CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Bogotá D. C., mayo siete (7) de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 050012333000201700146-02 Número interno: 0949-2020 Demandante: Luz Stella del Socorro Giraldo Arroyave Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) ASUNTO PREVIO El conjuez Doctor Orlando Enrique Durán Ramírez, quien integra esta Sala de Decisión, según se observa al índice 33 de Samai, manifestó estar impedido para conocer del caso por cuanto se encuentra inmerso en la causal 14 del artículo 141 del CGP.

Expuso que la “…pretensión que coincide con la demanda que presenté contra la Procuraduría General de la Nación y que se encuentra al Despacho para fallo de segunda instancia, en la Sección Segunda de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, con Radicación No. 3270-2020 ” La Sala encuentra configurado el impedimento manifestado, razón por la cual lo separará del conocimiento del proceso.

ASUNTO DE FONDO Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 10 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala de Conjueces, en la cual se resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por LUZ STELLA DEL SOCORRO GIRALDO ARROYAVE en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 16 de enero de 2017, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. DESAJMR15-4538 del 6 de abril de 2015, que resolvió no acceder a la petición de la actora, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, y del acto ficto o presunto derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación presentado el 21 de abril de 2015, por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) SEGUNDA: Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, declare que mi poderdante, la Doctora LUZ STELLA DEL SOCORRO GIRALDO ARROYAVE TIENE DERECHO a que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín del Consejo Superior de la Judicatura- Rama Judicial, le reconozca los efectos salariales y prestacionales del 30% que a título de “prima especial de servicios” se le descontó de su remuneración mensual, entre el periodo comprendido entre los años 1999 y 2006, fecha de su retiro de la Rama Judicial; años en que mi poderdante estuvo vinculada a la RAMA JUDICIAL COMO MAGISTRADA DEL TRIBUNAL ADINISTRATIVO Y MAGISTRADA AUXILIAR.

TERCERA: Como consecuencia de tal declaración, y a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial a RELIQUIDAR Y PAGAR a mi mandante las diferencias SALARIALES adeudadas no reconocidas por concepto de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DEL 30% con carácter salarial, ajustando su salario al 100% mensual, entre el periodo comprendido entre los años 1999 y 2006 y hasta la fecha de su retiro de la Rama Judicial, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 (…).

CUARTA: Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho se condene a la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial a Reliquidar y pagar a la Doctora LUZ STELLA DEL SOCORRO GIRALDO ARROYAVE, LAS PRESTACIONES SOCIALES causadas sobre el pago de las diferencias adeudadas no reconocidas por el CARÁCTER SALARIAL de la prima especial de servicios del 30% MENSUAL, ESTO ES AJUSTANDO SU SALARIO AL 100% entre el periodo comprendido entre los años 1999 y 2006 y hasta la fecha de su retiro de la Rama Judicial, para reliquidar desea (sic) diferencia las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad y de servicios, las bonificaciones, las cesantías y sus intereses por ser ingresos laborales de carácter permanente que recibió el funcionario como retribución de sus servicios”.

Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas y pagadas con reconocimiento de intereses. Como fundamento de la demanda expuso que la Ley 4ª de 1992 estableció los criterios y objetivos para fijar el régimen salarial y prohibió el desmejoramiento de salarios y prestaciones; que las normas constitucionales protegen los derechos mínimos y la Ley 270 de 1996 preceptúa como derecho de los servidores la percepción de la remuneración conforme a lo dispuesto para el empleo; que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han decantado la protección de los derechos adquiridos.

Que bajo consideraciones de orden constitucional, legal y jurisprudencial la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no podía ser disminuida del salario de los servidores judiciales pues ello implicó la reducción de los ingresos al 70% de lo asignado al empleo; que la prima especial constituye factor salarial que permita el manteamiento de las condiciones de vida digna; que el trabajo goza de especial protección; que se debe reintegrar a la demandante el 30% que se venía descontento de su salario.

La contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Dijo que la prima sin carácter salarial establecida por el Gobierno Nacional en los decretos salariales, entre otros, para los Jueces de la República, tiene sustento legal en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y no contradice los mandatos constitucionales, toda vez que, la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario es decir, que cierta parte del salario no constituyen factor, como es el caso de la prima establecida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Agregó que, la entidad demandada viene liquidando la remuneración y las prestaciones sociales conforme lo ordena el marco legal ampliamente estudiado, y ello obedece a la obligación que tiene la entidad de aplicar los decretos al tenor literal de su redacción, y en cumplimiento de la máxima legal según la cual “donde el legislador no distingue no le es dado al interprete distinguir”; darle otro alcance resultaría contrario al sentido natural y obvio en que deben entenderse e interpretarse las palabras, de conformidad con el artículo 27 y 28 del Código Civil.

Finalmente propuso las excepciones de legalidad de los actos acusados y prescripción trienal. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Conjueces, en la sentencia del día 10 de septiembre de 2019, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho dispuso: “SEGUNDA: Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNSASE a la NACIÓN- CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, A PAGAR: A LA SEÑORA Luz Stella del Socorro Giraldo, LA SUMA QUE RESULTE COMO DIFERENCIA DE LA RELIQUIDACIÓN DE las prestaciones legales la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad, las cesantías y los intereses a las cesantías, desde el veintisiete (27) de octubre de 1999 hasta el veintiocho (28) de noviembre de 2006, en los tiempos en que se constate que prestó efectivamente los servicios a la rama judicial durante dicho periodo, con base en la asignación mensual respectiva de los cargos, incluido el 30% de la prima especial mensual de servicios, siempre y cuando de su reliquidación puede predicarse que efectivamente se pagó un monto inferior al que tenía derecho.

Dichas sumas serán ajustadas según se indica en la parte motiva de esta providencia. Y, se reajustará los aportes realizados a las entidades de seguridad social, causadas por todo el tiempo efectivamente laborado. (…)” Como fundamento expuso que la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el año 2014, declaró la nulidad de varios decretos salariales aplicables a la Rama Judicial, en especial lo relacionado con la prima especial de servicios y, allí se dejó en claro que el salario se redujo para convertirlo en prima de servicios, cuando la ley 4ª de 1992 ordenó crear una prima adicional.

Se concluyó, entonces, que el ejecutivo había sobrepasado los límites de la potestad reguladora al establecer en los decretos demandados que el 30% del salario básico mensual se consideraría como prima, sin carácter salarial. Es claro que al haberse declarado la nulidad de las disposiciones normativas que excluyeron como factor salarial el 30% del salario básico mensual, le asiste derecho al reajuste de prestaciones sociales con la inclusión de dicho porcentaje.

El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó que por expreso mandato de la Ley 4 de 1992, establecido en su artículo 14, la prima allí instituida no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial” del citado artículo, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.

Sostuvo que es incuestionable que la citada prima especial constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocerse que son las mismas disposiciones las que limitan su carácter salarial, por lo cual es dable concluir que no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales y no salariales de los servidores judiciales beneficiarios de dicho concepto, posición que no contradice los mandatos constitucionales, toda vez que la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de ahí que tenga la libertad de establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario, es decir, que cuarta parte del salario no constituya factor para ciertos eventos, como es el caso de la prima en cuestión. Así mismo, trajo a colación la sentencia de unificación de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, y refirió que frente a los reconocimientos deprecados por concepto de la prima especial de servicios correspondientes a los años 1993 a 2007, operó el fenómeno jurídico de la prescripción, habida cuenta que la reclamación administrativa la realizó el 18 de marzo de 2015.

Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante alegó de conclusión y solicitó confirmar la sentencia impugnada, argumentando que la los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general, como el fallo del 29 de abril de 2014, tiene efectos “ex tunc”, en consecuencia, la prescripción parte desde el momento en que el derecho se hizo exigible; como la demandante solicitó el pago el reajuste de la prima especial del 30% el 17 de marzo de 2015, está dentro del término de ejecutoria de la sentencia referida.

La entidad demandada alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación, entre los cuales indicó que se debe aplicar la prescripción trienal en el presente caso. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en el caso bajo examen o gira en torno a la pregunta: ¿Tiene derecho LUZ STELLA DEL SOCORRO GIRALDO ARROYAVE al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia establecida en la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto.

La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. (…) Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.

Como precisó después esta misma Corporación, esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992. Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, tiene efectos ex nunc, o sea hacia futuro.

Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan incólume, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.

Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.

Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios.

El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la doctora LUZ STELLA DEL SOCORRO GIRALDO ARROYAVE: Que se ha desempeñó en la Rama Judicial, así: juez civil de circuito de descongestión de Medellín del 27 de octubre de 1999 al 31 de diciembre de 1999: magistrada del Tribunal Administrativo en Descongestión del 14 de agosto de 2000 a 30 de junio de 2001; directora de la Unidad Auditoria del Consejo Superior de la Judicatura del 7 de febrero de 2002 al 6 de febrero de 2004; magistrada auxiliar del Consejo Superior de la Judicatura (Acuerdo 2868 de 2005 modificó la denominación de profesional asistente del CSJ a magistrado auxiliar) del 7 de febrero de 2004 al 28 de noviembre de 2006.

Que, al haberse desempeñado en los mencionados empleos, la norma y la jurisprudencia proferida en la materia, le confería derecho al reconocimiento y pago del 30% adicional a título de prima especial de servicios y a la reliquidación de sus prestaciones sobre la base salarial real, sin exceder los límites legales que correspondieran en atención a todo lo percibido y al empleo desempeñado.

No obstante, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló:     “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.”    Así mismo la sentencia de unificación en cita señaló:    “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.”   Conforme a lo expuesto, se advierte que la parte demandante interrumpió la prescripción de los derechos laborales hasta el día 18 de marzo de 2015 (Ref. fl. 11), aunque pudo hacerlos desde el 7 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993 y de ahí en adelante, que reconoció el derecho reglamentando la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, en efecto, desde entonces se reconoció a Jueces de la República, Magistrados de Tribunal y Magistrados Auxiliares la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá dar aplicación al decreto 3135 de 1968, reformado por el Artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO  102.- Prescripción de acciones. 1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, se tiene que la actora interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 18 de marzo de 2015 (Ref. fl. 11), por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el día 18 de marzo de 2012, pero como en el caso bajo estudio la actora se retiró del servicio el día 28 de noviembre de 2006, se la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada que accedió a las pretensiones de la demanda, por encontrarse probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por la actora, y en su lugar negará las pretensiones de la demanda.

Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. - Separar del conocimiento de este proceso al Conjuez Doctor Orlando Enrique Ramírez Durán, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Revocar la sentencia del 10 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala de Conjueces que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por LUZ STELLA DEL SOCORRO GIRALDO ARROYAVE contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

TERCERO. - Declarar probada la prescripción extintiva de los derechos demandados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- Sin condena en costas. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI Conjuez Impedido ORLANDO ENRIQUE RAMIREZ DURAN Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA