CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., siete (07) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional y subsidiariedad. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderada judicial2, por el Municipio de Palmas del Socorro en contra del Tribunal Administrativo de Santander y del Juzgado 3º Administrativo de San Gil.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 28 de septiembre de 20233 el ente territorial accionante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la buena fe, los cuales considera vulnerados por su vinculación al proceso ejecutivo No. 68679333300120120020700/02. 2.- Hechos 2.1.- Yaneth Ayala Dueñas demandó al Municipio y a la Personería de Palmas del Socorro por su destitución del cargo que ocupaba como secretaria en la personería aludida; en ese trámite, solicitó su reintegro y el pago de salarios pendientes.

Tras obtener un fallo favorable, presentó una reclamación ejecutiva para lograr el 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1C2FE8F52104DF72 5CE62204B46977A5 90AA1AFFF475D00A E4A226BA7949D976. 2 Obra poder a folio 1 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4EE6CE87F3C4F2AB 65E901FC4E429504 33D0EC77D36CCC54 A7161CF2F48EAA99. 3 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FA0633906FD2CFA9 75B5CFAF56E495EA 44D1B4BA6D247CF1 E21D3B1746F1200F. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia cumplimiento de la sentencia. Sin embargo, el 9 de diciembre de 2021, el Juzgado 3º Administrativo de San Gil inadmitió el trámite por la ausencia del Municipio de Palmas del Socorro, ya que las personerías municipales no tienen representación legal, y en auto del 10 de mayo de 2022 libró mandamiento de pago en contra del aludido ente territorial y de la personería correspondiente4. 2.2.- Mediante providencia del 17 de febrero de 20235 el juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución y declaró no probada la excepción según la cual no existía una obligación legal en cabeza del municipio de Palmas del Socorro, ya que, si bien es cierto que la demandada fue la personería, este tipo de autoridades, aunque cuentan con autonomía presupuestal y administrativa, carecen de personería jurídica para actuar judicialmente por cuenta propia. 2.3.- Inconforme, el municipio accionante interpuso recurso de apelación en contra de su vinculación. En sentencia del 13 de septiembre de 20236 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó el proveído recurrido, en la medida en que las órdenes dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigieron exclusivamente a la Personería Municipal de Palmas del Socorro y no al municipio, no obstante, la vinculación se debía mantener a fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones judiciales, puesto que la autoridad obligada no cuenta con personería jurídica para actuar en nombre propio. 3.- Fundamentos de la acción de tutela El Municipio de Palmas del Socorro estima que las autoridades judiciales convocadas, al vincularlo al proceso ejecutivo No. 68679333300120120020700/02, vulneraron sus derechos fundamentales, pues omitieron que no existe ninguna obligación que le sea imputable y que, por lo tanto, las acreencias reclamadas deben ser pagadas exclusivamente por la Personería Municipal de Palmas del Socorro, la que cuenta con autonomía presupuestal y administrativa.

Solicitó que se tuvieran en cuenta los principios de especialización presupuestal y de sostenibilidad. También alegó que las providencias dictadas en el curso del trámite ejecutivo han generado confusión e incertidumbre, toda vez que en algunos casos se ha tenido al 4 A folios 80-81 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5271CF428063D5DB 1ADD1B56CCDC3020 1AECACD473229A3C 3C3006A285C9C4E6. 5 Obra providencia a folios 69-75 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5271CF428063D5DB 1ADD1B56CCDC3020 1AECACD473229A3C 3C3006A285C9C4E6. 6 Obra providencia a folios 80-89 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 5271CF428063D5DB 1ADD1B56CCDC3020 1AECACD473229A3C 3C3006A285C9C4E6. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia municipio como la parte ejecutada y en otros se ha estimado que la única obligada es la personería demandada. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) amparar los derechos cuya trasgresión se alega;

