Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: FIDUCIARIA CENTRAL S.A. – FIDUCENTRAL S.A. Demandado: UAE DE CATASTRO DISTRITAL - UAECD Temas: Efecto plusvalía. Hecho generador.

Exigibilidad de la participación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra la sentencia del 5 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda2.

ANTECEDENTES Fiduciaria Central S.A., actuando como vocera y administradora fiduciaria del patrimonio autónomo «FIDEICOMISO PROYECTO ALCALÁ», es propietaria de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 50N-106766 y 50N- 1116553. El 16 de marzo de 2016, el Curador Urbano 2 de Bogotá, D.C. expidió la Licencia de Construcción nro.

LC-16-2-0369 en la modalidad de «OBRA NUEVA, DEMOLICIÓN TOTAL» sobre los anteriores predios4. El 9 de agosto de 2016 se englobaron los referidos predios, acto que originó un inmueble de mayor extensión identificado con la matrícula inmobiliaria nro. 50N- 207938385. Mediante Escritura Pública nro. 599 del 5 de abril de 2018 elevada ante la Notaría Cuarenta y Siete (47) del Círculo de Bogotá, D.C., se protocolizó el reglamento de 1 Índice 46 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 43 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 CD fl. 107 c.p. 1.

Archivo: «CERTIFICADO DE TRADICION LOTE ENGLOBE 30-11-2018 (1).pdf». 4 Ibidem. Archivo: «LICENCIA DE CONSTRUCCION ALCALA (2).pdf». 5 Ibidem. Archivo: «FOLIO 20793838.pdf». Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propiedad horizontal sobre el predio de mayor extensión, que dio origen a diferentes unidades inmobiliarias6.

El 15 de septiembre de 2017, la Directora de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (en adelante, UAECD), profirió la Resolución nro. 1498, que determinó el efecto plusvalía y la participación del distrito respecto de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 50N-106766 y 50N-111655, entre otros7.

El 10 de noviembre de 2017, la sociedad presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, decidido por medio de la Resolución nro. 0917 del 19 de julio de 2018, que confirmó el acto de determinación8. DEMANDA La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones9: «Por todas las razones de hecho y de derecho anteriormente planteadas comedidamente solicito a su despacho declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución 0917 de 11 de julio de 201810 b) Resolución 1498 de 15 de septiembre de 2017 En consecuencia de dicha nulidad se restablezca en su derecho a mi representada, declarando que no hay lugar a determinar el efecto plusvalía sobre los inmuebles 50N-00106766 y 50N- 00111655 en consideración a que para la fecha de expedición de los actos acusados la Unidad Administrativa Especial perdió competencia para proferir el acto de determinación del efecto, y que debido a la inexistencia jurídica y física de los inmuebles sobre los cuales se configuró el hecho gravado existe una imposibilidad material de imponer la carga, debido al agotamiento de los momentos de exigibilidad del tributo, declarando que la actuación padece de nulidad insubsanable que desencadena el retiro del mundo jurídico de los actos objeto del presente líbelo.

Solicitamos a su señoría, se declare que la estimación del efecto plusvalía determinado mediante los actos acusados supera de manera evidente el valor que resultaría de aplicar la metodología de valoración (técnica residual) y los factores propios del mercado de forma adecuada y en consecuencia declarar que sobre los predios 50N-00106766 y 50N-00111655 no hay lugar a determinar el efecto plusvalía equivocadamente calculado».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes11: • Artículos 2, 29, 95 (num. 9) y 363 de la Constitución Política (CP) • Artículo 683 del Estatuto Tributario (ET) • Artículos 74, 77, 80, 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 • Artículos 10 y 42 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) • Artículo 4 del Acuerdo 118 de 2003 6 Ibidem. Archivo: «Escritura RPH Torre Alcala.pdf». 7 Fls. 40 a 54 c.p. 1. 8 CD fl. 107 c.p. 1.

Archivo: «RES 0917 DE 2018.pdf». 9 Fls. 144 a 145 c.p. 1. 10 La fecha correcta de la expedición de la resolución es el 19 de julio de 2018. 11 Fls. 120 a 121 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Artículos 4 y 5 del Acuerdo 352 de 2008 • Artículos 4 y 14 de la Resolución 620 de 2008 Como concepto de la violación, expuso12: Vulneración al debido proceso Catastro Distrital sobreestimó el valor de la plusvalía en los inmuebles debido a la aplicación errada de los elementos técnicos del avalúo para determinar el costo directo por m2, las representaciones de la utilidad del proyecto y del valor del suelo.

Al estimar el avalúo por m2 después de la acción urbanística (P2), la entidad no analizó el valor del lote según el mercado de predios similares, como lo prevé el artículo 4 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante, IGAC). Dado que el precio después de la nueva norma (Decreto Distrital 562 de 2014) es más bajo, no existe plusvalor.

La UAECD no tuvo en cuenta los estudios aportados en sede administrativa, entre otros, el elaborado por CAMACOL en el mismo año en el que se expidió la norma urbanística y sobre el cual debió estimarse el valor P2 por m2. La administración se basó en conceptos sin fuerza vinculante para proferir los actos enjuiciados, omitió valorar los argumentos expuestos en el recurso de reposición y desestimó la petición de oficiar a CAMACOL para que aportara el estudio de mercado de suelo en Bogotá, realizado en 2014.

La entidad pretermitió el plazo máximo de 7 meses que según los artículos 80 y 81 de la Ley 388 de 1997, debe transcurrir entre la decisión que constituye el hecho generador de la plusvalía y la expedición del acto que la cuantifica. La norma urbanística otorgó una mayor edificabilidad en algunos sectores de la ciudad dentro de los que se encontraban los predios objeto de discusión. Sin embargo, pese a transcurrir dos momentos de exigibilidad del cobro de la participación en plusvalía (transferencia de dominio y licencia de construcción), la administración no liquidó el gravamen ni lo inscribió en el folio de matrícula inmobiliaria para hacerlo exigible, por lo que precluyó la oportunidad legal.

Inexistencia de plusvalía en el valor del m2 El método residual busca establecer el valor del terreno a partir de la estimación del monto de ventas del bien final. Sin embargo, según la técnica empleada por Catastro, se superan los topes mínimos que acepta el mercado en la evaluación del valor comercial del suelo, porque inaplicó las cargas totales y estableció unos costos de construcción bajos, de manera que el precio estimado no corresponde a lo que el mercado pagaría por un lote para desarrollar un proyecto inmobiliario.

Por lo anterior, es equivocada la afirmación de la entidad en el sentido que no se debe tener en cuenta la incidencia del suelo en las ventas del bien final. Así, el cálculo de 12 Fls. 121 a 142 c.p. 1. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Catastro de que el valor del terreno asciende al 29% sobre las ventas en el P1 y al 25% en el P213 no concuerda con los estudios de mercado adelantados por CAMACOL y la industria de la construcción, que fijan un porcentaje máximo entre 20% y 25%.

Vulneración del artículo 14 de la Resolución 620 de 2008 La entidad no tuvo en cuenta el valor real de mercado en el precio del suelo después de la acción urbanística, porque el costo directo de construcción por m2 fue establecido en $1.528.328, mientras que en el cálculo antes del cambio normativo fue de $1.754.207, lo que no es congruente en tanto el precio de venta y el costo de construcción a precio unitario deben ser iguales.

Además, al existir una mayor edificabilidad, se aumenta la altura, lo que incrementa el costo por m2. Lo pagado por el constructor por concepto de cargas urbanísticas asciende a $977.000.000, cifra que supera en $213.000.000 la estimada por la UAECD para calcular el efecto plusvalía. Según la aplicación del método residual con los parámetros propuestos y los estudios de mercado del suelo en la zona, se tiene que el P1 correspondería a $4.013.000 por m2, mientras que el P2 es de $3.654.273 por m2, razón por la cual el efecto plusvalía es inexistente.

OPOSICIÓN La UAECD se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente14: Para determinar si existió o no un beneficio urbanístico se deben estimar y comparar los valores P1 y P2, para lo cual Catastro tomó los precios de venta suministrados por CAMACOL en el año 2014, complementados con otras fuentes indirectas para tasar el valor integral del proyecto de construcción, mientras que los costos se fundamentaron en las tipologías constructivas realizadas por la entidad para cada uno de los productos inmobiliarios resultantes de la aplicación de la norma.

Los estudios aportados son irrelevantes comoquiera que no existe norma que obligue a aplicarlos para calcular el efecto plusvalía, por lo que únicamente son elementos de juicio para que los constructores e inversionistas adopten decisiones frente a la rentabilidad de un proyecto. Las actuaciones adelantadas por la entidad se profirieron dentro de su marco de competencia temporal, toda vez que los términos del artículo 80 de la Ley 388 de 1997 son perentorios, más no preclusivos.

Es viable imponer la asignación del tributo para inmuebles jurídicamente inexistentes, comoquiera que la razón que da origen a su cobro es justamente el englobe de los predios, como se explicó en las resoluciones enjuiciadas. Por lo tanto, y de conformidad 13 Valores antes y después de la acción urbanística, respectivamente. 14 Fls. 166 a 192 c.p. 1.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el artículo 51 de la Ley 1579 de 2012, procede el traslado del gravamen al folio de matrícula del bien de mayor extensión. La metodología aplicada por Catastro para calcular el efecto plusvalía se basó en la información de la licencia de construcción. Para la elaboración de avalúos no existe norma que reglamente la incidencia del valor del lote sobre las ventas, puesto que este resulta de emplear el método residual para determinar el precio del terreno; así, las ventas finales corresponden a productos inmobiliarios comparables con el estimado, y los costos de construcción o la utilidad se adoptan según las condiciones de cada proyecto.

El cálculo de los valores P1 y P2 son acordes con la Resolución 620 de 2008, en la medida en que se plantearon proyectos inmobiliarios comparables para determinar el valor de venta y los costos de construcción, los cuales son inferiores a los analizados en escenarios similares. Para determinar el valor del terreno, se incluyeron todos los costos necesarios para realizar el proyecto urbanístico sobre el área total construida aprobada, evidenciándose que se alcanzó una mayor edificabilidad con base en las variables relacionadas con la volumetría y obligaciones urbanísticas.

La metodología residual arrojó un porcentaje del peso del valor del terreno del 22,26% respecto de las ventas estimadas, que no supera el 25% que alega la demandante. No es competencia de la entidad estudiar si un negocio inmobiliario es o no rentable, sino determinar el valor del terreno según las metodologías ajustables con ofertas de productos inmobiliarios similares.

El ejercicio de determinación del Valor Presente Neto (VPN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR) no aplica al presente caso, puesto que no se simulan los flujos de caja mensuales al no contarse con tiempos establecidos, los cuales variarán de acuerdo con el proyecto urbanístico a construir, razón por la que el método residual aplicado es estático para evitar las fluctuaciones de los costos de materiales en el tiempo y la dinámica de ventas por cuestiones de mercado.

TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 16 de octubre de 2020 se prescindió de la audiencia inicial, se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente, se negaron las documentales y periciales solicitadas por la actora, y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto15.

SENTENCIA APELADA 15 Fls. 266 a 273 c.p. 2. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente16: El Consejo de Estado17 ha reiterado que los plazos previstos en la Ley 388 de 1997 son perentorios, más no preclusivos, en la medida en que la norma no previó la pérdida de competencia de la entidad por la inobservancia del término, de manera que la determinación del gravamen resulta válida y eficaz.

El Decreto 562 de 2014 estableció las normas urbanísticas para los planes parciales e incorporó nuevas zonas al tratamiento de renovación urbana, determinando como hecho generador de la plusvalía la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Esa norma fue derogada por el Decreto 079 de 2016, que mantuvo la obligación de pago de la participación en plusvalía de los propietarios y poseedores de los inmuebles que concretaron el beneficio urbanístico, tomando en consideración el régimen de transición allí contemplado.

Para la fecha de entrada en vigor del Decreto 079 de 2016 se concretó el beneficio urbanístico sobre los bienes objeto de discusión y comoquiera que la licencia de construcción fue radicada el 28 de agosto de 2015 y se encontraba en trámite, no se probó la alegada inexistencia física y jurídica de los referidos inmuebles para cuando se profirió el acto que determinó el efecto plusvalía. Además, la expedición de la licencia y el englobe de los predios están relacionados con la exigibilidad de la obligación, no con la configuración del hecho generador.

En cuanto a la determinación del cálculo del efecto plusvalía, el método residual aplicado por Catastro partió de la licencia de construcción y de la información allí contenida, basándose en productos inmobiliarios afines con el mercado del bien vendible en sectores comparables. En el escenario previo a la acción urbanística, los costos se tomaron según un proyecto de 5 pisos y un sótano, mientras que, en el momento posterior a la norma, se tuvo en cuenta un edificio de 11 pisos con dos sótanos. El valor P1 de $4.013.000 por m2 se estimó sobre un área de construcción de 2.248 m2 y un área vendible de 1.942 m2, mientras que el valor P2 de $5.784.000 por m2 se determinó según un área de construcción de 4.906 m2 y un área vendible de 3.529 m2, lo que demuestra que existió un beneficio del cual participó la sociedad.

Igualmente, se destacó que el efecto plusvalía se calculó con base en el informe elaborado por la Subgerencia de Información Económica de la Gerencia de Información Catastral de la UAECD, según el cual, para hallar el valor P1 se automatizó un formato ligado a una base de datos en la que se incorporó la información normativa relacionada con índices de construcción, áreas de terreno, alturas permitidas de jardines y aislamientos.

Adicionalmente, se relacionó la información del producto inmobiliario, costos y ventas para obtener el valor de terreno para cada uno de los puntos de investigación. De ahí 16 Índice 43 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 17 Citó las sentencias del 12 de febrero de 2020, exp. 21682, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 11 de marzo de 2021, exp. 24277, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resultan las áreas construidas y se incluye el cálculo de equipamientos comunales y la exigencia de parqueaderos, para fijar el valor residual del terreno. De esa forma, el cálculo atendió los lineamientos urbanísticos establecidos por los decretos distritales y los documentos técnicos de la entidad.

En cuanto al valor P2 y el estudio realizado por CAMACOL puesto de presente por la demandante, este no define particularmente un límite porcentual para el valor del terreno, además que no existe norma alguna que reglamente el porcentaje de incidencia del valor del lote sobre las ventas en la elaboración de avalúos. Si bien el Valor Presente Neto (VPN) y la Tasa Interna de Retorno (TIR) ayudan a evaluar la viabilidad futura de proyectos de inversión, se trata de indicadores económicos sometidos a la visión del negocio del inversor, de manera que cualquier reproche a las proyecciones de Catastro debe probar que los datos a los que se aplicó el método residual son errados, inexactos o no obedecen al mercado, circunstancia no acreditada por la actora.

Frente al cálculo de la sociedad, según el cual, el valor por m2 después de la acción urbanística arroja un resultado negativo para alegar la inexistencia del plusvalor, se constató que los datos inicialmente tenidos en cuenta por la administración fueron incrementados por la demandante sin justificación alguna, lo que acrecentó el total de costos y derivó en que el valor del lote fuera inferior al propuesto en los actos enjuiciados.

Comoquiera que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, se negaron las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia con fundamento en lo siguiente18: Vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa Afirmó que el tribunal no tuvo en cuenta todos los argumentos ni las pruebas aportadas para emitir su decisión, y aplicó unos precedentes ajenos al caso concreto.

Además, de las alegaciones de la demanda no se derivaban los problemas jurídicos fijados. El a quo omitió referirse al estudio «Escasez de suelo e incidencia en la actividad edificadora de vivienda», pese a que fue aportado con la demanda. En el auto por el que se decretaron pruebas se negó el dictamen pericial bajo el argumento de que lo allí pretendido era una labor propia del juez en la sentencia; sin embargo, dicho ejercicio no fue realizado por el tribunal, por lo que es necesario que «el Consejo de Estado de oficio, decrete y practique la prueba de un dictamen pericial»19. 18 Índice 46 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 19 Pág. 8 del recurso de apelación. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ante la ausencia de los estudios de mercado por parte de la entidad, debe tenerse en cuenta el estudio de CAMACOL, en el que se demuestra que, para la época de los hechos, el valor P2 por m2 era distinto al referido por la UAECD, porque su aplicación de la técnica residual carece de validación por el mercado.

El tribunal no analizó la falsa motivación de los actos enjuiciados Los actos están falsamente motivados al haber infringido las normas legales y fundarse en hechos que no reflejan la realidad. Determinación del efecto plusvalía a sujetos pasivos desvinculados con el hecho generador Para la expedición del acto de liquidación, los inmuebles sobre los que se configuró el hecho generador no existían jurídicamente, y transcurrieron dos momentos de exigibilidad (licencia de construcción y transferencia de dominio) sin que la administración calculara el efecto plusvalía, y solo hasta el 31 de mayo de 2019 se inscribió el gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria de las zonas comunes de la propiedad horizontal originada de los lotes englobados, en los que no se realizó dicha anotación en oportunidad.

La resolución enjuiciada ordenó inscribir el efecto plusvalía en los inmuebles que se deriven de los inicialmente gravados, lo que resulta ilegal puesto que, en el presente caso, la administración incurrió en un retraso para expedir el acto y anotarlo en los respectivos folios, perdiendo el derecho a hacer exigible la obligación. Para las fechas en las que se determinó la plusvalía, se decidió el recurso de reposición y se contestó la demanda, aún no se había inscrito en el folio de los predios identificados en los actos (hoy inexistentes), por lo que Catastro perdió competencia para expedir las resoluciones, en tanto transcurrieron los momentos de exigibilidad sin que la administración actuara de conformidad.

Oportunidad para la determinación del efecto plusvalía La Ley 388 de 1997 establece el procedimiento y los términos con los que cuenta la administración para estimar el efecto plusvalía, que fueron desconocidos por la entidad dado que, según el artículo 83 ibidem, cuando se expidió el acto de determinación ya habían ocurrido todos los momentos de exigibilidad respecto de los inmuebles beneficiados con la acción urbanística.

Además, según el folio de matrícula inmobiliaria aportado con la apelación, se constata que la administración inscribió el efecto plusvalía sobre el inmueble de mayor extensión en mayo de 2019, es decir, después de presentada la demanda. El tribunal omitió que el artículo 83 de la referida ley prevé que, para que se pueda exigir el tributo, el efecto plusvalía debe estar inscrito en el folio de matrícula, lo que no acaeció en el presente caso.

El tribunal no analizó los argumentos técnicos respecto del cálculo del efecto plusvalía Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Resolución 620 de 2008 establece que la comparación debe realizarse con las mismas características de la zona geoeconómica, pero con diferente edificabilidad, lo que significa que los parámetros de costo y ventas deben ser iguales.

Sin embargo, el cálculo de Catastro antes de la acción urbanística estableció que el costo directo de edificación era de $1.754.257 por m2 para un edificio de 5 pisos, mientras que, en la norma posterior, es de $1.528.328 por m2, para una edificación de 10 pisos, lo que es contrario a la realidad porque existen mayores erogaciones por ascensores, cimentación, instalaciones y más demora para construir.

Si el precio de venta es similar para los apartamentos ($6.420.000 por m2), la UAECD debió tomar el mismo costo por m2 y, en consecuencia, el valor del suelo habría sido inferior después de la acción urbanística. Bajo esos parámetros, el P2 por m2 sería de $3.654.273 y no de $5.784.000, como lo determinó la entidad, por lo que no existiría plusvalía de compararse con el P1 ($-358.726 por m2).

Para acreditar que los costos directos del Proyecto Alcalá fueron superiores a los tasados por Catastro Distrital, se anexó la certificación de la contadora de AH CUADRADO CONSTRUCTORES S.A.S., lo que significa que los datos tomados por la entidad no concuerdan con los del mercado para un edificio de 10 pisos. En la base de datos citada por Catastro no obran las fuentes que permitan comparar el valor del suelo y el de los costos para la época, y la entidad no hizo algún estudio de mercado para los lotes antes y después de la norma urbanística.

En ese orden, no verificó el precio comercial del terreno, sino que estimó un resultado especulativo. Adicionalmente, para confirmar el valor del suelo debe determinarse la utilidad del proyecto, lo que implica calcular la TIR del negocio y que el VPN sea, al menos, superior a cero, que no fueron aplicados por la UAECD para demostrar si el reparto entre utilidad y valor del lote eran consecuentes con la técnica residual.

Es decir, si la utilidad es muy baja y el valor del terreno muy alto, la rentabilidad del proyecto y el VPN son negativos, con lo cual, no se cumpliría lo ordenado en el artículo 14 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC. De otra parte, en los cálculos de Catastro antes de la acción urbanística se determinó que el valor del suelo debía representar el 29.6% del valor de las ventas y, en el escenario posterior, del 25.3%.

Si la entidad hubiera hecho un estudio comparativo de mercado a nivel de indicadores inmobiliarios habría encontrado que, en ninguno de ambos casos, podría superar el 20% del valor de las ventas. Sin embargo, el distrito desestimó ese argumento porque consideró que la norma no exige aplicarlos. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación de la demandante se admitió mediante auto del 18 de octubre de 202220.

La UAECD se pronunció frente al mismo y solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, en tanto cumple los requisitos previstos en el artículo 20 Índice 6 de SAMAI. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 187 del CPACA y en ella se realizó un análisis detallado de las pruebas y de los argumentos técnicos y jurídicos de las partes21.

Por auto del 1º de junio de 2023, el despacho sustanciador tuvo como pruebas documentales: (i) el certificado de libertad y tradición del predio identificado con matrícula inmobiliaria nro. 50N-20793838, expedido el 19 de noviembre de 2021 por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte y (ii) el estudio «Escasez de suelo e incidencia en la actividad edificadora de vivienda».

En la misma providencia negó el decreto de las siguientes pruebas: (i) el estudio «Peso del suelo en un terreno urbanizado en Colombia», (ii) las «observaciones técnicas a la sentencia de primera instancia», (iii) la certificación de los costos directos reales del proyecto de construcción y (iv) el dictamen pericial solicitado. Mediante providencia del 29 de junio de 202322, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

La demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación, y la demandada solicitó que se confirme la sentencia apelada23. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de la resolución por medio de la cual la Directora de la UAECD estableció el efecto plusvalía y la participación del Distrito Capital en los predios identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 50N-106766 y 50N-111655 (hoy 50N-20793838), y del acto que decidió el recurso de reposición. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe determinar: (i) si es necesaria la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria de la liquidación del efecto plusvalía para su exigibilidad, y si dicha inscripción podía realizarse en el predio resultante del englobe, y (ii) si los valores por m2 antes y después de la acción urbanística fueron determinados según la normatividad aplicable. 1.

Exigibilidad de la plusvalía. Inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria El tribunal consideró que la resolución que determinó el efecto plusvalía de los predios en discusión atendió el Decreto 562 de 2014 y el régimen de transición del artículo 3 del Decreto 079 de 2014, y que el gravamen se tornó exigible dada la expedición de la licencia de construcción el 16 de marzo de 2016, comoquiera que se causó en el momento en que la acción urbanística autorizó un uso más rentable e incrementó el aprovechamiento del suelo.

La sociedad discrepa de la anterior determinación, para lo cual expuso que, a la expedición del acto de determinación, habían acaecido los momentos de exigibilidad (licencia de construcción y transferencia de dominio) respecto de los inmuebles beneficiados con la acción urbanística y, además, que la entidad ordenó inscribir la liquidación del efecto plusvalía en el folio de matrícula inmobiliaria del predio resultante 21 Índice 4 de SAMAI. 22 Índice 24 de SAMAI. 23 Índices 30 y 31 de SAMAI, respectivamente.

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del englobe en una fecha posterior a las resoluciones enjuiciadas, circunstancia que, a su parecer, contraría la ley y afecta la exigibilidad de la obligación. Para resolver, en el expediente se encuentran probados los siguientes hechos: • El 12 de diciembre de 2014, el Alcalde Mayor de Bogotá expidió el Decreto 562 de 201424, que en su artículo 40 dispuso que «[l]a presente decisión administrativa contiene hechos generadores de participación plusvalía por edificabilidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, capítulo IX y sus normas reglamentarias establecidas para el Distrito Capital […]». • El 28 de agosto de 2015, la sociedad solicitó licencia de construcción en la modalidad de obra nueva, demolición total, respecto de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 50N-111655 y 50N-106766 para una «EDIFICACIÓN EN DOS (2) SÓTANOS Y ONCE (11) PISOS PARA TREINTA Y UN (31) UNIDADES DE VIVIENDA (NO VIS), CON 84 CUPOS DE ESTACIONAMIENTO DE LOS CUALES 76 SON PRIVADOS Y 8 DE VISITANTES.

INCLUYEN 1 CUPO DE MINUSVÁLIDOS. PLANTEAN 21 CUPOS DE BICICLETAS. ES VÁLIDA PARA DEMOLICIÓN TOTAL»25, expedida por el Curador Urbano 2 de Bogotá el 16 de marzo de 2016. En el mismo documento se precisó que «la participación en plusvalía generada por la expedición del Decreto 562 de 2014, no es exigible por cuanto no se ha liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria». • El Decreto 079 del 22 de febrero de 2016 derogó el 562 de 2014, indicando en su artículo 3, respecto a la participación en plusvalía, que «[p]ara todas las situaciones contempladas en el presente artículo, que se hayan tramitado o se tramiten con base en las disposiciones contenidas en el Decreto Distrital 562 de 2014, modificado por el Decreto Distrital 575 de 2015 y que presenten hechos generadores de la participación en plusvalía, se procederá a la liquidación de su efecto, inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, exigibilidad y cobro, de acuerdo con lo establecido en las normas vigentes sobre la materia, en los casos que se encuentren en trámite o en que se configure un momento de exigibilidad de la participación en plusvalía». • El 1° de septiembre de 2016 se registró la escritura pública por medio de la cual se englobaron los dos predios y la consecuente apertura del folio de matrícula inmobiliaria respecto del inmueble de mayor extensión, identificado con el nro. 50N- 2079383826. • El 15 de septiembre de 2017, la Directora de la UAECD profirió la Resolución nro. 1498, que estableció el efecto plusvalía y determinó la participación del distrito sobre los inmuebles objeto de discusión, entre otros. • El 10 de mayo de 2018 se registró en el folio de matrícula inmobiliaria del predio resultante del englobe la constitución del reglamento de propiedad horizontal, que originó unidades inmobiliarias derivadas del proyecto de construcción. 24 «Por el cual se reglamentan las condiciones urbanísticas para el tratamiento de renovación urbana, se incorporan áreas a dicho tratamiento, se adoptan las fichas normativas de los sectores con este tratamiento y se dictan otras disposiciones». 25 CD fl. 113 c.p. 1.

Archivo: «LICENCIA DE CONSTRUCCION ALCALA (2).pdf». 26 Ibidem. Archivo: «CERTIFICADO DE TRADICION LOTE ENGLOBE 30-11-2018 (1).pdf». Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El 19 de julio de 2018 la referida funcionaria expidió la Resolución nro. 0917, por la que se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto de liquidación, en el sentido de confirmarlo. • El 31 de mayo de 2019 se anotó la liquidación del efecto plusvalía (sin identificar acto) en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 50N-20793838 (predio resultante del englobe)27.

La Sala precisa que, mediante la resolución enjuiciada, Catastro Distrital determinó el efecto plusvalía por metro cuadrado sobre diversos predios que fueron reportados como sujetos al régimen de transición del Decreto 079 de 2016 por haber sido licenciados según el Decreto 562 de 2014, ordenó la inscripción del efecto plusvalía en los folios de matrícula inmobiliaria afectados y aplicó la tarifa del 50% a efectos de cuantificar la participación del distrito, artículos 1 y 4 de la Resolución nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017, respectivamente.

En los renglones 36 y 37 del anexo 1 de la anterior resolución se constata que, sobre los predios de la sociedad, identificados con los folios de matrícula inmobiliaria nros. 50N-106766 y 50N-111655 (englobados en el inmueble identificado con el folio nro. 50N-20793838 para la fecha de expedición del acto) se les determinó, a cada uno, la plusvalía de $1.771.000 por m2, valor sobre el cual, al Distrito Capital le correspondería una participación de $885.500 por m2.

En las consideraciones del referido acto se estimó que «dos o más predios que se integren o engloben pueden generar un incremento en el aprovechamiento del suelo, lo cual permitiría una mayor área edificada, siendo el englobe el hecho generador cada vez que el predio resultante del mismo adquiera la potencialidad de una mayor edificabilidad que la norma le autoriza […]»28.

El anterior argumento fue replicado en la resolución que decidió el recurso de reposición y en la contestación de la demanda, al afirmarse que «es viable imponer la asignación de un tributo, para predios que jurídicamente son inexistentes, considerando que la razón o consecuencia que da origen al cobro del tributo es justamente la integración o englobe de los predios»29.

Al respecto, es oportuno destacar que, en la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 202030, la Sección precisó que el hecho generador de la participación en plusvalía corresponde a las acciones urbanísticas señaladas en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, delimitación que no comprende el englobe de predios. Ello es así puesto que dicha actuación «obedece a la necesidad que tenga un particular en el desarrollo de un proyecto inmobiliario de integrar los predios en los que lo ejecutaría, sin que ese hecho corresponda a una decisión de la autoridad territorial que dé nacimiento a una acción urbanística, porque el incremento de la edificabilidad -entendida como causal de un mayor aprovechamiento- estaría dada por la iniciativa de un particular y no de quien regula el ordenamiento territorial»31. 27 Mediante Oficio nro. 25936 del 28 de mayo de 2019.

Pág. 54 del recurso de apelación. 28 Pág. 5 de la resolución de liquidación. 29 Pág. 12 de la resolución que decidió el recurso de reposición. 30 Exp. 23540, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 31 Sentencia del 23 de marzo de 2023, exp. 26591, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, el englobe de predios corresponde a una actuación urbanística particular, más no a las acciones urbanísticas previstas por el artículo 74 ibidem que, por sí sola, no genera un plusvalor en los predios de la sociedad sobre el que deba participar la entidad territorial, contrario a lo determinado en los actos enjuiciados.

Por otra parte, al tratarse de un acto que determina un plusvalor y el monto de participación del distrito en este, lo consecuente es que deba inscribirse en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria para que, ante la ocurrencia de los momentos de exigibilidad previstos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, se persiga el recaudo de la obligación a cargo del poseedor o propietario del inmueble.

En efecto, la referida norma dispone que la participación en plusvalía «solo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía […]», lo que implica una condición legal para que el municipio pretenda la satisfacción del gravamen.

Según lo expuso la apelante, en el asunto bajo examen las situaciones de exigibilidad de la participación en plusvalía corresponderían a: (i) la solicitud de licencia de construcción radicada el 28 de agosto de 2015 y (ii) las unidades inmobiliarias originadas por la constitución del reglamento de propiedad horizontal, conforme a la escritura pública inscrita el 10 de mayo de 2018 en el folio de matrícula inmobiliaria.

Para la sociedad, la administración no podía requerir la obligación según los anteriores momentos de exigibilidad, en tanto que omitió inscribir oportunamente el efecto plusvalía en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios que, para la expedición de los actos enjuiciados, fueron englobados. Tal como consta en los referidos folios de matrícula de los inmuebles afectados con el gravamen, no se evidencia anotación relativa a la liquidación del efecto plusvalía, mientras que en el correspondiente al predio de mayor extensión resultante del englobe obra la respectiva inscripción del 31 de mayo de 201932, sin relacionarse número de acto.

Se recuerda que, según el régimen de transición del numeral 4º del artículo 3 del Decreto 079 de 2016, la acción urbanística adoptada por el Decreto 562 de 2014 es aplicable siempre que, para la entrada en vigor del primero (22 de febrero de 2016), se encontrara en trámite un momento de exigibilidad de la participación en plusvalía o que se configurara alguno de los supuestos previstos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997.

Sin embargo, como lo expuso la Sección en la sentencia del 23 de marzo de 202333, las situaciones de exigibilidad descritas por esa norma están sujetas a que, previamente a esos eventos, se hubiese inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria el acto de determinación del efecto plusvalía. 32 Recuérdese que el certificado de libertad y tradición del inmueble nro. 50N-20793838 fue expedido el 19 de noviembre de 2021, y fue incorporado al expediente mediante auto del 1º de junio de 2023, entre otras pruebas, al tratarse de un hecho acaecido después de transcurrida la oportunidad para solicitar pruebas en primera instancia. 33 Exp. 26591, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso concreto, pese a que la Resolución nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017 determinó el efecto plusvalía y la participación del distrito para dos inmuebles de la demandante, la inscripción de dicho acto se anotó en el folio de matrícula inmobiliaria del predio resultante del englobe de los dos anteriores, el 31 de mayo de 2019, esto es, encontrándose en trámite la primera instancia del proceso.

Así, se tiene que, la solicitud de licencia de construcción (28 de agosto de 2015) y la constitución del reglamento de propiedad horizontal (10 de mayo de 2018), acaecieron antes de la inscripción de la plusvalía en los folios de matrícula de los predios afectados, por lo cual, se concluye que no hubo un momento de exigibilidad en los términos del artículo 83 de la Ley 388 de 1997 y, por la misma razón, a la fecha de entrada en vigor del Decreto 079 de 2016 no estaba en trámite ni se había configurado alguno de los supuestos de exigibilidad del tributo.

En cuanto al argumento de la UAECD respecto de la aplicación del artículo 51 de la Ley 1579 de 201234, se tiene que el alcance de esa disposición es que, en el acto de englobe de distintos predios, se trasladarán los gravámenes, limitaciones y afectaciones «vigentes» al folio de matrícula originado para el inmueble de mayor extensión, entendiéndose que se presupone una anotación previa que será objeto de traslado.

La Sala advierte que el presente caso no procede la aplicación de la citada norma, puesto que no existía anotación previa en los bienes objeto de englobe que debiera transferirse al folio de mayor extensión. Cuestión distinta es que la entidad ordenó anotar la liquidación del efecto plusvalía en el certificado de tradición del inmueble resultante, sin que ello torne exigible la obligación respecto de los momentos previstos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, acaecidos previamente a la inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria.

Prospera el cargo de apelación. Dada la prosperidad del primer argumento del recurso interpuesto, la Sala se releva de estudiar los demás reparos propuestos por la parte apelante. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia, en tanto prosperó el recurso de alzada interpuesto por la actora. En su lugar, se declarará la nulidad parcial de la Resolución nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017 (en lo que respecta a los inmuebles de la demandante) y la nulidad de la Resolución nro. 0917 del 19 de julio de 2018, que decidió el recurso de reposición. A título de restablecimiento del derecho se declarará que Fiduciaria Central S.A. no adeuda la participación en plusvalía determinada en el acto anulado parcialmente.

En caso de que se encuentre vigente la anotación de la liquidación de la plusvalía de la Resolución nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017 en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 50N-20793838 (o sus eventuales segregaciones o englobes), la administración deberá ordenar su cancelación. En cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), se observa que a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, esta no resulta procedente, por cuanto prosperó el recurso de apelación y en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen. 34 «ARTÍCULO

51. APERTURA DE MATRÍCULA EN SEGREGACIÓN O ENGLOBE. Siempre que el título implique fraccionamiento de un inmueble en varias secciones o englobamiento de varias de estas en una sola unidad, se procederá a la apertura de nuevos folios de matrícula, en los que se tomará nota de donde se derivan, y a su vez se procederá al traslado de los gravámenes, limitaciones y afectaciones vigentes de los folios de matrícula de mayor extensión».

Radicado: 25000-23-37-000-2018-00729-01 [26660] Demandante: Fiduciaria Central S.A. – FIDUCENTRAL S.A. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.

REVOCAR la sentencia del 5 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”. En su lugar, se dispone:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017, expedida por la Directora de la UAECD, en lo que respecta a la determinación del efecto plusvalía sobre los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias nros. 50N-106766 y 50N-111655, y la nulidad de la Resolución nro. 0917 del 19 de julio de 2018, que decidió el recurso de reposición.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que Fiduciaria Central S.A. no adeuda la participación en plusvalía determinada en los actos enjuiciados. En caso de que se encuentre vigente la anotación de la liquidación de la plusvalía de la Resolución nro. 1498 del 15 de septiembre de 2017 en el folio de matrícula inmobiliaria nro. 50N-20793838 (o sus eventuales segregaciones o englobes), la administración deberá ordenar su cancelación. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN