Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: EDGARDO ENRIQUE DONADO CONTRERAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, Y OTRO Temas: Proceso ejecutivo.

Subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Edgardo Enrique Donado Contreras contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 4 de mayo de 20231, en ejercicio de la acción de tutela, el señor Edgardo Enrique Donado Contreras pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de propiedad. A juicio del demandante, la vulneración se presenta en virtud del secuestro y entrega de bienes ordenado en el proceso ejecutivo No. 25000232600020060010101, que, según dice, afecta predios que son de su propiedad. 2.

Pretensiones El actor formuló las siguientes pretensiones: 7.- Amparo Transitorio Igualmente está claro que se trata de una situación que aunque urgente e inminente existe un mecanismo judicial de protección de esos derechos, el proceso ordinario de mayor cuantía para la prescripción adquisitiva de dominio, pero es también igualmente claro que radicar esa demanda conlleva un tiempo lógico de preparación a más de los obvios trámites preliminares de todos esos procesos en nuestra judicatura, razón por la cual mientras todo eso se hace, el peligro inminente se convierte en una realidad irreparable, un daño que no puede remediarse, por ello la solicitud a su señoría es para que el fallo de esta acción sea de amparo transitorio mientras procedemos a instaurar las acciones legales que amparen el derecho que ganamos en términos legales hace más de 10 años; con el compromiso que en el término máximo de 4 meses estaremos radicando en su despacho copia de las acciones ya instauradas para constancia del cumplimiento de nuestra obligación dentro de este trámite constitucional transitorio. 1 Índice 1 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Hechos Del expediente y del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: En su momento, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés social –Inurbe (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio) promovió demanda ejecutiva contractual contra las sociedades Henao Castrillón y Cía Ltda y Pavimentos y Explanaciones Urbanas Ltda., con el objeto de obtener el pago de las obligaciones debidas, contenidas en el Acuerdo del 22 de octubre de 1985, que se derivó de la declaratoria de incumplimiento de contrato No. PC-105 del 12 de septiembre de 1983.

El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, que el 1º de marzo de 2006, libró mandamiento ejecutivo a favor del Inurbe y en contra de las sociedades Henao Castrillón y Cía Ltda y Pavimento y Explanaciones Urbanas Ltda. Proceso ejecutivo identificado con el No. 25000232600020060010101.

El 13 de diciembre de 2006, la autoridad judicial decretó el embargo y secuestro de 10 predios, identificados con los folios de matrícula 50S-732521, 50S-777297, 50S- 821818, 50S-821819, 50S-761512, 50S-682091, 50S-682090, 50S-219320, 50S- 682089 y 50S-410742. Mediante sentencia del 11 de julio de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, ordenó seguir adelante con la ejecución. Para efectos del secuestro de los inmuebles, comisionó al Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá. El 10 de diciembre de 2008 se adicionaron las medidas cautelares decretadas, y se ampliaron a dos predios más, identificados los folios de matrícula 50S-732847 y 50S- 732848.

El 27 de mayo de 2009 y 18 de agosto de 2009, se llevaron a cabo las diligencias de secuestro en los predios objeto de medidas cautelares y, respecto de los predios en los que se presentó oposición el día de la diligencia, el Juzgado 41 Civil Municipal de Bogotá resolvió negarlas. Por auto del 16 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, dispuso comisionar a los Juzgados Civiles de Bogotá para, realizar la entrega material de los 10 predios embargados y secuestrados, realizar la diligencia de remate de cuatro bienes inmuebles y realizar la entrega de los bienes rematados al adjudicatario que resultara del remate.

Por reparto, la señalada comisión correspondió al Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá, con el radicado No. 11001400300520220097100. Por auto del 2 de diciembre de 2022, el Juzgado Quinto Civil Municipal fijó como fecha para las diligencias de entrega el 9 de febrero de 2023. Por auto del 18 de abril de 2023, se fijó como fecha para continuar con la diligencia de entrega el 8 de mayo de 2023, reprogramada para el 26 de junio de 2023.

El señor Edgardo Enrique Donado Contreras manifestó que es titular del derecho de propiedad del predio identificado con folio de matrícula 50S-40027994. Que, además, compró los derechos de dominio respecto de los predios 50S-40530251 y 50S- 40497233. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El actor expuso que vive en los predios, en los que además se desarrollan actividades económicamente productivas, como lo es el depósito de escombros resultantes de obras públicas desarrolladas por la Alcaldía de Bogotá. Adicionalmente, expuso que ha adelantado defensas judiciales en procesos anteriores, en los que se ha buscado que desaloje sus predios, pero que las mismas autoridades lo han reconocido como propietario y poseedor. 4.

