w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 81001-23-39-000-2017-00060-01(6583-2022) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P.P. Demandado: María Yolanda Mariño de Rivera. Tema: Resuelve apelación contra auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional. Ley 1437 de 2011.

RECURSO DE APELACIÓN I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP contra la decisión del 7 de octubre de 2022, por la cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.

II.

ANTECEDENTES. 2.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP 1 promovió el medio de control de 1 13_810012339000201700060001EXPEDIENTEDIGI20220729151037 del expediente electrónico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA, con el fin de obtener que esta jurisdicción declare la nulidad de la Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE le reconoció una pensión gracia computando tiempos de servicio con vinculación nacional.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) que la señora María Yolanda Mariño de Rivera restituya a la UGPP los valores pagados con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia debidamente indexados, (ii) la condena sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA aplicando ajustes de valor o indexación desde la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad, (iii) en el evento que no se realice el pago oportuno se liquiden los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 192 del CPACA y (iv) se condene en costas y agencias en derecho a la parte accionada. 2.2 Hechos.

Los hechos relevantes que sustentan las anteriores pretensiones son los siguientes: 2.2.1. La señora María Yolanda Mariño de Rivera nació el 2 de mayo de 1947. 2.2.2. La señora MARIÑO DE RIVERA prestó sus servicios como docente en el Colegio Simón Bolívar para la Secretaría de Educación del departamento de Arauca desde el 1 de enero de 1969 hasta el 19 de abril de 2012 con vinculación de carácter nacional. 2.2.3.

Mediante Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 la extinta Cajanal le reconoció la pensión gracia a la señora MARIÑO DE RIVERA efectiva a partir del 2 de mayo de 1997. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.2.4.

Con Resolución 18357 del 8 de mayo de 2007, la entonces Cajanal negó la reliquidación de la pensión gracia por inclusión de nuevos factores salariales argumentando que no demostró los 20 años de servicio en la docencia oficial departamental, municipal o distrital. 2.2.5. A través de la Resolución RDP 022045 del 17 de julio de 2014, la UGPP negó la reliquidación de la pensión gracia de la señora MARIÑO DE RIVERA por retiro definitivo del servicio argumentando que la prestación debe liquidarse con los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional. 2.2.6.

Por medio de la Resolución 024807 del 12 de agosto de 2014, la UGPP resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 022045 del 17 de julio de 2014 confirmándola en su totalidad. 2.2.7 Mediante Resolución 032626 del 6 de septiembre de 2016, la UGPP negó la reliquidación de la pensión gracia de la señora MARIÑO DE RIVERA, por cuanto los tiempos de servicio aportados fueron prestados con ocasión de un nombramiento del orden nacional. 2.2.8 El 27 de octubre de 2016 con Resolución 040891 la UGPP resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 032626 del 6 de septiembre de 2016 confirmándola en todas sus partes. 2.2.9.

Finalmente, a través de la Resolución 044790 del 29 de noviembre de 2016 la UGPP resolvió el recurso de apelación que impugna la Resolución 032626 del 6 de septiembre de 2016, la cual fue confirmada. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.3.

Solicitud de medida cautelar. En el escrito de la demanda 2, la UGPP solicitó la suspensión provisional de la Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 proferida por la extinta Cajanal con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación: Señaló que mediante el acto administrativo acusado se le reconoció una pensión de sobreviviente (sic) a la beneficiaria de un docente de orden nacional lo que va en contravía del orden público y de la estabilidad del sistema lo que se convierte en una flagrante violación de la normatividad aplicable y desconociendo los lineamientos jurisprudenciales.

Agregó que se causa un detrimento económico a la Nación, por cuanto se efectuó un reconocimiento sin aplicación del régimen legal y que para demostrar el daño se anexa el reporte de pagos mes a mes efectuado por el Consorcio FOPEP. Adicionalmente, expuso que con el acto demandado se desconocieron los artículos 1, 2, 6, 48 y 209 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, los artículos 236, numerales 1, 5 y 6 del 237 y 238 del CPACA, y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

Reiteró que no es posible reconocer una pensión gracia computando tiempos de servicio con vinculación nacional, toda vez que dicha prestación es especialísima del docente oficial con 20 años de servicio territorial, departamental, municipal o nacionalizado. Expuso que tal como lo demuestran los certificados que reposan en el expediente administrativo y el mismo contenido de la resolución acusada la pensión gracia fue reconocida teniendo en cuenta 213_810012339000201700060001EXPEDIENTEDIGI20220729151037 expediente electrónico.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 vinculaciones del orden nacional. De otra parte, manifestó que mientras subsista la Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 se seguirá causando un detrimento para el erario y que a la fecha se ha pagado en exceso la suma de $388.351.075. 2.4.

Pronunciamiento de la parte demandada La parte demandada se pronunció 3 sobre la medida cautelar en los términos que se resumen a continuación: Sostuvo que de conformidad con la sentencia C -479 de 1998 es claro que para el reconocimiento de la pensión gracia no se puede acumular tiempos como educador del orden nacional o territorial, pero como éste se efectuó con anterioridad a que fuera expedida la citada providencia no puede ser revocado.

Consideró que una decisión en ese sentido iría en contravía de los derechos adquiridos, por cuanto el reconocimiento en su momento se fundamentó en la norma legal aplicable al caso. Agregó que la demandada no actuó de mala fe, sino que por el contrario, lo hizo con el convencimiento que le asistía el derecho y así lo confirma el hecho de que Cajanal le otorgó la pensión. Presentó las siguientes excepciones: (i) Cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación demandada.

Expuso que la prestación fue legalmente otorgada en vigencia e interpretación de las normas citadas por Cajanal, por lo tanto, se presume su validez y surten plenos efectos en el mundo jurídico. 317_810012339000201700060001EXPEDIENTEDIGI20220729151852 expediente electrónico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 (ii) Restitución de valores pagados en exceso debidamente indexados.

Manifestó que no hay lugar a restitución de ningún valor, por cuanto la pensión fue otorgada legalmente. (iii) Pago de intereses comerciales y moratorios por no pago oportuno de la condena. Expresó que como consecuencia de lo anterior no prospera esta pretensión. (iv) Cumplimiento de la sentencia. Advirtió que por las mismas razones expuestas no hay lugar al cumplimiento.

(v) Condena en costas. Consideró que quien debe ser condenada en costas es la entidad demandada (sic). (vi) Solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones. 2.5. De la providencia apelada.4 El 7 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Arauca resolvió negar la suspensión provisional presentada por la UGPP, con base en las consideraciones que se resumen así: Señaló que se encuentra probado que la demandada obtuvo la pensión gracia por parte de Cajanal.

Expuso que las normas invocadas por la demandante como violadas son diferentes a las que sirvieron de sustento para el reconocimiento de la pensión, por lo que es obligatorio examinar en detalle la vigencia específica de cada una de ellas, máxime cuando la demandada plantea la vigencia en el tiempo de una sentencia de la Corte Constitucional, además se debe constatar la naturaleza jurídica de los establecimientos en los cuales la señora MARIÑO DE RIVERA prestó sus servicios como docente.

Consideró que esas circunstancias impiden establecer en este momento si existe violación de las disposiciones invocadas en la 4 El 7 de octubre de 2022 se decidió en audiencia la medida cautelar. 55_810012339000201700060002ALASECRETARIA20221103161335 expediente electrónico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 demanda, pues se requiere un exhaustivo análisis de los elementos facticos y jurídicos que intervienen en el caso, lo cual sólo será posible al emitir una decisión de fondo.

Agregó que se privaría durante el trámite del proceso de una pensión a una adulta mayor lo que podría afectar los derechos fundamentales como el mínimo vital, salud, dignidad humana y el debido proceso, sobre todo teniendo en cuenta que no está probado que disponga de otros recursos. 2.6. Recursos interpuestos. La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación 5 contra la anterior decisión, solicitando la revocatoria con base en los argumentos que se resumen a continuación: Sostuvo que constituye un detrimento patrimonial para el Estado el reconocimiento de una pensión gracia que no cumple con la normatividad legal para su concesión. Expuso que de conformidad con los documentos aportados con la demanda se infiere que la señora MARIÑO DE RIVERA tenía la calidad de docente de carácter nacional, así se observa en el certificado laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Arauca en el que indica que la señora MARIÑO DE RIVERA laboró como docente del departamento desde el 1 de enero de 1969 hasta el 19 de abril de 2012 y la certificación laboral expedida por el Ministerio de Educación Nacional en el que consta que la demandada laboró en el Colegio Simón Bolívar de Arauca.

Así las cosas, argumentó que la Ley 114 de 1913 no permite computar tiempos prestados en la Nación por ser incompatibles con los servidos en un departamento, municipio o distrito, por lo que 555_810012339000201700060002ALASECRETARIA20221103161335, Visible folio 9 expediente electrónico. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 estos deben ser desestimados.

Además, manifestó que la demandada sólo laboró en colegios territoriales por espacio de 7 años y 10 días. 2.7 Trámite de los recursos. El Tribunal Administrativo de Arauca advirtió que por exponerse en el recurso los mismos fundamentos que en la solicitud de la medida cautelar, ya fueron analizados y decididos por lo que no hay lugar a reponer la providencia. En la misma audiencia inicial celebrada el 7 de octubre de 2022 6, el Tribunal Administrativo de Arauca concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Teniendo en cuenta que se trata de un recurso de apelación contra auto proferido por un tribunal administrativo durante el trámite de la primera instancia al que se refiere el artículo 243 numeral 5 de la Ley 1437 de 2011, tal como fue modificado por Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente para conocer del mismo. 3.2.

Problema jurídico. De acuerdo con los argumentos presentados por la parte actora en el recurso de apelación, esta Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico: 655_810012339000201700060002ALASECRETARIA20221103161335, Visible folios 9 y 10 del expediente electrónico Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 ¿ La decisión del a quo de negar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal se encuentra ajustada a derecho? Con el anterior fin, deberá analizarse (i) los requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional y (ii) el caso concreto. 3.3 Requisitos para decretar las medidas cautelares.

De acuerdo con los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011, los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos.

Requisitos de procedencia generales o comunes de índole formal Estos requisitos se denominan «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida que sólo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Estos son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o de los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos de que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo; 7 (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde también opera de oficio. 8 7 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material Estos requisitos se denominan «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia; 9 y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 10 Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Estos requisitos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las diferentes medidas cautelares enlistadas, a modo enunciativo, en la Ley 1437 de 2011. Los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado se refieren a que se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión de la demanda así: (a) si el libelo tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo acusado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con éstas o con las pruebas aportadas con la solicitud; 11 y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho o la indemnización de perjuicios, no sólo debe verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas, sino que se pruebe al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios. 12 9 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 11 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 12 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Con respecto a estos requisitos el artículo 231 del CPACA dispone: “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)” Según la norma trascrita, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis del acto demandado o de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para decretar dicha medida cautelar. 3.4 Caso concreto. 3.4.1 Contexto normativo de la pensión gracia. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 13 para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.

Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 13 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Es importante señalar que la pensión gracia no puede ser reconocida a docentes nacionales, pues en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 se establece: «ARTÍCULO 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.

Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. […]» (Negrilla fuera de texto). Ahora bien, respecto al requisito aludido esta Corporación en sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018 sostuvo: “En cuanto al personal nacional la regla es clara.

Tanto el marco jurídico que rige la aludida prestación como la doctrina legal en la materia son explícitos en advertir que los docentes nacionales no tienen derecho a su reconocimiento, y que el tiempo laborado en esa condición no se puede computar con el servido en calidad de educador nacionalizado o territorial.” (Negrilla del texto original subraya fuera de texto) En el mismo sentido la Corte Constitucional al examinar la exequibilidad del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, dijo: “En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viole la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente anotar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados [4] y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado, cumpliendo el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art.128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.” 14 De otra parte, para probar el carácter del docente nacional, nacionalizado o territorial el medio preferente es el acto de nombramiento en el que se constate la vinculación legal y reglamentaria, no obstante en la citada sentencia de unificación SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018 se previó una excepción válida, así: “vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” (subraya fuera de texto) 3.4.2 Análisis del caso concreto.

Conforme a las consideraciones expuestas, el objeto del proceso en el presente caso es el de establecer si la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA, podía ser beneficiaria de la pensión gracia cuando para su reconocimiento acreditó tiempos como docente de carácter nacional. En ese sentido el a quo manifestó que las normas invocadas por la demandante como violadas son diferentes a las que sirvieron de sustento para el reconocimiento de la pensión, por lo que es obligatorio examinar en detalle la vigencia específica de cada una 14 Sentencia C-479/98 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 de ellas, además se debe constatar la naturaleza jurídica de los establecimientos en los cuales la señora MARIÑO DE RIVERA prestó sus servicios como docente, análisis que sólo se puede efectuar cuando se adopte la decisión de fondo.

Por su parte, la demandada expuso que de conformidad con la sentencia C-479 de 1998 es claro que para el reconocimiento de la pensión gracia no se puede acumular tiempos como educador del orden nacional o territorial, pero como éste se efectuó con anterioridad a que fuera expedida la citada providencia no puede ser revocado, pues se afectaría los derechos adquiridos.

De otro lado, en el recurso de apelación la parte demandante argumentó que la Ley 114 de 1913 no permite computar tiempos prestados en la Nación por ser incompatibles con los servidos en un departamento, municipio o distrito, por lo que estos deben ser desestimados. Al respecto, del acervo probatorio allegado, la Sala logra advertir en esta etapa del proceso, los siguientes hechos relevantes: - La señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA nació el 2 de mayo de 1947 según consta en la copia de la cédula de ciudadanía 15. - La señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA prestó sus servicios al Colegio Simón Bolívar como profesora de primaria desde el 1 de enero de 1969 a la fecha (4 de noviembre de 1997) como consta en la certificación expedida por el coordinador de Educación Nacional Contratada de Arauca.16 - Constancia expedida por el coordinador y pagador de 15 Índice 2 SAMAI, 16_810012339000201700060004 EXPEDIENTEDIGI20220729151041, 10 -Fotocopia del documento de identidad. 16 Índice 2 SAMAI, 16_810012339000201700060004 EXPEDIENTEDIGI20220729151041,15-Certificado de información laboral Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 educación nacional contratada de Arauca 17 en la que se certifican los factores salariales devengados durante los años 1986, 1987, 1996 y 1997 para efectos de la solicitud de pensión gracia. - A la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA le fue reconocida una pensión vitalicia de jubilación por la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal con Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 18 teniendo en cuenta que tenía 50 años de edad y contaba con 10.384 días laborados en el Ministerio de Educación Nacional correspondientes al período comprendido entre el 1 de enero de 1969 y el 4 de noviembre de 1997.

El acto administrativo se fundamentó en las Leyes 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985 y 114 de 1913. - Recibos de pago del Consorcio FOPEP 19 en el que consta el pago de la pensión gracia a la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA de los meses de septiembre y octubre de 2007. - A través de la Resolución 18357 del 8 de mayo de 2007 20 Cajanal negó la reliquidación de la pensión gracia de la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA por nuevos factores de salario y en la parte considerativa hizo relación a la Resolución 3718 de 1998 mediante la cual se reconoció la pensión gracia. - Decreto 154 de 2012 expedido por el Gobernador del 17 Índice 2 SAMAI, 16_810012339000201700060004 EXPEDIENTEDIGI20220729151041, 10 -Fotocopia del documento de identidad. 17 Índice 2 SAMAI, 16- Certificación de factores salarios 18 Índice 2 SAMAI, 16_810012339000201700060004 EXPEDIENTEDIGI20220729151041, 17-Acto administrativo con notificación. 19 Índice 2 SAMAI, 16_810012339000201700060004 EXPEDIENTEDIGI20220729151041, 33- recibos o desprendibles de pago 20 Índice 2 SAMAI, 16_810012339000201700060004 EXPEDIENTEDIGI20220729151041, 27- Acto administrativo con notificación Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 departamento de Arauca 21 en el que se le acepta la renuncia a partir del 19 abril de 2012 a la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA quien desempeñó el cargo de Docente de Aula, Código 9001, Grado 14, de primaria asignada a la Institución Educativa Simón Bolívar del municipio de Arauca desde el 1 de enero de 1969. - Inicialmente, es preciso advertir que no es cierto como lo afirma la parte demandada que al momento del reconocimiento de su pensión gracia existía una posición jurídica diferente en cuanto a la procedencia del reconocimiento de dicha prestación a favor de los docentes nacionales y que, por lo tanto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional no resultaba aplicable de manera retroactiva a su caso, toda vez que esta Sección ha sostenido 22 que el fin de la norma generadora del derecho siempre ha sido el mismo y no ha variado con las regulaciones posteriores y si bien es cierto, ha habido interpretaciones diferentes al respecto por parte de autoridades administrativas o judiciales hasta que se emitieron pronunciamientos de órganos de cierre, una prestación que se hubiera reconocido en tales circunstancias no convalidaba ni tornaba en legal la prerrogativa reconocida en contravía del ordenamiento aplicable.

Ahora bien, de un análisis preliminar de las pruebas citadas se evidencia que la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA estuvo vinculada como docente del orden nacional, ello se infiere de las certificaciones expedidas por el coordinador de Educación Nacional Contratada de Arauca el 4 de noviembre de 1997 en la que constan los periodos de prestación de servicio y en las que certifica los factores salariales devengados, tal como se observa a continuación: 21 Índice 2 SAMAI, 15_810012339000201700060003EXPEDIENTEDIGI20220729151040 Visible folio 11 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, providencia del 21 de enero de 2021, Radicado 68001 -23-33- 000-2015-00026-01(2876-16) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Como se aprecia la demandante prestó sus servicios bajo el esquema de educación contratada, modelo utilizado con el propósito de llevar dicho servicio a los sectores sociales menos favorecidos, en los cuales el Estado no podía prestarlo de manera directa.

Al respecto esta Sección ha sostenido 23 que los docentes adscritos a los centros educativos contratados cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes nacionales y sus sueldos y prestaciones provenían de recursos a cargo de la Nación, razón por la cual dichos tiempos no pueden ser considerados para el reconocimiento de la pensión gracia. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2023, radicación 66001233300020170058401 (2951-2020) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Además, la propia demandada en la contestación de la demanda admitió este hecho. 24 En ese orden de ideas, se puede concluir en esta etapa preliminar del proceso que el acto administrativo acusado reconoció una pensión gracia teniendo en cuenta tiempo de carácter nacional, razón por la cual se revocará el auto apelado.

No obstante, con el propósito de no afectar los derechos de la pensionada que es un adulto mayor y dado que al decretarse la medida cautelar solicitada se afecta su ingreso, se advierte que consultado el Registro Único de Afiliados 25 la señora MARÍA YOLANDA MARIÑO DE RIVERA tiene reconocida una pensión de jubilación por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio desde septiembre de 2014, por lo que tal circunstancia permite concluir que la decisión que aquí se adopta no le afecta su mínimo vital.

La Sala pone de presente que la decisión que en esta providencia se adopta, no implica prejuzgamiento, tal como lo señala el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, y que en esta oportunidad sólo se realizó una aprehensión sumaria, esto es, una valoración preliminar, que solo comprendió un estudio ab initio, respecto de la legalidad de los actos acusados, por lo que será con la totalidad del acervo probatorio, que se realizará un estudio integral sobre la legalidad de los mismos.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la providencia del 7 de octubre de 2022, por la cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó la medida cautelar 24 Visible EXPDIG folio 219 18_810012339000201700060002EXPEDIENTEDIGI20220729151852_TCDesc argaTotalItem133143167804345524. expediete electrónico 25 https://ruaf.sispro.gov.co/Filtro.aspx Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 81001-23-39-000- 2017-00060-01 (6583-2022) Demandante: UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 solicitada y en su lugar se decreta la suspensión provisional de la Resolución 003718 del 25 de febrero de 1998 proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.

SEGUNDO. Por secretaria, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado