, la entidad en el numeral Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador tercero (3º) del resuelve, advirtió “ARTÍCULO 3. De existir un saldo a favor del reclamante, una vez reliquidado lo pagado por la Unidad con lo ordenado en esta resolución, efectuase el pago correspondiente.” Es decir, la orden de pago y/o reliquidación quedó condicionada a una liquidación que efectuaría la Subdirección de Gestión Humana de la entidad ejecutada.
Revisados los anexos allegados junto con la demanda, se observa que la liquidación9 realizada por la mencionada dependencia, no generó saldo a favor del actor, sino que por el contrario, señaló que adeudaba a la entidad la suma de $6.619.589. Habida cuenta de lo anterior, considera la Sala que la a quo acertó cuando en la providencia recurrida, manifiesta que la obligación no es expresa, ni clara, en la medida que las sumas que pretende la parte actora en la demanda ejecutiva, no se encuentran especificadas en la Resolución No. 018 del 8 de enero de 2016, puesto que son el resultado de interpretaciones normativas, adicionalmente tampoco aparecen inequívocamente señalados los elementos que configuran una obligación, que sea liquidable como lo pretende y afirma el accionante en el recurso de apelación. Más aún si se tiene en cuenta, que la misma entidad demandada, en la prenombrada resolución, en la parte considerativa, puntualizó: “Por lo expuesto se concluye, que los reparos efectuados tanto a la Resolución que resuelve la reclamación administrativa, como a la liquidación que se realiza en los términos de la misma, no tienen asidero fáctico ni jurídico”.
Por lo que es evidente que en ningún momento acogió sus argumentos, sino que únicamente quiso elaborar una nueva liquidación de las mencionadas acreencias laborales para determinar si se adeudaba alguna suma al señor Cárdenas con base en los parámetros establecidos en la sentencia de unificación, pero concluyeron que no se le adeudaba suma alguna.
Tanto es así que la entidad ejecutada en la Resolución No. 18 del 8 de enero de 2016 dejó condicionada la reliquidación a una liquidación que efectuaría la Subdirección de Gestión Humana y, ni siquiera indicó fecha alguna de pago. Por tales motivos, sin lugar a mayores elucubraciones concluye la Sala que dicho acto administrativo no constituye título ejecutivo alguno, en la medida que no contiene una obligación que la parte actora pretende ejecutar, y tampoco es liquidable por una simple operación aritmética como lo menciona en el recurso de apelación. Adicionalmente, si se tiene en cuenta que la parte actora no estaba de acuerdo con los parámetros y formas en que la entidad ejecutada efectuó la liquidación prenombrada y ante tal circunstancia, no resulta procedente que se utilice la acción ejecutiva, cuando lo que se debía perseguir por parte del juez, era que se declarara si existía o no un derecho en cabeza del demandante respecto de las acreencias laborales que reclama.
Por último, se precisa que, en estos casos de horas extras, recargos nocturnos, dominicales, entre otros temas, los funcionarios de la entidad demandada, siempre han demandado los actos administrativos que le resuelven sus solicitudes de reliquidación de tales emolumentos ante la Jurisdicción pero a través del medio de 9 Expediente digital archivo “04 EJECUTIVO” Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador control de nulidad y restablecimiento del derecho, donde se analiza si es posible o no concederle el derecho pretendido.” De la lectura anterior, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional dado que los argumentos expuestos en el escrito de tutela en esencia son los mismos del recurso de apelación contra el auto que no libró mandamiento de pago y con ellos lo que se pretende es continuar con la discusión de si existe o no título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible a favor del señor Fredy Jhon Cárdenas Salgado, a pesar de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó con suficiencia y sustentos legales ese punto, como se observa de las consideraciones antes transcritas.
En concreto, el Tribunal explicó que la Resolución 018 de 8 de enero de 2016 estaba condicionada a que la Unidad Administrativa Especial – Cuerpo Oficial de Bomberos realizara una liquidación. Sin embargo, una vez realizada tal liquidación no se generó saldo a favor del señor Cárdenas Salgado sino una deuda a su cargo de $6.619.589. Así que si no estaba de acuerdo con la liquidación efectuada y lo que pretendía era que se declarara la existencia de una acreencia laboral, debía acudir a un proceso declarativo y no ejecutivo.
En virtud de lo anterior, el Tribunal señaló que las sumas solicitadas en la demanda ejecutiva surgen de interpretaciones normativas, pero no están contenidas de manera específica en la Resolución 018 ni se observan los elementos para que exista una obligación clara, expresa, liquidable y exigible. De lo indicado, la Sala observa que, en este caso, el actor tuvo la oportunidad procesal y las herramientas necesarias para alegar en el escrito de apelación los argumentos de inconformidad con la providencia que negó el mandamiento de pago, tal como lo hizo en esa oportunidad En ese entendido, es relevante insistir en que la acción de tutela es un medio de protección de derechos fundamentales, pero no una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa.
Es evidente que en el escrito de tutela la parte actora está debatiendo argumentos que ya fueron expuestos ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –en el recurso de apelación -y que fueron resueltos con suficiencia, sin embargo, expone la inconformidad que le generó las conclusiones de los jueces de conocimiento y en general, la decisión contraria a sus intereses.
De lo anterior, resulta evidente que las inconformidades que el actor plantea en esta instancia constitucional fueron objeto de pronunciamiento por el juez natural de conocimiento y que en el escrito de tutela las reitera, lo cual hace improcedente la solicitud de amparo de referencia. Es claro entonces, que lo que se pretende con la solicitud de tutela es reabrir un debate de carácter legal que se desarrolló y culminó en debida forma mediante providencia que le puso fin al proceso dictada por el juez natural, sin que se observe alguna razón constitucional que amerite una intervención con el fin de proteger algún derecho fundamental.
En virtud de lo considerado, corresponde declarar la improcedencia de la acción Radicado: 11001-03-15-000-2022-01304-00 Demandante: Fredy Jhon Cárdenas Salgado 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador de tutela promovida por Fredy Jhon Cárdenas Salgado contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por Fredy Jhon Cárdenas Salgado. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO