CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1°) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: REGINA MARÍA GARCÍA VISBAL Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
SUBSIDIARIEDAD- No se agotaron los medios de defensa procedentes. INCIDENTE DE DESACATO-Procede frente al incumplimiento de una orden de tutela. RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Procede cuando la sentencia recurrida contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Regina María García Visbal contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 11 de enero de 2024, Regina María García Visbal, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, a la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales y a la buena fe, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla al proferir las sentencias del 14 de diciembre de 2021 y 14 de agosto de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA. 1 Identificado con rad. n°. 08001-33-33-006-2019-00161-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud del amparo, se pide que el Tribunal Administrativo del Atlántico dicte una nueva providencia que acceda a las pretensiones de la demanda o, en subsidio, dejar sin efectos las providencias reprochadas «para que en su reemplazo se dicte la providencia que profiera esta Honorable Corporación». 2.
Hechos relevantes Regina María García Visbal se vinculó al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA como contratista en el cargo de Instructora, por medio de sucesivos contratos de prestación de servicios, para impartir formación profesional entre el 21 de agosto de 2009 y el 31 de julio de 2017. En esa medida, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el SENA para que se declare la nulidad del oficio No. 08-2-2019-002223 del 8 de marzo de 2019, que negó la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las pretensiones sociales causadas.
El proceso correspondió en primera instancia al Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, que en sentencia del 14 de diciembre de 2021 declaró la nulidad del acto demandado y, como restablecimiento del derecho, ordenó el pago de las prestaciones sociales adeudadas entre el 29 de enero de 2016 y el 31 de julio de 2017. Asimismo, declaró la prescripción de los derechos causados con anterioridad.
Ambas partes presentaron recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia del 10 de junio de 2022, adicionada el 15 de noviembre de 2022, que revocó la decisión recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Estimó que no se acreditó el elemento de la subordinación laboral. La demandante formuló acción de tutela2 contra esas providencias y pidió la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y a la primacía de la realidad sobre las formas.
Adujo que la autoridad incurrió en una indebida valoración probatoria y en desconocimiento del precedente jurisprudencial. El Consejo de Estado–Sección Segunda–Subsección A, en sentencia del 29 de junio de 2023, amparó los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, ya que la decisión reprochada incurrió en defecto fáctico al omitir la valoración íntegra de unos testimonios.
En esa medida, ordenó al Tribunal Administrativo del 2 Identificada con rad. n°. 11001-03-15-000-2023-02853-00. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Atlántico emitir una nueva decisión que valore las pruebas aportadas conforme a la parte motiva.
El 5 de octubre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Cuarta confirmó esa decisión. En cumplimiento de esa orden, el 14 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió fallo en reemplazo, que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues el fallo de segunda instancia incurrió en: (i) Defecto fáctico, al realizar una indebida valoración probatoria de las pruebas documentales -correos electrónicos- y testimoniales que acreditan los elementos de permanencia y subordinación de la relación laboral.
Indica que, según estos medios de prueba, la solicitante debía acudir a múltiples reuniones y capacitaciones, inclusive extracurriculares, en las que se le asignaban infinidad de tareas de las que no podía abstenerse de realizar. Indicó, que los testimonios referían que las funciones de la solicitante eran idénticas a las de funcionarios de planta y que sus implementos para la formación como instructor eran suministrados por el SENA.
Además, que los contratos de prestación de servicios se suscribieron durante casi 8 años de manera sucesiva, sin solución de continuidad. (ii) Defecto sustantivo, en lo referente al «contrato realidad de docentes» estima que el Tribunal estudió equívocamente el elemento de temporalidad, pues los términos de interregno entre cada contrato de prestación de servicios superaban los 30 días hábiles, pero «se deben considerar como aparentes y meramente formales al asunto en controversia».
Además, afirma que el fallo: «(…) no tuvo en cuenta las recomendaciones que el Honorable Consejo Impuso en la Sentencia (sic) en comento en el sentido de hacer una valoración pertinente, objetiva y sopesada sobre el factor subordinante en la que se encontraba sujeta la actora durante toda su relación única laboral para con la demandada Sena (…)». 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Adujo que la labor contratada corresponde a la esencia de la estructura institucional del SENA y que, al ejercer la profesión docente como instructora, requería de permanencia y continua subordinación frente al SENA.
Señaló que el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió «casos idénticos de contrato realidad»3 donde reconoció la existencia de una relación laboral encubierta a cargo del SENA. (iii) Desconocimiento del precedente, pues considera que la Corte Constitucional estableció la carga dinámica de la prueba en cabeza del contratante para desvirtuar el contrato realidad en cuanto a los instructores del SENA.
Agregó que según la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 9 de septiembre de 2021, la interrupción de la relación laboral encubierta o subyacente puede superar el término de 30 días, inclusive. Sostuvo que teniendo en cuenta las circunstancias propias y especiales de los instructores de formación del Sena, pues su objeto misional es formación a aprendices y durante el tiempo de las vacaciones escolares no se presta el servicio, es normal que las personas contratadas no desarrollen labores de aprendizaje y el término de interrupción sea mayor al mes.
(iv) Violación directa de la Constitución, al desconocer las garantías básicas del trabajo en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social previstas en el artículo 53 constitucional. 4. Trámite procesal El 24 de enero de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como al SENA en calidad de tercero con interés. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo del Atlántico, al oponerse al amparo, adujo que la solicitante no acreditó el elemento de subordinación de una relación laboral.
Esgrimió que la sentencia cuestionada se profirió en atención a la orden de tutela del Consejo de Estado–Sección Segunda–Subsección A, según la cual realizó un análisis probatorio riguroso de los medios de prueba. Afirmó que mantener el sentido de la decisión desestimatoria no equivale al desconocimiento de 3 Identificados con rad. n°. 08001-33-33-011-2019-00290-01 y 08001-33-33-014-2020-00131-01. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia las pruebas o del precedente jurisprudencial.
El Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla remitió copia del expediente digital y guardó silencio. El SENA pidió que se declare improcedente el amparo, pues pretende reabrir el debate ordinario y se funda en el desacuerdo de la solicitante con las decisiones. Afirmó que la solicitud podría incurrir en temeridad, pues la solicitante ya había interpuesto otra solicitud de tutela -rad. n°. 2023-02853-00- con fundamento en hechos y pretensiones similares.
Agregó que las autoridades judiciales respetaron todas las garantías del debido proceso y las decisiones reprochadas fueron tomadas con base en las pruebas aportadas y el derecho sustancial aplicable. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa Aunque la solicitud de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juez Sexto Administrativo de Barranquilla, la Sala solo analizará la sentencia del 14 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra una sentencia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Ibidem. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados7.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales8. La Corte Constitucional, en 7 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
Caso concreto La sentencia de reemplazo negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que no se acreditó el elemento de subordinación necesario para declarar el contrato realidad entre la solicitante y el SENA. Indicó que las declaraciones de Betzy Cecilia Zapata y Félix Roberto Camargo Caballero, instructores del SENA, debían valorarse como testigos sospechosos en atención a que ejercían el mismo cargo de la demandante y compartían similares expectativas a las de la demandante, lo que afecta su imparcialidad.
Agregó que esas declaraciones no correspondían a lo afirmado por la actora en interrogatorio de parte. Estimaron que conforme a las pruebas aportadas, no se acreditó que el horario fuera de estricto cumplimiento, sino que los instructores debían coordinar la prestación del servicio docente con las instituciones educativas. Tampoco quedó probado que las funciones de instructor fueran ejercidas por personal de planta de la entidad.
Además, 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia si bien los instructores tenían un coordinador que a través de correos electrónicos les informaba y citaba a reuniones, eso no conlleva a demostrar la existencia una relación laboral, ya que se debe verificar que los correos que dirija el empleador al trabajador contengan información sobre turnos, asignación de actividades o funciones específicas y/o mostrar acciones de supervisión directa de la entidad.
Sin embargo, de los correos aportados, no se pudo establecer que hayan sido dirigidos a la señora García Visbal y tampoco indicaban actividades relacionadas con el Programa de Articulación con la Educación Media, pues no se les asignaban turnos o actividades específicas. En cuanto a los contratos suscritos, el Tribunal advirtió que sus objetos eran distintos y atendían a necesidades temporales y puntuales.
Refirió que esos contratos tuvieron interrupciones de más de 30 días, lo que acredita la solución de continuidad en la prestación del servicio entre cada uno de ellos. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, se estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. En este sentido, la autoridad concluyó que: «Teniendo en cuenta lo anterior y previo análisis de las pruebas obrantes en el expediente -más allá del dicho de los declarantes- los cuales señalaron el horario en el cual ejercían las actividades y los correos electrónicos que recibían, no logra acreditarse la configuración de elementos con los cuales se demuestre, sin lugar a equívocos, que el vínculo que, respecto del SENA, tenía la actora, era de naturaleza laboral.».
Asimismo, el escrito de tutela no satisface una carga argumentativa suficiente al esgrimir el desconocimiento de un precedente jurisprudencial. Adujo que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta unas providencias estimatorias de casos con supuestos fácticos y jurídicos similares al suyo, sin embargo, al relacionar dichas providencias no se explicó de manera clara o suficiente cuál es su fuerza vinculante o cuáles son las reglas jurisprudenciales aplicables al asunto ordinario. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Si bien el reproche planteado se encamina a una desigualdad de trato por parte de la autoridad judicial accionada, la valoración de la normativa aplicable y de las pruebas aportadas al expediente es una función que se ejerce de manera autónoma e independiente, previa exposición de los fundamentos jurídicos que la motivan.
Además, cada caso cuenta con particularidades fácticas y probatorias que hacen imposible motivar un juicio de responsabilidad en el resultado de otros procesos. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por último, la Sala advierte que la solicitante cuenta con otros medios de defensa para formular algunos de los reproches alegados.
En la solicitud de tutela la accionante insiste en que la sentencia del 14 de agosto de 2023, dictada en cumplimiento de una orden de tutela, incurrió nuevamente en defecto fáctico al valorar indebidamente las pruebas que acreditan una relación laboral encubierta con el SENA. Así las cosas, dispone del incidente de desacato dentro de la acción de tutela rad. n°: 2023-02853- 00 para plantear el incumplimiento de esa orden.
En efecto, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por el juez de tutela, incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción la impondrá la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico.
Asimismo, reprocha el desconocimiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 9 de septiembre de 2021, reproche para el que está previsto el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00163-00 Solicitante: Regina María García Visbal Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Conforme al artículo 256 CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
Por ello, el artículo 258 prevé como causal única de procedencia que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, según los términos previstos en el artículo 270 CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Regina María García Visbal contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