Fundamentos de la acción de tutela El señor Edgardo Enrique Donado Contreras alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la propiedad, por cuanto las medidas cautelares recaen sobre unos predios que tenían una identificación incierta, de manera que como no había certeza sobre su ubicación “abordan nuestros predios para afirmar que de ellos se trata y despojarnos de nuestra relación de poseedores, aun cuando nuestros predios no son ni han estado en relación de garantía de ningún contrato entre bancos y compañías de ninguna especie”.

Además, alegó que a los predios de su propiedad no se ha presentado ningún funcionario de las partes del proceso ejecutivo, como tampoco las autoridades judiciales, a ponerlo en conocimiento de la existencia de conflictos o de la necesidad de que se haga parte dentro del proceso, para ejercer el derecho de defensa. En ese sentido, manifestó que la acción de tutela era el medio transitorio para prevenir un perjuicio irremediable, como lo era el desalojo de los predios. 5.

Trámite procesal Por auto del 5 de mayo de 2023, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, denegó la medida provisional solicitada y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y al juez quinto civil municipal de Bogotá. Adicionalmente, vinculó en calidad de terceros con interés, a las partes y demás intervinientes en el proceso ejecutivo 25000232600020060010101 y en el despacho comisorio 11001400300520220097100.

En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 15 de mayo de 20232. Mediante auto del 9 de junio de 2023, el despacho sustanciar ordenó notificar el auto admisorio a los representantes legales de las sociedades Recuperación Geomorfológica de Bogotá S.A.S. y Suever S.A.S., en calidad de terceros con interés. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 16 de junio de 2023. 6.

Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela, con fundamento en que no se han desconocido los derechos del actor. En concreto, manifestó que el demandante no ha radicado ninguna solicitud formal para ser reconocido como tercero en el proceso ejecutivo. 2 Índice No. 7 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Además, consideró que el actor pretendía soslayar el trámite procesal que debía observarse para efectos de la diligencia de entrega de bienes embargados y secuestrados.

Por último, destacó que ninguno de los folios de matrícula que aducía el actor y respecto de los que asegura tener la titularidad, corresponde a los que son objeto de medidas cautelares en el proceso ejecutivo, lo que podría dar lugar a la improcedencia de la solicitud de amparo. El juez quinto civil municipal de Bogotá rindió informe en el que manifestó que ese despacho judicial no ha amenazado derecho alguno, por cuanto no está adelantando diligencia de secuestro ni de entrega para hacer desalojos “sino es la entrega a un nuevo secuestre de los bienes cautelados con bastante anterioridad”.

El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio pidió que se denegara por improcedente la solicitud de amparo, por existir otro mecanismo ordinario para que el actor hiciera valer sus derechos de posesión de los inmuebles de los que alega ser titular del derecho de propiedad. Con todo, manifestó que las pruebas del proceso, en especial, los certificados de libertad y tradición de los inmuebles afectados con la medida de embargo y secuestro, se observaba que en ninguno de ellos figura actuación que haya vulnerado el nombre de la persona jurídica o natural, lo que demostraba que el demandante no tenía derecho alguno sobre los predios que se recibieran en hipoteca y, que después de operar su embargo y posterior secuestro, se encuentran fuera del comercio.

Finalmente, manifestó que en este caso la acción de tutela era improcedente, por cuanto se estaba en la fase de cumplimiento de medidas cautelares y que en el proceso ejecutivo tuvo la oportunidad de controvertirlas. Que de acuerdo con la identificación de los inmuebles objeto del proceso ejecutivo, solo serían objeto de eventual oposición al momento en que se adelante la diligencia de secuestro, en la que el demandante debería probar si lo alegado en la acción de tutela tiene fundamento ante el juez comisionado para la diligencia. El apoderado Judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó que no se accediera a lo pretendido en la acción de tutela, por cuanto no se encontraban acreditados los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.

La inmediatez, por cuanto las acciones adelantadas por parte de las autoridades encargada para realizar la diligencia de secuestro de los bienes es una actuación que se impulsó desde el 13 de diciembre de 2006, es decir, hace casi 16 años. Frente a la subsidiariedad, pues el actor contaba con otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz como lo era el proceso declarativo de pertenencia. El registrador principal encargado de la Oficina de Registro Públicos de Bogotá, Zona sur, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, por cuanto no ha vulnerado ningún derecho fundamental del actor.

Señaló que, no obstante, “estamos atentos a las órdenes de registro que se den dentro del curso de la presente actuación”. Además, manifestó que no se configuraba el perjuicio irremediable, por cuanto los predios eran de propiedad de los demandados en el proceso ejecutivo con título hipotecario y durante la tramitación del proceso han estado a cargo de un secuestre.

En ese sentido, adujo que no era la oportunidad para proponer una oposición y menos por una vía que no era la idónea, como la tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 A pesar de haber sido notificados, los representantes legales de las sociedades Henao Castrillón y Cía Ltda., Pavimentos y Explanaciones Urbanas Ltda., Recuperación Geomorfológica de Bogotá S.A.S. y Suever S.A.S. no rindieron informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela II.

CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el señor Edgardo Enrique Donado Contreras contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, y el Juzgado Quinto Civil Municipal de Bogotá, por cuanto ordenaron el secuestro y entrega de unos predios, actuación que, según dice, afecta predios que son de su propiedad.

La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito general de subsidiariedad, por cuanto el actor puede proponer al interior del proceso ejecutivo incidente de nulidad, por la presunta falta de vinculación que alega en el presente asunto. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto.  2.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 3.

De la subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6  Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente.

El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.  4. Análisis del caso concreto En el sub lite el señor Edgardo Enrique Donado Contreras alega que el secuestro y embargo que se adelanta en virtud del proceso ejecutivo tramitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de propiedad, por cuanto unos predios que son de su propiedad se ven afectados con esa medida.

Que, además, no ha sido vinculado al proceso ejecutivo para efectos de ejercer su derecho de defensa. Para la Sala, la situación planteada por el demandante encuadra en la causal de nulidad establecida en el numeral 8º del artículo 133 del Código General del Proceso, que prescribe: Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 8.

Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.

Luego, el actor podrá alegar ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, a través de incidente de nulidad, la presunta falta de vinculación del proceso ejecutivo. Ese es, pues, el mecanismo judicial idóneo para que el demandante exponga las inconformidades que aquí plantea. Adicionalmente, la Sala no advierte que en el presente asunto se configure un perjuicio irremediable, pues justamente en la diligencia de entrega en la que dice será objeto de desalojo, podrá anteponer la calidad que dice ostentar frente a los bienes inmuebles que, a su juicio, se verán afectados.

En los términos de los artículos 309 del CGP y 209 del CPACA, el señor Donado Contreras podría oponerse a la entrega del bien, en su calidad de poseedor. Esas normas dicen: Al respecto, las citadas normas disponen: Artículo 309 del CGP. Oposiciones a la entrega. Las oposiciones a la entrega se someterán a las siguientes reglas: (…) 2.

Podrá oponerse la persona en cuyo poder se encuentra el bien y contra quien la sentencia no produzca efectos, si en cualquier forma alega hechos constitutivos de posesión y presenta prueba siquiera sumaria que los demuestre. El opositor y el interesado en la entrega podrán solicitar testimonios de personas que concurran a la diligencia, relacionados con la posesión. El juez agregará al expediente los documentos que se aduzcan, siempre que se relacionen con la posesión, y practicará el interrogatorio del opositor, si estuviere presente, y las demás pruebas que estime necesarias. 3.

Lo dispuesto en el numeral anterior se aplicará cuando la oposición se formule por tenedor que derive sus derechos de un tercero que se encuentre en las circunstancias allí previstas, quien deberá aducir prueba siquiera sumaria de su tenencia y de la posesión del tercero. En este caso, el tenedor será interrogado bajo juramento sobre los hechos constitutivos de su tenencia, de la posesión alegada y los lugares de habitación y de trabajo del supuesto poseedor.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02298-00 Demandante: Edgardo Enrique Donado Contreras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Artículo 209 del CPACA. Solo se tramitarán como incidente los siguientes asuntos: (…) 7. La oposición a la restitución del bien por el tercero poseedor.

En todo caso, si el fin del actor es adquirir el dominio de predios sobre los que aduce tener la posesión y cuya matrícula inmobiliaria no corresponde a la de los bienes que fueron objeto de embargo y secuestro en el proceso ejecutivo, como bien lo afirma en las pretensiones, lo propio es que inicie el proceso de prescripción adquisitiva de dominio ante la jurisdicción civil ordinaria.

De manera que el juez de tutela no puede invadir la órbita de competencia del juez natural del asunto. En este punto, conviene precisar que la acción de tutela tiene un campo restrictivo de aplicación, en la medida en que solo procede para proteger derechos fundamentales, siempre que no existan otros mecanismos judiciales eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

En este caso, el actor no demostró que los otros medios judiciales con los que cuenta no sean eficaces e idóneos ni acreditó que se encuentre en alguna circunstancia especial de vulnerabilidad. Por el contrario, se advierte que intenta ejercer esta acción de manera alternativa o paralela a los mecanismos judiciales previstos en los estatutos procesales.

A partir de lo expuesto, la Sala concluye que la acción de tutela de la referencia es improcedente, por cuanto no cumple requisito general de subsidiariedad. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Edgardo Enrique Donado Contreras, conforme a lo expuesto en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN