CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: SUSUERTE S.A. Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la solicitante contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 3 de junio de 2025, Susuerte S.A. a través de su representante legal, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica y al precedente judicial horizontal, que considera vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A-, al haber proferido la providencia del 19 de mayo de 2025, en el marco del proceso de controversias contractuales1 que adelantó contra la Empresa Departamental para la Salud-EDSA. 1 Identificado con número de radicado: 17001-23-33-000-2012-00192-02. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, sean tutelados y, en consecuencia, se deje sin efecto parcialmente la providencia reprochada, únicamente en lo referente a la decisión adoptada respecto del expediente acumulado 17-001-23-33-000-2013-00186-00, en cuanto declaró probada la excepción de caducidad de la acción, denegó las pretensiones y condenó en costas a la accionante.
Pide que se ordene a la accionada: «que en un término perentorio profiera una nueva decisión respecto del expediente acumulado 17-001-23-33-000-2013-00186-00, en la cual, observando el precedente judicial horizontal sentado en la sentencia del diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) (Rad. 23001-23-33-000-2016-00603-01 (69.714) y aplicando correctamente las normas sobre caducidad para contratos estatales no liquidados, analice de fondo las pretensiones formuladas por Susuerte S.A.». 2.
Hechos relevantes El 20 de diciembre de 2006, la Empresa Departamental para la Salud de Caldas EDSA y la Sociedad Susuerte S.A. suscribieron un contrato de concesión para la operación del juego de apuestas permanentes o chance en el Departamento de Caldas durante el periodo de enero 1 de 2007 y diciembre 31 de 2011. El 19 de enero de 2009, mediante otrosí No. 1 al contrato de concesión se modificó la cláusula segunda variando el valor total estimado de $50.497’028.674 a $41.173’164.363, de los cuales $15.933’431.907 correspondían a la etapa de enero de 2007 a diciembre de 2008 y $25.239’732.456 a la etapa de enero de 2009 a diciembre de 2011.
A través del otrosí No. 2 se corrigió el valor de la etapa de enero de 2009 a diciembre de 2011, el cual quedó en $25.239’738.546. Proceso 17-001-23-33-000-2012-00192-00 El 14 de mayo de 2012, la sociedad Susuerte S.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda contra la Empresa Departamental para la Salud de Caldas EDSA, la cual fue admitida mediante auto del 20 de noviembre de 2012, pidiendo entre otras pretensiones que se declarara la existencia del contrato de concesión, sus otrosíes, el acta de interpretación bilateral; que se 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia declarara que EDSA incumplió las obligaciones contractuales, que como consecuencia de lo anterior, se declarara que en la ejecución del contrato se produjo un desequilibrio económico en desfavor de Susuerte S.A., que se obligue a EDSA a reconocer y pagar $2.328.513.135,oo, y que se ordene la liquidación del contrato.
El contrato no fue liquidado ni de común acuerdo ni unilateralmente, puesto que el contratante consideraba que no era viable por estar en curso un proceso de responsabilidad fiscal originado en el contrato y en el otrosí No. 1. Proceso 17-001-23-33-000-2013-00186-00 El 16 de mayo de 2013, la sociedad Susuerte S.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda contra la Empresa Departamental para la Salud de Caldas EDSA, la cual fue admitida mediante auto del 23 de julio de 2013, pidiendo entre otras pretensiones que se declarara la nulidad de una aparte de la cláusula segunda del contrato de concesión en el que se estableció el valor estimado para la vigencia contractual.
La demandada contestó la demanda y propuso la excepción de caducidad de la acción por cuanto a la presentación de la demanda habían transcurrido más de dos años desde el perfeccionamiento del contrato que contiene la cláusula que el demandante alega es violatoria del ordenamiento jurídico. El 4 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia en la cual decidió entre otras, la existencia del contrato de concesión conformado, además por los otrosíes Nos. 1 y 2 y el Acta de Interpretación Bilateral suscrita el 19 de septiembre de 2010 por las partes, el incumplimiento de las obligaciones plasmadas en el Acta de Interpretación Bilateral por parte de EDSA y declaró que por cuenta de ese incumplimiento se rompió el equilibrio económico del contrato en contra de Susuerte S.A. y condenó a EDSA a pagar a favor de la demandante $2.328’513.135, valor que debía indexarse.
También, declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto del proceso 2013-00186-00, fundamentado en que la pretensión principal era la nulidad de una cláusula contractual y que el término de dos años para demandar se contaba desde el perfeccionamiento del contrato, es decir el 20 de diciembre de 2006, por lo que al 16 de mayo de 2013, fecha de presentación de la demanda, la acción estaba caducada. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia La parte demandada apeló la decisión de primera instancia y pidió su modificación para que se revocara esa decisión y en su lugar se declarara la ilegalidad del Acta de Interpretación Bilateral y el rompimiento del equilibrio económico del contrato para EDSA y se ordenara la liquidación del contrato estableciendo los valores a cargo de la demandante.
A su vez, la sociedad Susuerte S.A. presentó recurso de apelación contra la referida decisión, fundamentado en que la controversia giraba en torno a los derechos de explotación, cuyo pago era mensual en un contrato de tracto sucesivo, por lo que el término de caducidad solo podía empezar a correr a partir de la liquidación del contrato, que aún estaba pendiente.
Mediante sentencia del 19 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A resolvió el recurso de apelación y frente al expediente 2013-00186-00, i) confirmó la decisión del a-quo de declarar probada la excepción de caducidad; ii) consideró que la pretensión de nulidad de la cláusula era un presupuesto obligado de las demás pretensiones de la demanda; iii) reiteró que el término para demandar la nulidad absoluta del contrato era de dos años contados desde el día siguiente al de su perfeccionamiento; iv) precisó que el contrato culminó el 31 de diciembre de 2011 y, por tanto, no se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda, impidiendo aplicar la excepción que permite demandar la nulidad absoluta del contrato mientras se encuentre vigente, y v) denegó las pretensiones contenidas en la demanda del proceso 2013-00186-00 y condenó en costas a Susuerte S.A. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante considera que el defecto capital de la sentencia impugnada aparece al examinar su divergencia con el precedente horizontal establecido por la Sección Tercera en la providencia de 10 de octubre de 2024, radicado 23001-23-33-000- 2016-00603-01. Sostiene que este fallo, dictado en el litigio de Red de Servicios de Córdoba S.A. determinó que: (…) «cuando un contrato de concesión de chance concluye sin que se practique la liquidación dentro de los cuatro meses previstos en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el término bienal de caducidad debe contarse según el literal j), ordinal 2, inciso v) del artículo 164 del CPACA, es decir, desde el día siguiente al vencimiento de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia dicho cuatrimestre.
El razonamiento se apoya en que, sin liquidación, no se consolida la situación jurídica de las partes y, por ende, resulta irrazonable exigir al contratista demandar antes de conocer el saldo final de la relación». Aduce, también, que se produjo un defecto sustantivo en la providencia respecto al cómputo de la caducidad, consistente en que al trasladar el punto de partida a la fecha de perfeccionamiento del contrato, es decir a diciembre de 2006 se ignoró la naturaleza del tracto sucesivo de la relación contractual.
Manifestó que: (…) Con la declaración de caducidad se clausuró definitivamente la posibilidad de que un juez contencioso examine la nulidad de la cláusula que convirtió la rentabilidad mínima en obligación de pago y se pronuncie sobre la devolución de ocho mil trescientos sesenta y ocho millones de pesos abonados por la empresa para obtener un paz y salvo indispensable para participar en una posterior licitación La condena en costas derivada del fallo implica, sólo en agencias en derecho, la suma de $41.841.897.
El pago compulsivo de esa suma, unido al cierre de la vía judicial para recuperar lo indebidamente pagado, afecta el flujo de caja de la empresa». Esgrimió también que, la sentencia censurada vulnera el principio de seguridad jurídica y de la confianza legitima: ( )«al ofrecer, para supuestos fácticos y jurídicos idénticos, respuestas judiciales diametralmente opuestas dentro de un mismo órgano de cierre.
Los operadores del juego de apuestas permanentes, amparados en la Ley 643 de 2001y en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, podían confiar legítimamente en la estabilidad de la regla hermenéutica fijada por la Subsección B en el caso Córdoba, criterio que no fue objeto de aclaración ni reserva alguna.
Al aplicar de manera súbita una sub-regla distinta, la Subsección A trasladó a los particulares la carga de adivinar qué subsección conocerá de su litigio y qué interpretación adoptará lo que aniquila la certidumbre indispensable para contratar con el Estado y vulnera los artículos 2 y 83 de la Constitución ( )» Finalmente manifestó que, aunque la demanda acumuló la nulidad de un aparte contractual, su eje real y mayoritario fue patrimonial: ( )«demostrar la extralimitación de EDSA al imponer el pago de una rentabilidad mínima como obligación cierta, obtener el reintegro de los valores pagados en exceso – ocho mil trescientos sesenta y ocho millones de pesos, actualizables e indexables – y lograr que esa suma se incorpore en la liquidación judicial.
El cómputo de caducidad debía regirse, por tanto, por regla propia de los contratos de tracto sucesivo pendientes de liquidación y no por la sub-regla reservada a la nulidad absoluta, tal como lo indica de manera armónica el literal d) del artículo 136 del CCA y el literal j) v) del articulo 164 del CPACA. ( )» 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia 4.
Trámite procesal El 11 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Empresa Departamental para la Salud- EDSA, en calidad de tercera con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Caldas-Despacho 004 solicitó que la acción fuera declarada improcedente.
Adujo que no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Estima que la accionante pretende es una instancia adicional al debate ya surtido en el trámite del proceso de controversias contractuales. Sostiene que la acción de tutela ha sido empleada como un mecanismo para reabrir un debate de índole estrictamente legal. Manifestó que, es evidente la intención de controvertir un asunto jurídico previamente decidido por la jurisdicción contencioso administrativa, centrado en la aplicación de reglas de caducidad respecto de contratos no liquidados.
Consideró que el desacuerdo del accionante con la interpretación adoptada por el Tribunal y por el Consejo de Estado no configura, por sí mismo, una controversia de naturaleza constitucional. Trajo a colación los argumentos que expuso en la providencia reprochada y sostuvo que esta fue proferida por los jueces ordinarios en torno al término de caducidad y que la decisión fue ajustada al marco normativo vigente y se fundamentó en el artículo 164, literal j), inciso 2 del CPACA.
El Tribunal Administrativo de Caldas, Despacho 004, profirió auto de fecha 20 de junio de 2025, de «Estese a lo resuelto por el superior», Consejo de Estado, Sección Tercer, Subsección “A”, que mediante providencia del 19 de mayo de 2025, modificó la sentencia 045 proferida este Tribunal el 04 de mayo de 2018. De otra parte, remitió copia digital del proceso de controversias contractuales adelantado por Susuerte S.A. contra la Empresa Departamental para la Salud-EDSA.
La Magistrada ponente de la providencia objeto de la presente acción, perteneciente la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, rindió informe y en el 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia manifestó que, mediante sentencia del 19 de mayo de 2025, resolvieron el recurso de apelación interpuesto por las partes contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 4 de mayo de 2018, mediante el cual se decidieron los procesos acumulados 2012-00192-00 y 2013-00186-00 entablados por Susuerte S.A. contra la Empresa Departamental de Salud EDSA en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, fallo en el que se declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada respecto del último de dichos procesos.
Expresó que, la decisión de la Subsección A modificó el fallo de primera instancia, así: se mantuvo la declaratoria de caducidad de la acción respecto del proceso 17- 001-23-33-000-2013-00186-00, se declaró de oficio la nulidad absoluta del Acta de Interpretación Bilateral suscrita por las partes el 9 de septiembre de 2010 en el proceso 17-001-23-33-000-2012-00192-00 y se negaron las pretensiones de la demanda, condenando en costas a la parte actora en la segunda instancia. Solicitó que se declare improcedente la acción. Consideró que esta busca en realidad una instancia adicional al proceso ordinario y no puede ser utilizada como un medio para reabrir discusiones ya resueltas por los jueces naturales del proceso, ya que contrariaría los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, fundamentales para la estabilidad del ordenamiento jurídico.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 19 de mayo de 2025 proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en el marco del proceso de controversias contractuales, en el que la accionante fungió como parte demandante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia LEAJ. La Sala es competente para decidir la demanda de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitición Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
La parte accionante solicitó, como medida provisional, la suspensión de los efectos de la sentencia proferida el diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, dentro del proceso de radicación número 170012333000201200192 02 (62088), en lo que respecta a la decisión adoptada frente al expediente acumulado 17-001-23-33-000- 2013-00186-00, y específicamente en cuanto a la condena en costas impuesta a Susuerte S.A. Por un lado, la medida provisional agota, el objeto de la acción de tutela, por lo cual el magistrado sustanciador no la decretó. Por otro lado, no se detecta un perjuicio irremediable en la solicitud del accionante, cuya naturaleza no pudiera aguardar la decisión de la acción de tutela. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia Caso concreto La parte accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como también desconoció el precedente judicial horizontal al proferir el 19 de mayo de 2025, la providencia mediante la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por las partes contra el fallo del Tribunal Administrativo de Caldas de fecha 4 de mayo de 2018, por el cual se decidieron los procesos acumulados5 iniciados6 por Susuerte S.A. contra la Empresa Departamental para la Salud EDSA.
Sostiene que en esta decisión, en la que se declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada respecto del proceso 2013-00186-00 y se acogieron parcialmente las pretensiones del proceso 2012- 00192-00, se incurrió en desconocimiento del precedente judicial horizontal. Esto a partir de lo resuelto en relación con el primero de los procesos antes referidos.
Afirma que se configuró un defecto sustantivo por indebida aplicación de las normas sobre caducidad, puesto que, si bien, para la pretensión de nulidad absoluta del contrato, el término se cuenta, por regla general, desde su perfeccionamiento, para otras controversias relativas a contratos que requieren liquidación y esta no se ha efectuado, el término de dos años se cuenta una vez cumplido el término de dos meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro meses siguientes a la terminación del contrato.
La autoridad accionada, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, y el marco normativo y jurisprudencial aplicable al mismo, determinaron que para la época de celebración del contrato, estaba vigente en su integridad el articulo 60 de la Ley 80 de 1993, conforme al cual: «( ) los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, dentro del término fijado en el pliego de 5 Identificados con los números de radicación 2012-00192-00 y 2013-00186-00 6 En ejercicio del medio de control de controversias contractuales. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia condiciones o en su defecto, dentro de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga».
Agrego que el articulo 61 de la misma ley, estableció: «( ) si el contratista no se presenta la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre su contenido, será practicada directa y unilateralmente por la entidad mediante acto administrativo. Y, respecto de esta ultima modalidad de liquidación, se observa que de acuerdo con el literal d) del numeral 10 del articulo 136 del C.C.A., la entidad contaba con dos meses para dicha liquidación unilateral».
A su vez, señaló la autoridad que al terminarse el contrato por el vencimiento del plazo pactado el día 31 de diciembre de 2011, a partir del día siguiente empezaron a correr los 4 meses para la liquidación de común acuerdo, los cuales se cumplieron el 1º de mayo de 2012. Como no se llevó a cabo en forma bilateral, la entidad contaba con dos meses más, contados a partir del día siguiente, 2 de mayo de 2012, para realizarla mediante acto administrativo, esto es, hasta el 2 de julio de ese año. A partir del día siguiente, 3 de julio de 2012, se inició el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales que, por lo tanto, vencía el 3 de julio de 2014.
Sostuvo la autoridad que, como la demanda dentro del proceso 2012-00192-00, fue presentada el 14 de noviembre de 2012, resulta evidente que lo fue en tiempo, aún sin tener en cuenta el procedimiento de conciliación extrajudicial que se hubiere llevado a cabo. Es claro, entonces, que el contrato no fue liquidado de común acuerdo ni unilateralmente, porque el contratante consideraba que no era viable por estar en curso un proceso de responsabilidad fiscal originado en el contrato y el otrosí No. 1 Ahora bien, en cuanto a lo señalado por la accionante acerca de la no aplicación en la sentencia impugnada del precedente judicial horizontal -sentencia de la Subsección B7 de la Sección Tercera, es preciso subrayar que no incurrió en dicho yerro.
La Magistrada Ponente lo expresó en su informe en los siguientes términos: 7 Identificado con el número de radicación 23001-23-33-000-2016-00603-01 (69.714) 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia «( ) lo cierto es que las circunstancias de los dos procesos no eran iguales, como lo manifestó el impugnante en su libelo, ya que inclusive las pretensiones fueron distintas, según se advierte de la siguiente comparación (…) (se subraya) Es claro entonces que las pretensiones de un proceso y otro fueron diferentes y, por lo tanto, de acuerdo con las normas procesales que rigen la materia, distinta era la contabilización del término de caducidad de la acción que procedía efectuar.»(se subraya) En el proceso de la Subsección B que se aduce como precedente judicial, se concluyó -sin que hubiera sido materia central de análisis – que “La demanda presentada el 7 de diciembre de 2016, lo fue oportunamente, en la medida en que el plazo de ejecución del contrato de concesión No. 795 de 2009 finalizó el 19 de agosto de 2014, las partes contaban con un plazo de 4 meses para liquidar bilateralmente el negocio jurídico, y la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por Récord suspendió el término de caducidad entre el 19 de agosto y el 4 de noviembre de 2016”.
Al respecto, se observa que si bien no se explicó cuál fue el fundamento legal del análisis de la oportunidad de la demanda, al haber sido ésta presentada el 7 de diciembre de 2016 y ser las pretensiones diferentes a la de nulidad absoluta del contrato, resultaba aplicable el numeral 2, literal j), romanito v), conforme al cual el término de 2 años para demandar se contabilizará, en los contratos que requieran de liquidación y ésta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de 2 meses contado a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o. en su defecto, del término de los 4 meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que disponga.
Norma que fue la aplicada en la referida sentencia, según se desprende del análisis transcrito. En cambio, en el proceso que fue objeto de decisión por parte de la Subsección A, cuya sentencia aquí se impugna, si bien la demanda -en el acumulado 2013-00186- 00- fue presentado el 16 de mayo de 2013, lo cierto es que, como se explicó en la sentencia, para la fecha de celebración del contrato -20 de diciembre de 2006-, a partir de la cual empezó a correr el término de caducidad de la acción, estaba vigente el literal e) del numeral 10 del articulo 136 del C.C.A. norma conforme a la cual la nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada dentro de los 2 años siguientes a su perfeccionamiento.
Si el término de vigencia del contrato fuere superior a 2 años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de 5 años, contados a partir de su perfeccionamiento. Esta disposición resultaba aplicable en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Así mismo, se explicó en la sentencia que, contrario a lo afirmado por el recurrente, el hecho de que el contrato se hallara en etapa de liquidación, no implicaba que estuviera aun vigente, sino todo lo contrario: era indicativo de que el contrato ya se había terminado, resaltando la jurisprudencia que distingue, claramente, la etapa de ejecución de la etapa de liquidación, con sus distintas finalidades, por lo que la Sala concluyó que “el contrato si culminó el 31 de diciembre de 2011, cuando finalizó el 13 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia término de ejecución pactado por las partes y a partir del día siguiente, empezó a correr el plazo para su liquidación bilateral y unilateral de conformidad con lo establecido en la ley, es decir que, contrario a lo afirmado por el apelante, el contrato no se encontraba vigente cuando se presentó la demanda.
En consecuencia, no hay lugar a modificar o revocar lo decidido por el a-quo en este punto y se mantendrá la declaratoria de caducidad del medio de control”» ( ) La Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, ni que se hubiere incurrido en defecto alguno, sino que se encaminan a reabrir el debate, volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Esto, pues los jueces naturales del asunto, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, así como con el acervo probatorio aportado aplicaron las reglas de caducidad en relación con contratos no liquidados, pues la decisión reprochada en sede de controversias contractuales, fue razonable en términos jurídicos y legales, aplicables para el caso.
Además de ello, considerando los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Así mismo, se resalta que la acción de tutela contiene pretensiones de índole legal como es la aplicación del fenómeno jurídico de la caducidad, asunto que es ajeno al juez constitucional de tutela.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"8.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 14 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03373-00 Accionante: Susuerte S.A. Acción de tutela – Primera instancia La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la Sociedad Susuerte S.A., contra el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, al haber proferido la providencia del 19 de mayo de 2025.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES VF