Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001-23-33-000-2015-00084-02 (4540-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Rodolfo Antonio Zapata Vergara Temas: Reliquidación pensión de jubilación / Régimen de transición Ley 33 de 1985 / Tesis jurisprudencial vigente al momento de la expedición del acto administrativo Sentencia de segunda instancia ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp contra la sentencia proferida el 24 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 1. La Ugpp presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 0302 del 5 de febrero de 2013, por medio de la cual el Fondo Pasivo de Ferrocarriles de Colombia reliquidó una pensión de jubilación a favor de Rodolfo Antonio Zapata Vergara, de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985 y al sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado, Sección Segunda. 2.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la declaratoria de que a Rodolfo Antonio Zapata Vergara no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación; ii) la devolución de las sumas pagadas por concepto de reliquidación pensional; iii) la indexación del valor de la 1 En adelante Ugpp. 2 Ver ítem 2 de Samai.

Documento «5ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia1z(.zip) NroActua 2», archivo digital 01ExpedienteEscaneado (págs. 3 a 16). 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condena; iv) el reconocimiento y pago de los intereses comerciales y moratorios, en virtud del artículo 192 ibidem; y v) la condena en costas. 1.1.1.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Rodolfo Antonio Zapata Vergara nació el 30 de julio de 1945. Cumplió 55 años de edad el 30 de julio de 2000, fecha en que adquirió el estatus de pensionado. 3.2. Mediante Resolución 02654 del 16 de noviembre de 2000, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria4 reconoció a favor de Rodolfo Antonio Zapata Vergara una pensión vitalicia de jubilación, en los términos de las leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, liquidada con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios, la cual fue confirmada en todas sus partes con la Resolución 00358 del 21 de febrero de 2001. 3.3.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia del 8 de noviembre de 20045 declaró la nulidad parcial de los anteriores actos administrativos, y ordenó «pagar la pensión de jubilación al demandante […], a partir del 30 de julio, en cuanto no actualizó la base para la liquidación de la pensión a dicha fecha, en que cumplió el requisito de edad (55 años) […]» (sic). 3.4.

En cumplimiento del artículo 2.° del Decreto 4986 del 2007, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia asumió la carga prestacional del INCORA. Así, mediante Resolución 0302 del 5 de febrero de 2012 reliquidó la pensión de Rodolfo Antonio Zapata Vergara, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios de conformidad con el artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, «en el sentido de disponer el valor de la prestación en la suma de $939.091,99 M/CTE, efectiva a partir del 30 de julio de 2000» (sic). 3.5.

Según Acta de entrega 126 del 10 de diciembre de 2013, Ferrocarriles de Colombia entregó a la Ugpp el expediente prestacional de Zapata Vergara, con la anotación de «PENDIENTE POR RESOLVER: SOLICITUD DE FECHA 11 DE ARIL DE 2013 correspondiente a PAGO A FAVOR DEL INTEREDADO DE LA RESOLUCION NO. 0302 DEL 05 DE FEBRERO DE 2013 (SIN CALCULO ACTUARIAL)» (SIC). 3.6.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Oficio 2013220382762 del 26 de agosto de 2013 señaló que «no se aprobaran cálculos [actuariales] de reliquidaciones efectuadas por vía administrativa.» (sic). 3.7. Con fundamento en lo anterior, a través de Auto ADP 00024 del 9 de enero de 2014, la Ugpp abrió a pruebas el expediente administrativo de Zapata Vergara, con la finalidad de solicitar su consentimiento para revocar la Resolución 0302 del 5 de febrero de 2012, y así reliquidar su pensión de vejez con fundamento en lo devengado «en los últimos 10 años de servicio», de acuerdo con las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 4 En adelante INCORA. 5 Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 23001-23-00-002-2002-0061. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.8.

A través de Auto ADP 002033 del 28 de febrero de 2014, ante la negativa del pensionado, se ordenó continuar con las actuaciones administrativas pertinentes para lograr la revocatoria directa del referido acto administrativo. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 13, 48, 53, 83, 95 y 128 de la Constitución Política; 467 del Código Sustantivo del Trabajo6 y la Ley 100 de 1993. 5.

En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos7: 5.1. El acto acusado desconoció las disposiciones constitucionales al reconocer un derecho al demandado, del cual no era beneficiario, en perjuicio de los demás asociados y con desconocimiento del «principio de sostenibilidad financiera, remuneración mínima móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo primacía de la realidad» (sic). 5.2.

Rodolfo Antonio Zapata Vergara laboró como técnico operativo 09 en el INCORA, regional Córdoba, por 24 años, 3 meses y 10 días. Quien adquirió el estatus pensional el 30 de julio de 2000, al cumplir 55 años de edad, de conformidad con la Ley 33 de 1985 y el Decreto 2143 de 1995. 5.3. En cuanto a la forma de liquidar la mesada, se desconoció lo dispuesto en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985, pues, contrario a ello, se «tuvieron en cuenta todos los factores salariales que devengó […] en el último año de servicio, desbordando […] el marco normativo y los parámetros adoptados por la entidad, […]» (sic). 5.4.

En razón a que el reconocimiento y pago de la reliquidación pensional ordenado por el INCORA, a través del acto acusado, quedó supeditado a la aprobación del respectivo cálculo actuarial8 por parte de Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no era viable su cumplimiento sin dicho requisito. 1.2. Contestación de la demanda9 6. Rodolfo Antonio Zapata Vergara contestó la demanda y se opuso a las pretensiones con fundamento en las siguientes razones: 6.1.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado10, la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, era procedente con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios. 6 En adelante CST. 7 Ibidem. 8 Artículo 10 del Decreto 254 de 2000. 9 Ver ítem 2 de Samai.

Documento «5ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia1z(.zip) NroActua 2», archivo digital 01ExpedienteEscaneado (págs. 297 a 308). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencias del 15 de junio de 2000, MP Alejandro Ordoñez Maldonado; y 4 de agosto de 2010, MP Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.

El artículo 11411 de la Ley 1395 de 201012 y la sentencia C-539 de 2011, dispusieron que las entidades públicas debían someterse a los precedentes jurisprudenciales propios de la jurisdicción correspondiente al asunto a decidir, en este caso, el de lo contencioso-administrativo. 6.3. El INCORA, mediante Resolución 02654 del 16 de noviembre de 2000, le reconoció una pensión de jubilación, «previo el trámite consagrado en la Layes 6 de 1945, 4 de 1966, 33 de 1985, y 100 de 1993», no obstante, para su liquidación omitió tenerle en cuenta la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios. 6.4.

A través del Acuerdo 04 de 1969, la junta directiva del INCORA estableció que pagaría de forma directa a sus empleados todas las prestaciones sociales, inclusive, las pensionales, «para lo cual consagró la liquidación del I.B.L. con base en todos los factores devengados por sus funcionarios con derecho a pensión» (sic). 6.5. Si bien el referido acuerdo se expidió en virtud de las facultades del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968, y este último fue declarado nulo por la Corte Suprema de Justicia, «se hizo la salvedad correspondiente a efecto de dejar con vigencia [aquel], en razón de que los empleados del INCORA no se encontraban afiliados a Caja de Previsión Social alguna, y por tanto, no efectuaron aportes a pensión» (sic).

Por ello, las prestaciones pensionales fueron reconocidas con la inclusión de todos los factores devengados por el empleado durante el último año de servicios, «en aplicación de los Decretos 3135 de 1968, 1849 de 1969, 1042 y 1045 de 1978» (sic). 6.6. En razón a que su reconocimiento pensional fue en los términos de la Ley 33 de 1985 y cuya liquidación se realizó de acuerdo con la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, «criterio jurisprudencial unificado y reiterado que se halla vigente», no era procedente que se declarara la nulidad del acto acusado, pero sí, que se ordenara el pago de la nueva mesada pensional y de las diferencias dejadas de percibir, debidamente indexadas.

Además, resultaba procedente la condena en costas en favor de la demandante por su actuar temerario. 1.3. Sentencia de primera instancia13 7. En sentencia del 24 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: 7.1.

Rodolfo Antonio Zapata Vergara era beneficiario del derecho pensional de jubilación en los términos del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, por lo que le fue aplicable el Decreto Ley 3135 de 1968. lo cual no ameritó discusión. Diferente fue, lo pertinente a la conformación de su IBL y los efectos de la no 11 Sin perjuicio de la mención realizada por el demandado, se recuerda que este artículo fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 12 Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. 13 Ver ítem 2 de Samai.

Documento «5ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia1z(.zip) NroActua 2», archivo digital 14Sentencia. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de la legalidad del acto acusado. 7.2.

La referida transición conllevó no solo el beneficio de la edad del régimen anterior, sino a su aplicación integral, es decir, el tiempo de servicio y el monto pensional, encontrándose en este último, la incorporación de los factores salariales en aquel previstos, «que para el caso, incluiría todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, tomando como referencia los enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978» (sic). 7.3.

Es decir, el acto acusado se fundamentó en la normativa pertinente y en el «criterio jurisprudencial aplicable para la época, cuyo desconocimiento - independientemente de los cambios jurisprudenciales al respecto- implicaría enervar la seguridad jurídica del pensionado o beneficiario», esto es, la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado, Secció0n Segunda. 7.4. «[P]ara abril de 1993, cuando se retiró del servicio el señor Zapata, ya tenía más de 20 años de servicio -no le faltaba tiempo de servicio-, y no existía el sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 -aplicable a partir del 1.° de abril de 1994-, por tanto, no hay prestación de servicios ni cotizaciones en vigencia de Ley 100; de modo que se descarta su aplicación y la de sus reglamentos, salvo que contra derecho, se apliquen de manera retroactiva en desmedro del pensionado.