(ii) que se precise si la vinculación del municipio de Palmas del Socorro es solo para garantizar la comparecencia de la personería ejecutada, pues esta no cuenta con personería jurídica; y (iii) que se le garantice al aludido municipio gozar de armonía en cuanto a sus deberes y al desarrollo de la planeación del presupuesto. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 2 de octubre del 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación de Yaneth Ayala Dueñas y de la Personería de Palmas del Socorro. 5.2.- La apoderada de la parte actora solicitó información sobre el estado del proceso. 5.3.- El Juzgado 3º Administrativo de San Gil insistió en que las personerías municipales carecen de personería jurídica y que forman parte de la estructura orgánica del municipio respectivo. 5.4.- Yaneth Ayala Rueda precisó que las providencias de las accionadas son suficientemente claras y no han vulnerado los derechos que se denuncian conculcados.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por el Municipio de Palmas del Socorro en contra del Tribunal Administrativo de Santander y del Juzgado 3º Administrativo de San Gil de conformidad con lo establecido en los 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Cuestión preliminar En atención a que el Municipio de Palmas del Socorro requirió información sobre el estado del proceso e indicó que se había vencido el término perentorio de 10 días hábiles para emitir una decisión de fondo, esta Sala aclara que cuando se expidió el auto admisorio se dispuso la suspensión de términos a partir del 29 de septiembre de 2023, inclusive, y que el expediente reingresó para emitir fallo el 14 de noviembre siguiente, por lo cual el plazo para registrar el proyecto de sentencia feneció el 28 de noviembre del 2023, tal y como se hizo. 3.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Al respecto, la Sala limitará su estudio a la providencia del Tribunal Administrativo de Santander, pues fue esta la que resolvió sobre los argumentos de la entidad territorial frente a su vinculación y la que puso fin a la discusión sobre el referido asunto. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad7 y de procedencia8 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 7 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 8 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”9.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber10: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202211, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 5.2.- En el caso concreto, el Municipio de Palmas del Socorro alega que se pasó por alto que el deudor exclusivo de las obligaciones reclamadas es la Personería Municipal de Palmas del Socorro y que, en atención a principios de planeación presupuestal, se debe determinar cuál es el alcance que tiene la vinculación del municipio al proceso ejecutivo, puesto que los jueces no han sido claros sobre este aspecto. 5.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el cargo sobre la inexistencia de obligaciones en cabeza de la entidad territorial no satisface el requisito de relevancia 9 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 10 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 11 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia constitucional, por cuanto se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el tribunal convocado dentro del trámite ejecutivo incoado por Ayala Dueñas, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 5.4.- Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo de Santander, se dilucida el siguiente análisis textual: “Es decir, la orden de pago de salarios y prestaciones sociales, están dadas, es a la Personería Municipal de Palmas del Socorro, y no al Municipio de Palmas del Socorro, manteniéndose únicamente su vinculación al presente proceso, para garantizar la comparecencia de la Personería como ejecutada, al no contar con personería jurídica para actuar por si sola”12. 5.5.- En atención a lo anterior, la Sala advierte que el cuerpo colegiado convocado consideró que la vinculación del Municipio de Palmas del Socorro obedeció, no a que fuera el responsable de cumplir con las obligaciones judiciales, sino a una forma de garantizar la comparecencia de la personería ejecutada, pues esta no tiene la facultad para representarse autónomamente. 5.6.- Resulta claro, entonces, que el municipio accionante, además de no haber justificado debidamente el cargo sub examine, pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la crítica relativa al responsable de cumplir con las obligaciones judiciales, busca reabrir un debate resuelto en el medio de control ejecutivo, con el fin de que prevalezca la interpretación de la parte actora sobre la prohijada por el tribunal criticado.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer 12 A folio 87 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado 5271CF428063D5DB 1ADD1B56CCDC3020 1AECACD473229A3C 3C3006A285C9C4E6. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada13, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario14. 5.8.- Así las cosas, se continuará con el análisis del reproche atinente a la supuesta incertidumbre respecto a la vinculación del municipio de Palmas de Socorro. 6.- El requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 6.1.- Este aparece claramente expresado en el inciso 3º del artículo 86 de la Carta Política, conforme con el cual la acción de tutela resulta viable cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos o eficaces para la protección de los derechos fundamentales, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable15. De haber lugar al amparo, en el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 6.2.- El municipio peticionario alega que las providencias dictadas en el marco del proceso ejecutivo han generado incertidumbre frente a las consecuencias patrimoniales derivadas de su vinculación al proceso ejecutivo. 6.3.- Al respecto, estima la Sala que existían otras vías idóneas para plantear el argumento aludido.

En este caso, el municipio pudo acudir específicamente a una solicitud de aclaración para que el tribunal puntualizara el alcance de la vinculación 13 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 14 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 15 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. Al respecto, el alto tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”.

Corte Constitucional, sentencia T- 634 de 2006. Sobre las características del perjuicio irremediable, ver Corte Constitucional, sentencia T-1316 de 2011: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas [e]stas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.

En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado”. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia del Municipio de Palmas del Socorro, de modo que fuera el juez natural quien evaluara el reproche objeto de análisis.

En punto de lo anterior, el artículo 285 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, prevé literalmente que: “La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración”. 6.4.- Ahora bien, al revisar el expediente del proceso No. 68679333300120120020702, se observa que, por memorial del 10 de octubre de 202316, Ayala Dueñas pidió la corrección de la providencia del 13 de septiembre de 2023, por unas referencias erradas al Municipio de Puerto Wilches, a contrario sensu, no se observa ninguna petición adicional por parte del ahora tutelante. 6.5.- En consecuencia, se torna diáfano que si el Municipio de Palmas del Socorro busca que se precise el alcance de su vinculación al trámite ejecutivo incoado por Ayala Dueñas, tenía que acudir oportunamente al juez natural a través de la vía correspondiente.

Ello, a fin de que la acción de tutela no sea considerada como una instancia adicional, ni llegue a reemplazar aquellos recursos o medios previstos por el legislador para el efecto, ni sirva como vía para subsanar la incuria del tutelante. 7.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 16 Obra memorial en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 16, con certificado 4A4D9004258EA578 F5DBC86040E26F82 C5606FDFCA0D9C82 9F88472B4231C4DF del expediente 68679333300120120020702. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05633-00 Accionante: Municipio de Palmas del Socorro Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado