Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Santiago de Cali, veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Temas: Ineptitud sustantiva de la demanda – Actos enjuiciables a través del medio de control de nulidad electoral AUTO QUE RESUELVE APELACIÓN La sala resuelve el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto proferido el 9 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, mediante el cual declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda2.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El señor Michael Martínez Pérez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda pretendiendo la nulidad de las resoluciones 001 del 26 de noviembre de 20243 proferidas por las Comisiones Escrutadoras de los departamentos del Cauca y del Valle del Cauca, por las cuales declararon que los municipios de Cali, Jamundí y Puerto Tejada, cumplieron los requisitos establecidos en los literales e) y f) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, para la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 1.2.

Hechos 2. El demandante sostuvo que la Registraduría Nacional del Estado Civil expidió la Resolución 6042 del 24 de junio de 2024, por la cual convocó al Distrito de Santiago de Cali y a los municipios de Palmira, Dagua, Jamundí, Candelaria, Puerto Tejada y Villa Rica, para votar en la consulta popular para la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 3.

Las Comisiones Escrutadoras de los departamentos del Cauca y Valle del Cauca, profirieron las resoluciones 001 del 26 de junio de 2024, por medio de las cuales declararon que los municipios de Cali, Jamundí y Puerto Tejada cumplieron con los requisitos establecidos en los literales e) y f) del artículo 8 de la Ley 1625 1 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «076Autoqueresuel_AUTOEXCEP_Auto7600123330002024.pdf» 2 Magistrados: Zoranny Castillo Otálora, Víctor Adolfo Hernández Díaz y Andrés González Arango 3 Cada comisión expidió un acto con el mismo número y fecha.

Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co de 2013, aprobando la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, mientras que los municipios de Palmira, Candelaria, Dagua y Villa Rica, no cumplieron con los mismos. 4.

Que la consulta popular no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 1625 de 2013, ya que no logró la votación favorable de «cada uno» de los municipios interesado, tal como se desprende de la lectura del literal e) del artículo 8 de la citada ley, sin embargo, los alcaldes de esos municipios ya están desplegando acciones administrativas para el funcionamiento del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 5. El demandante cita como violados los artículos 6 y 40 de la Constitución Política, 41 de la Ley 1757 de 2015 y literal e) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013. 6. Afirmó que los actos demandados incurren en «infracción a las normas en que debía fundarse», producto de la mala interpretación del literal e) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 que conduce a una «falsa motivación», comoquiera que una de las condiciones es que «CADA UNO DE LOS MUNICIPIOS INTRESADOS» vote favorablemente la consulta, es decir, la norma exige que todos los municipios deben votar y no un número menor como ocurrió en este caso, razón por la que no puede conformarse el Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, toda vez que en la consulta popular no se obtuvo los votos favorables de la totalidad de los municipios interesados. 1.4.

Trámite procesal relevante 7. Por auto del 14 de enero de 2025 el magistrado sustanciador corrió traslado de la solicitud de la medida cautelar por el término de 5 días4. El 6 de febrero de 20255 se admitió la demanda y se negó la cautelar6, decisión que fue confirmada por esta corporación en auto del 8 de mayo de 20257. 8. El 9 de abril de 20258 se declaró probada la excepción previa de ineptitud sustancial de la demanda por ausencia del acto acusado formulada por el Distrito Especial de Santiago de Cali, ordenando, en consecuencia, la terminación del proceso y el archivo del expediente. 8.1.

Para llegar a la anterior conclusión, dijo que la jurisprudencia de esta corporación9 ha distinguido entre actos de trámite o preparatorios y actos definitivos, definiendo los primeros como aquellos que se «encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicios que se requieren para que la 4 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «004Autoordenacor_CORRETRAS_Auto7600123330002024.pdf» 5 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «031Autoadmitedem_AUTOADMIT_Auto7600123330002024.pdf» 6 La decisión se sustentó en que, para esta etapa, no puede compartirse el argumento del demandante, porque la misma ley prevé que para la conformación de un área metropolitana se necesita el conjunto de dos o más municipios, donde la cuarta parte del censo electoral vote favorablemente a su conformación, situación que ocurrió con los actos demandados. 7 Expediente digital SAMAI 76001233300020240088601 – Índice 00019 8 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «076Autoqueresuel_AUTOEXCEP_Auto7600123330002024.pdf» 9 Citó: Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 27 de agosto de 2020. M.P. Luis Alberto Álvarez Expediente No. 11001-03-28-000-2019-00042-00 Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto10», los cuales no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, porque «no expresan en concreto la voluntad de la administración simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el llamado acto definitivo11». 8.2.

Que las resoluciones demandadas fueron expedidas en el marco del procedimiento administrativo establecido en el artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, el cual se compone de las siguientes etapas: «i) iniciativa gubernamental, corporativa o popular ii) elaboración del proyecto de constitución; iii) concepto previo de la Comisión Especial de seguimiento al proceso de descentralización y ordenamiento territorial del Senado y la Cámara; iv) verificación de requisitos y convocatoria a consulta popular; v) realización de la consulta y aprobación del proyecto por la ciudadanía; y vi) protocolización del proyecto aprobado ante la Notaría Primera del municipio núcleo, por parte de las autoridades territoriales que la conforman, que constituye el acto administrativo definitivo de constitución del área metropolitana, de carácter obligatorio12». 8.3.

Que los actos acusados hacen parte de la fase de preparación del acto definitivo de constitución del área metropolitana, porque impulsan la actuación administrativa y, a su vez, posibilitan la culminación de dicho procedimiento, razón por la que, los cargos de nulidad invocados contra las resoluciones atacadas, no pueden ser objeto de juicio, por tratarse de actos de trámite o preparatorios que no pueden ser enjuiciados directamente, sino a través del control que se hace del acto definitivo, el cual no fue objeto de demanda en este asunto, omisión que el demandante no corrigió al momento de correr traslado de las excepciones, tal y como lo prevé el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. 1.5.

Recurso de apelación 9. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación13 y afirmó que el tribunal confunde el acto electoral con acto administrativo, al tratar de enmarcar los comicios en una actuación administrativa y desconoce las competencias que le fueron atribuidas en el artículo 152, numeral 7º, literal d) de la Ley 1437 de 2011, pues en efecto, las resoluciones demandadas están declarando los resultados de una consulta popular, tal y como se puede observar en la parte resolutiva. 9.1.

En efecto, las resoluciones demandadas están declarando los resultados de la consulta popular adelantada para la conformación del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, no obstante, el tribunal se apartó de la Sala Electoral del Consejo de Estado, en donde ha planteado el debate frente a las diferencias entre acto electoral y acto administrativo, como se hizo en sentencia del 4 de febrero de 201614. 10 Corte Constitucional Sentencia T-088 de febrero 03 de 2005 M.P Manuel José Cepeda Espinosa 11 Corte Constitucional Sentencia T-945 de 16 diciembre de 2009.

M.P Mauricio González Cuervo 12 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 27 de agosto de 2020. M.P. Luis Alberto Álvarez Expediente No. 11001-03-28-000-2019-00042-00 13 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «077_MemorialWeb_Recurso-RecursodeApelacion.pdf» 14 Radicación: 11001-03-28-000-2014-00110-00 Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 9.2.

De dicha providencia se colige, que el acto electoral es diferente al acto administrativo, de ahí que no pueda relacionar el proceso de producción del acto electoral con la actuación administrativa y mucho menos indicar que la decisión que se debe demandar mediante el presente medio de control es el acto administrativo general constitutivo del Área Metropolitana, porque está desconociendo que el acto electoral es aquel emanado de la autoridad electoral, que de ninguna manera será la autoridad territorial encargada de suscribir el acto de protocolización. 10.

Por auto del 28 de abril de 202515, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación formulado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 11. De conformidad con lo establecido en el numeral 2º, literal g) del artículo 125 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 2021, así como lo señalado en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado16, esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, declaró terminado el proceso y dispuso el archivo definitivo del expediente. 2.2.

Caso concreto 12. Con el fin de resolver la controversia planteada, el despacho abordará los siguientes temas: (i) la ineptitud sustantiva de la demanda y; (ii) la respuesta al motivo de inconformidad expuesto por la parte demandante. Ello, para determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia. 2.2.1.

La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda 13. El artículo 100, numeral 5 del Código General del Proceso aplicable al asunto de la referencia en virtud de lo normado en los artículos 296 y 306 de la Ley 1437 de 2011, dispone que entre las excepciones previas se encuentra la «Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales», que se configura cuando el escrito introductorio no cumple con las exigencias de forma señaladas por el legislador, lo que genera que no pueda tramitarse válidamente el proceso. 14.

Respecto a la excepción objeto de estudio, esta Corporación17 precisó lo siguiente: «La excepción previa denominada «Ineptitud sustantiva de la demanda» propende porque el escrito inicial se adecúe a los requisitos legales de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. 15 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «082Autoconcedeap_AUTOCONCE_Auto7600123330002024.pdf» 16 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado 17 Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado No. 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433- 2017).

Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co La referida excepción previa se configura cuando se presentan vicios de forma respecto de la demanda, los actos o actuación enjuiciada, algunos de esos defectos encuadran en la falta de requisitos formales de la demanda.

(…) De igual modo, el medio exceptivo encuentra vocación de prosperidad cuando no se reúnen los requisitos previos exigidos para su estudio de admisibilidad, o, el contenido de la demanda no se ajusta a lo dispuesto en los artículos 161 a 164 y 166 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes» 15. En definitiva, lo que se garantiza a través de la mentada institución procesal, es evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia debido a la ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto. 2.2.2.

Respuesta a la inconformidad de la parte demandante 16. En el proceso de la referencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda formulada por el Distrito Especial de Santiago de Cali, al considerar que las resoluciones demandadas hacen parte de la fase de preparación del acto definitivo de constitución del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia, el cual no fue objeto de demanda en este asunto. 17.

Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante afirmó que el tribunal confunde el acto electoral con acto administrativo, al tratar de enmarcar los comicios en una actuación administrativa y desconoce las competencias que le fueron atribuidas en el artículo 152, numeral 7º, literal d) de la Ley 1437 de 2011. 18. En este asunto, se pretende la nulidad de la Resolución 001 del 26 de noviembre de 2024 expedida por la Comisión Escrutadora General del Departamento del Cauca y de la Resolución 001 del 26 de noviembre de 2024 emanada de la Comisión Escrutadora General del Departamento del Cauca, por medio de las cuales se declara que los municipios de Cali, Jamundí y Puerto Tejada, respectivamente, cumplieron los requisitos establecidos en los literales e) y f) del artículo 8 de la Ley 1625 de 201318, para la constitución del Área Metropolitana del Suroccidente de Colombia. 19.

El contenido de las resoluciones cuestionadas, lleva a inferir que en ellas se consignaron los resultados de la consulta popular establecida mediante la Resolución 6042 del 24 de junio de 202419, por medio de la cual se convocó a los ciudadanos de los municipios de Candelaria, Dagua, Jamundí, Palmira, Santiago de Cali (Valle del Cauca), Puerto Tejada y Villa Rica (Cauca), para la constitución del área metropolitana del «Suroccidente de Colombia» que tuvo lugar el 24 de 18 Artículo 8°.

Constitución. Cuando dos o más municipios formen un conjunto con características de Área Metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas: (…) e) Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos la cuarta parte de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes; f) Cumplida la consulta popular, en cada uno de los municipios donde fuera aprobado el proyecto de conformidad con el literal e), los respectivos alcaldes y los presidentes de los concejos municipales protocolizarán en la Notaría Primera del municipio núcleo, la conformación del Área Metropolitana o el ingreso a una ya existente en un plazo no mayor de treinta días calendario;

(…) 19 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «013_MemorialWeb_Otro-5RES_6042_AREA_SURO.pdf» Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2024, tal y como se observa en la Resolución 001 del 26 de noviembre de 202420, de la Comisión Escrutadora del Departamento del Valle del Cauca21: 20.

En efecto, en el artículo 152, numeral 7º, literal d) de la Ley 1437 de 2011, se atribuyó a los Tribunales Administrativos la competencia para conocer en primera instancia de la nulidad de los actos de contenido electoral que declaren los resultados del referendo o de la consulta popular en el orden departamental, distrital o municipal. 20 Expediente digital SAMAI – Índice 00003 «AGE_XXX_31_XXX_XXX_XX_XX_XXX_3201 (1).pdf» 21 La Resolución 001 del 26 de noviembre de 2024, de la Comisión Escrutadora del Departamento del Cauca es del mismo contenido Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 21.

Los actos de esta clase, son los dictados en desarrollo de la legislación electoral en cumplimiento de las competencias de la Constitución y la ley, que, en principio, no declaran una elección. Al respecto, esta corporación ha indicado22: «[El acto de contenido electoral se define] como aquellas manifestaciones de voluntad administrativa que se dictan en desarrollo de la legislación electoral, en orden a perfeccionar el proceso y la organización electorales para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la votación del elector expresada en las urnas, y a los ciudadanos el derecho de organizarse en partidos y movimientos políticos, en los términos de la Constitución y la ley, y ejercer a través de ellos sus derechos.23» 22.

De conformidad con lo anterior, la Sección considera que le asiste razón al apelante, comoquiera que si bien es cierto las resoluciones cuestionadas se expiden en desarrollo de una de las etapas previstas en el artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, también lo es que dichos actos de contenido electoral, son pasibles de control de legalidad bajo el amparo del artículo 139 del CPACA, por así disponerlo el artículo 152, numeral 7º, literal d) ibidem. 23.

En este orden de ideas, se revocará la decisión cuestionada y en su lugar se dispondrá la continuidad del trámite procesal correspondiente. Por lo expuesto, la Sala, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 9 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, conforme a los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordena dar continuidad al trámite procesal correspondiente.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado 22 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo de 2012. MP Mauricio Torres Cuervo. Radicación: 11001-03-28-000-2011-00004-00 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Expediente 1570, Consejero Ponente doctor Mario Alario Méndez, auto de 18 de julio de 1996 Radicación: 76001-23-33-000-2024-00886-02 Demandante: Michael Martínez Pérez Demandados: Consejo Nacional Electoral y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»