En otras palabras, para poder aplicarle a un pensionado el Ingreso base de liquidación de que trata el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100, es imprescindible que, a su entrada en vigencia, le faltare tiempo de servicio, para así, poder sacarle el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta, si el tiempo pendiente es menos de 10 años, o durante todo el tiempo, si el tiempo faltante es superior a esos 10» (sic). 7.5.

La imposibilidad de pagar la pensión en el monto ordenado en el acto acusado, con ocasión de la ausencia del cálculo actuarial aprobado por parte del Ministerio de Hacienda, es una circunstancia que no afectó su legalidad, pero si su ejecución, «pues, desde su propio contenido se estableció la condición de pago a la aprobación de dicho cálculo -más no de la legalidad de disponer la reliquidación-» (sic). 7.6.

De acuerdo con la certificación del histórico de pagos al pensionado que allegó el FOPEP, han sido efectuados de acuerdo con la Resolución 2654 del 16 de noviembre de 2000, es decir, el pago de acuerdo con el monto reconocido en la Resolución 0302 de 2013, no se ha materializado. 7.7. Este no era el medio de control idóneo para la ejecución del acto administrativo acusado, como lo pretendió el demandado, «en todo caso, se tendría que dar por cumplida la condición de ejecutividad a la que quedó sometido el acto de reliquidación, esto es, la aprobación del cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda, contando para el efecto con mecanismos constitucionales propios para el cumplimiento de obligaciones dispuestas en la ley» (sic). 1.4.

Recurso de apelación14 14 Ver ítem 2 de Samai. Documento «5ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia1z(.zip) NroActua 2», archivo digital 16RecursoApelacion. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.

La Ugpp solicitó la revocatoria de la sentencia ante la evidente ilegalidad en la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado, por las siguientes razones: 8.1. Rodolfo Antonio Zapata Vergara prestó sus servicios al INCORA del 20 de enero de 1969 al 30 de abril de 1993, quien adquirió el estatus de pensionado el 30 de julio de 2000, al cumplir 55 años. 8.2.

Con la Resolución 02654 del 16 de noviembre de 2000, el INCORA le reconoció una pensión de vejez en los términos de la Ley 33 de 1985, liquidada con el 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio. 8.3. La Resolución 0302 de 2013 [acto acusado] incluyó la totalidad de los factores percibidos por el pensionado durante el último año de servicios, con desconocimiento de la Ley 33 de 1985, pues, lo correcto, era conformar el IBL con los factores expresamente establecidos en la Ley 62 de 1985, lo cual resultaba acorde con el artículo 48 constitucional.

Sin embargo, el pago quedó condicionado a la aprobación del respectivo cálculo actuarial por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 8.4. Con fundamento en la negativa por parte del ministerio al requisito exigido, la Ugpp inició el trámite correspondiente con el fin de lograr la revocatoria de su propio acto. 8.5. En la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 201815 por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo se fijó «para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985» en como regla de interpretación que, «[l]os factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 1.4.

Pronunciamiento en segunda instancia 9. De conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 247 del CPACA, se prescindió de la celebración de la audiencia de alegatos y juzgamiento, y se corrió traslado para alegar de conclusión16. 10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio17. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico 11. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación18, el 15 Expediente 52001-23-33-000-2012-00143 01. 16 Tal y como se indicó en el auto del 20 de septiembre de 2024. Ítem 4 de Samai. 17 Así se desprende del informe secretarial del 28 de noviembre de 2024. Ítem 8 de Samai. 18 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co problema jurídico se contrae a determinar: ¿si el acto que ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a Rodolfo Antonio Zapata Vergara se torna ilegal al fundamentarse en la posición jurisprudencial relacionada con la conformación del IBL vigente al momento de su expedición? 12.

Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo y jurisprudencial, (1.1) alcance del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Evolución jurisprudencial y (1.2) efectos en el tiempo de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado; (2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.1. Alcance del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Evolución jurisprudencial 13. La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones con el fin de garantizar el amparo a la población de las contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte. En aras de la protección de las expectativas legítimas de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma se estableció un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, según el cual, para el trabajador que a la entrada en vigencia del sistema (1 de abril de 1994) contara con 35 o 40 años de edad o más si es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión sería «la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados»19. 14.

La interpretación sobre el alcance del régimen de transición aludido ha tenido diversas visiones por parte de la jurisprudencia. Así, unas posturas señalaban que también comprendía el ingreso base de liquidación20, por lo que al momento de liquidar la prestación social debía aplicarse el período y los factores salariales previstos en el régimen anterior a la Ley 100 de 199321.

