Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de agosto dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Demandante: NESTOR ANTONIO CUERVO LÓPEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION SEGUNDA- SUBSECCION B Temas: Tutela contra providencia judicial.

Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Néstor Antonio Cuervo López presentó solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y móvil, a la seguridad social y a la vida digna, así como a los principios de favorabilidad en materia pensional y laboral.

La parte actora consideró que sus garantías constitucionales resultaron vulneradas con ocasión de la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2023 por parte de la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación que revocó el fallo de primera instancia emitido por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 1.2.

Pretensiones El accionante solicitó: Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que se protejan los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y móvil, a la seguridad social y a la vida digna, así como a los principios de favorabilidad en materia pensional y laboral y conforme a esto deje sin efectos, la sentencia emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, radicado 63001-23-33-000-2020-00036-01, y en su lugar, se profiera una sentencia que confirme la decisión de primera instancia. A su vez, requirió que le sean aplicables los precedentes contenidos en la sentencia SUJ11-S2 de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y la sentencia SU-014 de 22 de enero de 2020 proferida por la Corte Constitucional. 1.3.

Hechos Los siguientes son los supuestos fácticos, jurídicamente relevantes, que se encuentran acreditados en el expediente: La parte demandante indicó que el 9 de noviembre de 2005 solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante Cajanal, hoy UGPP, entidad que, mediante Resolución 13376 del 18 de abril de 2007, negó lo peticionado.

Por lo anterior, el señor Néstor Antonio cuervo López en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó el acto administrativo en mención. De la citada demanda conoció en primera instancia el juzgado de descongestión de Armenia que, mediante fallo del 15 de abril de 2011, negó las pretensiones, toda vez que el accionante solo ejerció la labor de docente desde el 6 de abril de 1998, cuando fue nombrado por el departamento del Quindío, por lo que no reunió el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.

Con posterioridad, esto es, en el año 2020 el accionante interpuso por segunda vez la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El proceso correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta, autoridad que mediante sentencia del 26 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condena en costas.

La entidad accionada interpuso recurso de apelación. La decisión fue revocada por el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, en sede de apelación, en el sentido de declarar probada la excepción de cosa juzgada. 1.4. Sustento de la petición El tutelante argumentó que la autoridad judicial accionada no aplicó los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, y SU-014 de 22 de enero de 2020 emitida por la Corte Constitucional.

Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adujo que, si se desconoce el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, se genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica.

Precisó que la jurisprudencia constitucional (SU-014 de 2020), establece que la pensión de gracia constituye una prestación creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de primaria (territoriales) con la finalidad de equiparar la remuneración que percibían frente a los de secundaria (fundamentalmente nacionales). Posteriormente, conforme a las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, el beneficio igualmente fue extendido a los educadores de secundaria, siempre y cuando cumplieran la totalidad de requisitos objetivos y subjetivos para su acceso, esto es, 20 años de servicio, ejercer la profesión con buena conducta, honradez y consagración, así como no percibir otra recompensa a cargo del tesoro nacional Señaló que con la decisión cuestionada se vulneraron derechos a la igualdad, al mínimo vital y móvil, a la seguridad social y a la vida digna, así como a los principios de favorabilidad en materia pensional y laboral. 1.5.

Actuaciones procesales El despacho del magistrado sustanciador mediante auto del 25 de julio de 2024, admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar esta decisión al accionante, de igual manera a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Adicionalmente, dispuso comunicar la iniciación del trámite procesal al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por considerar que pueden tener interés en las resultas del proceso.

Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Solicitó que se declare la improcedencia de la tutela, toda vez que no se puede pretender usar dicha acción como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para tal efecto.

Por otra parte, argumentó que es inexistente la vulneración de derechos fundamentales pues la parte actora no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia al no reunir los requisitos legales y jurisprudenciales para tal efecto. Sostuvo que en el presente caso no se cumplen el requisito de subsidiariedad, Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ni el de inmediatez, toda vez que no se probó que se hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión que procedía contra la providencia controvertida. 1.5.2.

Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B Manifestó que la acción de tutela se ajusta a los requisitos para la configuración de la figura jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes, lo cual de ninguna manera quebranta derecho fundamental alguno del actor, sino que, por el contrario, garantiza el acceso a la administración de justicia dentro de los parámetros de justicia, igualdad y seguridad jurídica, que se deben proteger tanto a las personas como a los entes estatales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problemas jurídicos Corresponde determinar si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial (procedencia adjetiva) establecidos por la Corte Constitucional. En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si la providencia cuestionada, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), quien accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, vulnera los derechos fundamentales.

En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (mi) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (si) el fondo del asunto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20121, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso 1 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.2 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2 Ibídem.

Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.4. Sobre los requisitos de procedencia adjetiva 2.5.1. Presupuesto de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional.

En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal3 (Énfasis de la Sala).

Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 3 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.6. Estudio del caso concreto En el caso objeto de estudio, la parte actora asegura que le vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y móvil, a la seguridad social y a la vida digna, así como a los principios de favorabilidad en materia pensional y laboral.

Lo anterior, con ocasión de la providencia dictada 23 de noviembre de 2023 el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección B, que revoco la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío (sala cuarta de decisión), que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, en primera instancia para, en su lugar, declarar probada la excepción de cosa juzgada.

Invoca el desconocimiento del precedente contenido en las sentencias de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado, y SU-014 de 22 de enero de 2020 proferida por la Corte Constitucional. Revisada la providencia cuestionada se observa que la corporación accionada revoco la decisión de primera instancia en razón a que se dio cumplimiento de los presupuestos procesales que reposan en el artículo 303 del CGP, conforme al análisis que realizo la entidad accionada se evidenció (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por el accionante contra la UGPP (antes Cajanal);

(ii) existe identidad de objeto, comoquiera que, además de que en los dos expedientes se cuestionó el mismo acto administrativo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 63001-33-31-004- 2007-00219-00 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si el profesor acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual se examinó, entre otros períodos de labores, el comprendido entre el 1º de agosto y el 26 de septiembre de 1979.

De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que los tiempos que depreca el actor sean tenidos en cuenta como laborados en calidad de docente territorial, son los mismos que fueron examinados en el primer litigio: del 1º de agosto al 26 de septiembre de 1979, entre el 4 de agosto de 1982 y el 30 de noviembre de 1987 (discontinuo) y a partir del 27 de abril de 1988; por tanto, no es posible volver a efectuar un estudio sobre este mismo aspecto.

Con la presente acción de tutela, la parte actora insistió en que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, no elevó argumentación alguna tendiente a controvertir la aplicación de la figura de la cosa juzgada que fue decretada, en su caso, ni se explicaron las razones por las cuales la decisión objeto de cuestionamiento comporta un debate sobre el alcance de los derechos fundamentales y su evidente tensión entre estos y la providencia acusada.

Adicionalmente, los argumentos planteados por la parte actora pretenden debatir la posición asumida por el juez natural del proceso que decidió el asunto en segunda instancia, en orden a que este juez constitucional acoja su interpretación de las normas que regulan la materia. Cabe destacar que se pretende cuestionar una providencia emitida por una alta corte, caso en el cual el análisis sobre la procedencia de la acción de tutela y el Demandante: Néstor Antonio Cuervo López Demandado: Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B Rad: 11001-03-15-000-2024-03754-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 requisito de relevancia constitucional son más estrictos, lo que refuerza más la tesis de que la solicitud de amparo de la referencia es improcedente.

En conclusión, la petición tutelar no supera el examen de procedencia general en los términos de los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa que tiene su origen en una controversia de orden legal, tarea que ya fue abordada por los jueces competentes durante el proceso judicial, y no en el alcance de un derecho fundamental ni la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, motivo por el cual se declarará la improcedencia de la acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Néstor Antonio Cuervo López.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»