En este último aspecto también se presentó controversia, puesto que existía divergencia entre incluir todos los factores salariales devengados por el trabajador o solo aquellos sobre los cuales se realizaron los aportes22. 19 El inciso 2 de la norma preceptúa lo siguiente: «[l]a edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley». 20 IBL. 21 Esta hipótesis se encuentra, entre otras, en las sentencias de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela T-631 de 2002; T-1000 de 2002; T–169 de 2003;

T-651 de 2004; T-386 de 2005, T-251 de 2007; T-180 de 2008. También las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, del 7 de febrero de 2013, radicado: 1723-2012; del 2 de mayo de 2013, radicado: 1208- 2012; y del 7 de noviembre de 2013, radicado: 2672-2012. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 29 de mayo de 2003, radicado: 25000-23-25-000-2000-2990-01(4471 - 02), defendió la tesis de que se debía incluir todos los factores salariales.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 16 de febrero de 2006, radicado: 25000-23-25-000-2001-01579-01(1579-04), 8 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

La discusión al interior del Consejo de Estado se definió en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201023 en la que se indicó que el IBL sí hacía parte de la transición y que, por ende, la liquidación pensional debía incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

La Sección acogió una postura similar en la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 201424 en la que se indicó que para efectos de la liquidación de la pensión de los magistrados de altas cortes beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se debían aplicar de manera integral las normas del Decreto 546 de 1971, esto es, con el IBL previsto en este último25. 16.

La postura señalada se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso- administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201826, rectificó la referida interpretación. En esta providencia se concluyó que el IBL, en sus componentes período y factores salariales, aplicable a quienes eran beneficiarios del régimen de transición era el previsto en el artículo 36, inciso 3, o el 21 de la Ley 100 de 1993.

En tal sentido, a estas personas solo se les podía aplicar el régimen anterior en cuanto a las condiciones de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo. 17. Lo anterior en consonancia con la tesis de la Corte Constitucional establecida en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016 que reñía con la unificación del año 2010 del Consejo de Estado, puesto que al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 determinó que el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 solo protegía la edad, el monto pensional y la tasa de reemplazo, pero que el IBL era el previsto en su inciso 3 y en el artículo 21 ibidem. 2.2.2.

Efectos en el tiempo de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado 18. Por regla general, en atención a los principios de equidad, igualdad y de las normas de conformidad con los cambios sociales, políticos, económicos y propugnaba por la postura que indicaba que solo debía incluirse los factores sobre los que se hicieron aportes. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado: 250002325000200607509 01. «[e]n aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 25000-23-42-000-2013-00632 01(1434-14). 25 En la sentencia aludida se señaló que «[…] ante la ausencia de elementos jurídicos que permitan liquidar el monto de la mesada pensional del Magistrado de Alta Corte gobernado por el Decreto 104 de 1994, se debe entonces acudir a lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, que al fijar el régimen de transición impone su límite al promedio de lo devengado en los últimos 10 años, o a la integración normativa que legalmente corresponda al titular de acuerdo a la historia laboral que acredite.

Diferente al caso del Magistrado de Alta Corporación que encuentre regulada su situación por el Decreto 546 de 1971, que expresamente determina el reconocimiento de la pensión, con el 75% de la asignación más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, tal como lo señala explícitamente su artículo 6° […]». 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co culturales, así como por la necesidad de superar situaciones que afectan el valor de la justicia27, respecto de las sentencias que unifican su jurisprudencia, esta Corporación ha conferido efectos de aplicación inmediata a todos los procesos que se encuentren en curso y en los que se pretenda la aplicación de la normativa que fue objeto de interpretación28, esto es una aplicación retrospectiva de sus decisiones. 19.

No obstante, de manera excepcional en aquellos casos en los cuales se puedan ver restringidos los derechos de acceso a la administración de justicia o aquellos adquiridos o fundamentales de las partes, se ha previsto la necesidad de dar efectos prospectivos en aquellos casos en los que las partes hayan fundado sus pretensiones o su resistencia de manera exclusiva en el procedente vigente al momento de acudir ante la jurisdicción y dicho fundamento no se haya cuestionado en el trámite del proceso29.

Así las cosas, aun cuando la regla general de aplicación de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado ha sido la de los efectos retrospectivos, resulta necesario analizar en cada caso concreto y de manera extraordinaria el fenómeno de la prospectividad del precedente. 2.3. Análisis del caso concreto 2.3.1. Lo probado en el proceso 20.

En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 20.1. Con la Resolución 02654 del 16 de noviembre de 200030, el INCORA reconoció y ordenó el pago de una «pensión de jubilación» en favor de Rodolfo Antonio Zapata, a partir del 30 de julio de 2000, de conformidad con la Ley 33 de 1985. La liquidación correspondió al 75% de lo devengado durante el último año de servicios: 20.2.

Con la Resolución 00358 del 21 de febrero de 200131, el INCORA confirmó el acto de reconocimiento pensional. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación de 27 de marzo de 2007 (IJ). radicado 76001-23-31-0002000-02513-01. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de marzo de 2007, radicación: 76001-23-31-000-2000-02513-01 (IJ).

De la Sección Segunda, sentencia del 18 de julio de 2018, radicación: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) SUJ-012-S2. Ver también: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 25 de septiembre de 2017, radicación 08001233300020130044-01. 30 Ver ítem 2 de Samai. Documento «5ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia1z(.zip) NroActua 2», archivo digital 01.ExpedienteEscaneado (págs. 82 a 85). 31 Ibidem (págs. 95 a 97). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.3.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Primera de Decisión32, en sentencia del 9 de noviembre de 200433 resolvió: 20.4. Con la Resolución 02803 del 10 del 10 de diciembre de 200434, el INCORA otorgó cumplimiento a la sentencia judicial, así: 20.5. El 16 de marzo de 201135, Rodolfo Antonio Zapata Vergara solicitó ante el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles de Colombia la reliquidación de su pensión, entre otras, con fundamento en la sentencia proferida el 4 de agosto de 201036 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en los siguientes términos: 20.6.

Con la Resolución 0302 del 5 de febrero de 201337/38, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia resolvió: 32 Ibidem (págs. 147 a 157). 33 Expediente 23.001.23.00.001.2002-0061 34 Ibidem (págs. 158 a 161). 35 Ibidem (págs. 184 a 190). 36 MP Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente 112-2009. 37 Por medio de la cual se reliquida una pensión de jubilación. 38 Ibidem (págs. 207 a 215) 11 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.7.

El 11 de abril de 201339, Rodolfo Antonio Zapata Vergara solicitó el cumplimiento de la Resolución 02803 del 10 de diciembre de 2004, referida en precedencia. 20.8. Con el Radicado FID-20133180080471 del 7 de mayo de 201340, Ferrocarriles de Colombia negó la petición de pago, así: 20.9. Con el Auto ADP 000224 del 9 de enero de 201441, la Ugpp resolvió: 39 Ibidem (págs. 222 y 223). 40 Ibidem (pág. 231). 41 Ibidem (págs. 244 a 249). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.10.

Con el Auto ADP 002033 del 28 de febrero de 201442, la Ugpp resolvió: 2.3.2. Análisis de la Sala 21. El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión negó las pretensiones de la demanda al considerar que, como el pensionado era beneficiario del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, le era aplicable el Decreto Ley 3135 de 1968, por lo que, de acuerdo con los principios de inescindibilidad y favorabilidad, «dicha transición, no incumbe únicamente a la edad del régimen anterior, sino la aplicación integral del régimen pensional que traía la persona.

Luego, además de tenerse en cuenta la edad, debía acatarse el tiempo de servicio y el monto pensional, encontrándose en este último, la incorporación de factores salariales previstos en el régimen anterior» (sic). 22. En tal sentido, el cálculo del monto del IBL de Rodolfo Zapata Vergara debía incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, «tomando como referencia los enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978», tal como en efecto se consideró en el acto acusado, en concordancia con el criterio jurisprudencial aplicable para la época. 23.

La Ugpp presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que la reliquidación pensional reconocida al demandado de acuerdo a las disposiciones de la Ley 33 de 1985, desconoció que los factores a tener en cuenta debían corresponder expresamente a los establecidos en la Ley 62 de 1985, en concordancia con la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. 24.

Al respecto, de los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado, se encuentra que la competencia de la Sala se delimita a establecer si hay lugar a declarar la nulidad del acto demandado por cuanto ordenó reliquidar la pensión de jubilación del demandado «con el 75% de lo devengado por el trabajador durante el último año de servicios, acopiando como ingreso base de liquidación TODAS LAS SUMAS QUE EL SERVIDOR HUBIERE RECIBIDO DE FORMA HABITUAL Y PERIODICA COMO SALARIO, resaltando que el artículo 1 de la Ley 62 de 1.985, trae apenas una enunciación de factores salariales, sin que dicha disposición contenga un listado taxativo de conceptos sobre los cuales se debe determinar el valor de la correspondiente pensión de jubilación» (sic). 42 Ibidem (págs. 250 a 256). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

Así, se precisa que no fue objeto de discusión el régimen pensional de Rodolfo Zapata Vergara, cuyo reconocimiento se materializó con la Resolución 02654 del 16 de noviembre de 2000, de conformidad con lo establecido en «las Leyes 6ª de 1945, 4ª de 1966, 33 de 1985 y 100 de 1993», por lo que la Sala se abstendrá de efectuar cualquier manifestación al respecto. 26.

De acuerdo con el contenido de la Resolución 0302 del 5 de febrero de 2013 [acto acusado], es evidente que la mesada pensional de Rodolfo Antonio Zapata Vergara fue reliquidada, no con desconocimiento de las leyes 33 y 62 de 1985 como lo refirió la Ugpp, sino en atención a la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 201043 del Consejo de Estado, vigente para ese momento, en la que se indicó que el IBL sí hacía parte de la transición y que, por ende, la liquidación pensional debía incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, es decir, «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». 27.

Lo anterior, de ninguna manera desconoce el hecho que dicha tesis jurisprudencial fue revaluada por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo en sentencia del 28 de agosto de 201844, tal como se explicó en el acápite 2.1. de esta providencia [párrafos 16 y 17]. 28. Así las cosas, el acto que reliquidó la prestación pensional del demandado estuvo fundamentado en las normas y la jurisprudencia de la época, pues se expidió el 5 de febrero de 2013, esto es, antes de que la corporación modificara su posición en torno a la interpretación de las normas referidas (año 2018). 29.

Es decir, la controversia a dilucidar no se sustenta propiamente en el desconocimiento de las leyes 33 y 65 de 1985, como lo alegó la Ugpp, sino en la aplicación que dio la administración a la tesis jurisprudencial existente para la época en que se expidió el acto acusado. 30. Al respecto, la Constitución Política de 1991 garantizó el respeto por los derechos adquiridos, los cuales no podrán ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (artículo 58, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 1999); en igual sentido se dispuso en el Acto Legislativo 01 de 2005 al señalar que en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos. 31.

Sobre el concepto de derecho adquirido se ha entendido como aquel beneficio de que goza la persona que ha completado los requisitos para su disfrute y que le permite incorporarlo en forma definitiva a su patrimonio45, lo que en consecuencia exige una protección especial por parte del Estado. En ese sentido, se ha hecho necesario distinguir entre un derecho adquirido y una expectativa legítima.

El primero, implica la consolidación del derecho luego de la acreditación de los 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01(0112-09), MP Víctor Hernando Alvarado Ardila. 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, MP Cesar Palomino Cortes. 45 Puede consultarse, entre otras, la sentencia C-168 de 1995. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos legalmente establecidos; en cambio el segundo se predica de quien se encuentra a la espera de completar esos requisitos para beneficiarse de alguna prerrogativa, esto es, cuando existe una posibilidad razonable de que esa situación que le permitirá alcanzar ese privilegio sucederá, es decir que se trata de la posibilidad de ocurrencia de un suceso futuro. 32.

Así pues, en materia pensional, el derecho adquirido lo tiene quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de servicio; en tanto que se encuentra en el plano de las expectativas legítimas aquel al que le falte obtener alguno de estos requisitos y se halla ante una expectativa de alcanzar el derecho en el momento de reunir la condición faltante.

Así, lo consideró la Corte Constitucional, que sobre el particular señaló46: «[…] En conclusión: el derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo, pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuencia, puede ser modificada o extinguida por el legislador.

Y es en esta última categoría donde debe ubicarse la llamada 'condición más beneficiosa […]». 33. Así las cosas, al 5 de febrero de 2013 [fecha de expedición del acto acusado] el demandado se encontraba ante una situación consolidada, es decir, gozaba de un derecho adquirido que debía ser garantizado por cualquier autoridad administrativa o judicial.

Esto es así, pues tal y como se describió en esta decisión, para la fecha en que radicó la solicitud y se ordenó su reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, estaba vigente la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. Circunstancia puntual contenida en la motivación del acto acusado: 34.

De esta manera, se advierte que el beneficio pensional se había otorgado con fundamento en las normas y la jurisprudencia vigentes. 35. Ahora, en cuanto al cambio jurisprudencial del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018, puesto de presente en el recurso de apelación, para la Sala tal situación no puede impactar en el derecho ya reconocido como consecuencia de una nueva tesis unificadora, pues con ello se vulnerarían los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, en virtud de los cuales la administración no puede defraudar los intereses de las personas que han confiado en las normas y decisiones judiciales, como resultado de un cambio inesperado que sustituye la expectativa creada. 46 Sentencia C-168 de 1995. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

En efecto, la garantía de la confianza legítima se encuentra ligada al principio de la seguridad jurídica que protege la Constitución Política y que supone una garantía de certeza sobre una situación particular de cara a la regulación jurídica que la rodea47. Así, esa confianza consiste en «la expectativa genuina que alberga el particular, de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente.

De acuerdo con ello, este principio se ve defraudado cuando la autoridad produce un cambio abrupto en sus comportamientos y decisiones, cambio que resquebraja la esperanza legítima que el administrado se ha fijado»48. 37. De esta manera, ante un conflicto derivado de situaciones normativas y jurisprudenciales cambiantes, el juez debe amparar el derecho a la luz del contexto en que se consolidó este y no sorprender a su beneficiario con cambios súbitos de condiciones.

Si bien, esto no puede servir como herramienta para legitimar situaciones irregulares o ilegales, esta Sala insiste en que no se torna ilegal una decisión amparada en pronunciamientos judiciales que interpretaron la norma en el sentido que le resultó favorable al pensionado, pues tal y como se expuso, no se advierte que se tratara de un desconocimiento de las leyes 33 y 62 de 1985, máxime cuando dicha lectura proviene de una alta corte. 38.

Por las razones expuestas, la aplicación retrospectiva de los cambios jurisprudenciales en virtud de la cual las nuevas consideraciones jurídicas se aplican a asuntos pendientes de resolución judicial, esto es, cuyos supuestos fácticos se dieron con anterioridad al cambio interpretativo, pero del cual no se ha adoptado una decisión definitiva, podría resultar vulneradora de los aludidos principios de confianza legítima y seguridad jurídica; pero además, generaría un problema de desigualdad en relación con asuntos con similares supuestos fácticos en los que la administración efectuó reliquidaciones pensionales similares a la ahora analizada.

Por ello, si bien desde el año 2018 la corporación optó por ese tipo de decisiones cuando la situación lo ameritaba, y esta resulta ser la regla general en las sentencias de unificación, lo cierto es que esa aplicación solo se puede dar cuando la sala de decisión lo dice de manera expresa de cara a la situación particular analizada. 39.

De acuerdo con lo anterior, y como se expuso en el marco normativo de esta decisión, en aquellos casos en los cuales se puedan ver restringidos los derechos de acceso a la administración de justicia o aquellos adquiridos o fundamentales de las partes, se ha previsto la necesidad de dar efectos prospectivos a esos cambios jurisprudenciales de acuerdo con el análisis de cada caso concreto. 40.

Esta situación no ha sido ajena a esta corporación, que en los debates propios de los problemas jurídicos que se someten diariamente a su consideración, ha encontrado necesario establecer mecanismos para determinar los efectos de las 47 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala de Descongestión, sentencia del 12 de julio de 2018, radicado 25000-23-24-000-2009-00348-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 48 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de mayo de 2015, radicado 11001-03-24 000-2014-00108-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones judiciales.

Así, en sentencia del 4 de junio de 2019, la Sala Séptima Especial de Decisión, señaló lo siguiente49: «[…] 28.- En los países cuyo sistema jurídico está basado en el common law, la discusión sobre los efectos que debe tener en el tiempo el cambio de un precedente judicial es abordada bajo dos técnicas: a través de la técnica de la aplicación futura del cambio jurisprudencial, denominada como prospective overruling; o, a través de la técnica de la aplicación retroactiva o retrospectiva del cambio jurisprudencial, denominada como retrospective overruling.

Sin embargo, el uso de una u otra técnica debe analizarse caso a caso.50 29.- Para efectos de determinar si la aplicación retroactiva o retrospectiva del cambio de precedente judicial vulnera la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima deben tenerse en cuenta, entre otros factores, los siguientes: (i) si la conducta del individuo dependió o no de la regla jurisprudencial vigente para el momento en el cual ocurrieron los hechos objeto de juzgamiento.

Es decir, si su actuar dependió del conocimiento previo y calculabilidad de la regla sentada en el precedente que posteriormente es objeto de modificación; y, (ii) el grado de la fuerza normativa material del precedente modificado, para lo cual es necesario estudiar la corrección de la regla sentada en éste […]». 41. Con estos criterios, la corporación ha intentado solucionar la problemática que genera el cambio de interpretación jurisprudencial a fin de resolver el litigio en cada 49 Consejo de Estado, Sala Séptima Especial de Decisión, sentencia del 4 de junio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2013-01628-00(REV), M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 50 Al respecto se ha señalado lo siguiente: “(…) Cuando se cumple debidamente la carga de motivación suficiente y razonable para modificar un precedente, en los países con una tradición jurídica basada en el common law, se ha discutido ampliamente sobre los efectos que debe tener este cambio. / / Por un lado, existe la postura según la cual los cambios de precedente deben regir hacia futuro, bajo la técnica denominada como el prospective overruling, la cual fue inicialmente abordada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América en el fallo Great Northern Railway v. Sunburst Oil and Refining Co., en el que concluyó que en el sistema federal norteamericano los Estados tienen la libertad de definir si los cambios de precedentes judiciales rigen hacia futuro o si pueden tener efectos retroactivos que afecten la controversia en la cual se adopta dicha modificación. Esta postura parte de concebir la regla de derecho sentada en el precedente como una ley en sentido material, razón por la cual sus modificaciones sólo pueden regir hacia futuro. / /Por otro lado, ha existido la postura según la cual los cambios de precedentes judiciales deben tener efectos retroactivos y, por lo tanto, cobijar controversias originadas en hechos anteriores a la modificación de precedente, como el mismo caso en el cual ésta es adoptada.

Esta postura está fundada en que el principio de la irretroactividad de la ley no puede impedir al juez modificar una regla de derecho creada por vía de precedente que resulta injusta al ser aplicada al caso concreto. / / Con ocasión de estas posturas diversas, en los Estados Unidos han sido adoptados distintas clases de test para determinar en cada situación concreta si el cambio de precedente debe tener efectos hacia futuro o sí éste puede tener efectos retroactivos extendidos a la misma controversia con ocasión de la cual el precedente es modificado. / / Por ejemplo, en el fallo Chevron Oil Co. v. Huson la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América se ocupó de definir si un cambio de precedente judicial adoptado en otra providencia, relativo al término de caducidad de la acción udicial para obtener la reparación de perjuicios extracontractuales, podía o no ser aplicado en un proceso que había iniciado con posterioridad a la decisión judicial en la que se modificó la respectiva regla de derecho. / / Para ello, usó el siguiente test compuesto de tres factores: (i) la decisión judicial que no puede ser aplicada retroactivamente debe establecer un nuevo principio de derecho, ya sea porque modifica un claro precedente judicial en el cual los litigantes pudieron haber confiado o ya sea porque resolvió un caso de primera impresión cuya resolución no podía ser previsible para las partes;

(ii) se deben sopesar los méritos e inconvenientes del cambio de precedente mediante el estudio de los antecedentes de la regla de derecho en cuestión, sus propósitos y efectos, para determinar si su aplicación retroactiva propenderá o retardará su operación; y, (iii) por último, se debe estudiar si la aplicación retroactiva del cambio de precedente puede producir efectos sustancialmente inequitativos. / / Es apenas natural que los efectos del cambio de precedente judicial deban ser estudiados caso a caso, para efectos de ponderar la obligación del juez de impartir justicia en el caso concreto y la necesidad de no lesionar la confianza legítima de quienes acuden a la administración de justicia para obtener la resolución de sus controversias.

(…)” Aclaración de voto del magistrado Alberto Yepes Barreiro a la sentencia de 29 de enero de 2019 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Expediente 11001-03-28-000- 2018-00031-00. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso concreto en forma justa y acorde con la situación expuesta, pues resulta evidente que no cualquier pronunciamiento puede generar esa confianza que ahora se pretende garantizar, sino que ella debe estar precedida de una fuerza vinculante tal que imponga considerar razonable el derecho reconocido. 42.

Pues bien, comoquiera que la retrospectividad de las decisiones exige aplicar un criterio interpretativo ignorado por el interesado en el derecho, resulta importante verificar el tipo de situación que generó la confianza y la fuerza de la interpretación que se modificó, a efectos de establecer el grado de confianza que se derivaba del que se abandonó. 43.

En el sub judice, la situación que generó la confianza para Rodolfo Antonio Zapata Vergara, materialmente estaba contenida en la decisión de la administración de otorgarle su reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios y formalmente en la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que consideró que los factores contenidos en la Ley 62 de 1985 eran de carácter enunciativo más no taxativo, luego del análisis normativo sobre la materia.

Lo que sí generó el grado de confianza legítimo que la Constitución Política protege, pues se trataba de un pronunciamiento del alto tribunal de lo contencioso-administrativo que resultaba prevalente y de obligatoria aplicación por parte de las autoridades administrativas. 44. Si bien, fue con el CPACA que se reconoció la jurisprudencia como fuente formal del derecho (artículo 10), lo cierto es que una lectura constitucional permite reconocer que desde su expedición [de la Constitución de 1991] todas las autoridades de carácter administrativo o judicial se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y «como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional»; de manera que el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del estado democrático, social y constitucional de derecho «y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución –art.2-; de la jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad –art.29 CP; del derecho a la igualdad –art.13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fé de las autoridades públicas –art.83 CP-; de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta Política”»51. 45.

De manera que, a través del acto acusado, la administración acudió a un precedente vinculante, en la medida en que fue proferido por una autoridad judicial en ejercicio de sus facultades legales, y a una interpretación razonable de las normas. Esto, con independencia de que, después de consolidado el derecho, la tesis jurisprudencial aplicada fuera reevaluada.

De forma que, la Sala concluye que se trataba de una situación que debía ampararse por tratarse de un derecho adquirido que generó una confianza legítima en el interesado en la prestación a quien debía garantizársele la seguridad jurídica respecto de aquella decisión. 51 Sentencia C-634 de 2011. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.

El análisis expuesto, ha sido desarrollado por esta Subsección, entre otros en las providencias del 12 de septiembre de 202452, del 5 de diciembre de 202453 y del 6 de marzo de 202554 en las que se consideró que si el acto censurado surgió de una decisión propia de la administración, y que además se expidió en vigencia de un criterio normativo y jurisprudencial vigente, generó en el ciudadano la confianza legítima de que su derecho pensional se reconoció y liquidó conforme a derecho, lo que impedía desconocer el derecho que en virtud de ello adquirió. 2.4.

Costas 47. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 48. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 49.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma55. 50.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 51. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el trascurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante. 2.5.

Conclusión 52. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la Ugpp no logró acreditar 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2024, radicado 17001-23-33-000-2017-00348-01 (5199-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2024, radicado 76001-23-33-000-2017-01426-01 (4599-2023), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de marzo de 2025, radicado 76001-23-33-000-2021-00462-01 (3741-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 55 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014). 19 Radicado: 25000-23-42-000-2014-03527-02 (1276-2021) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ilegalidad de la Resolución 0302 del 5 de febrero de 2013, con la cual se reliquidó la pensión de jubilación reconocida a Rodolfo Antonio Zapata Vergara, con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios. 53.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el 24 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 24 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión que negó las pretensiones de la demanda.

Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA LXRR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.