11001031500020230686400 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Demandante: MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

LOS PROCEDIMIENTOS Y LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS EN CURSO A LA VIGENCIA DE LA LEY 1437 DE 2011 SEGUIRÁN RIGIÉNDOSE Y CULMINARÁN DE CONFORMIDAD CON EL RÉGIMEN LA LEGISLACIÓN VIGENTE AL MOMENTO EN QUE INCIARON – SE AMPARA PORQUE SE CONFIGURÓ UN DEFECTO SUSTANTIVO Síntesis del caso: la parte demandante consideró que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo porque en virtud del principio de favorabilidad aplicó de manera incorrecta la Ley 1437 de 2011, en desatención de que la norma vigente para el momento en que se inició la actuación administrativa era el Decreto Ley 01 de 1984.

La Sala amparará los derechos fundamentales del actor, tras verificar que, en efecto, la demandada incurrió en el defecto invocado, por indebida aplicación de la Ley 1437 de 2011. La Sala decide la acción de tutela presentada por el Ministerio del Trabajo1 en contra del Tribunal Administrativo del Cesar para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por dicha autoridad judicial con ocasión de la sentencia de 11 de mayo de 2023.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Mediante escrito de 9 de noviembre de 2023. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela 1) Mediante Auto no. 0058 de 2011, el director territorial del Ministerio del Trabajo del Cesar ordenó abrir investigación administrativa laboral contra la empresa Drummond ltda, por la supuesta violación al Sistema General de Riesgos Profesionales ante la ocurrencia de un accidente que conllevó a la muerte del señor Oscar Rodríguez Calderón, quien prestaba sus servicios a la referida empresa. 2) Mediante Resolución no. 0390 del 7 de diciembre de 2011, la empresa fue sancionada con una multa equivalente a $107.120.000, por violación los artículos 1, 4 y 15 de la Resolución no. 1916 de 19892, por no adoptar un programa de salud ocupacional ajustado a la ley. 3) La sociedad presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación; el cual fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución no.0031 del 2 de febrero de 2012 y notificado el 13 de febrero siguiente. 4) Por medio de Resolución no. 4835 de 2016, el Ministerio del Trabajo resolvió el recurso de apelación en el que confirmó la decisión de sancionar a la empresa con la multa antes aludida, decisión que fue notificada el 21 de febrero de 2017, esto es, aproximadamente 5 años después. 5) La sociedad presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación–Ministerio del Trabajo, en la que solicitó que se declarara la nulidad de la resolución que le impuso la multa y las que resolvieron los recursos contra esa decisión.3 6) A título de restablecimiento pidió que se declarara que la sociedad cumplió a cabalidad con las obligaciones que imponía el Sistema General de Riegos Profesionales y que se condenara a la demandada a pagarle la misma suma que pagó, como daño causado con ocasión del cumplimiento de los actos administrativos demandados. 7) Por medio de sentencia de 28 de agosto de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar negó las pretensiones de la demanda por considerar 2 “Por la cual se reglamenta la organización, funcionamiento y forma de los Programas de Salud Ocupacional que deben desarrollar los patronos o empleadores en el país”. 3 La demanda se presentó el 29 de mayo de 2018 y se registró con el número de radicación 20-001-33-33- 007-2018-00277-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela que el Ministerio del Trabajo valoró debidamente cada una de las pruebas allegadas al proceso que demostraban la responsabilidad de la sociedad por violación al Sistema General de Riesgos Profesionales. 8) La sociedad presentó recurso de apelación en el que argumentó que a pesar del material probatorio obrante en el proceso el a quo se limitó a replicar los argumentos del Ministerio del Trabajo con base en los cuales se sustentó la sanción. 9) Mediante sentencia de 11 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la decisión de primera instancia que había negado las pretensiones y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones y condenó a la demandada al pago del restablecimiento del derecho solicitado. 10) La decisión se fundamentó en que, si bien la actuación administrativa nació bajo la égida del Decreto Ley 01 de 1984, el cual no dispuso término alguno para resolver los recursos que se interpusieran contra esos actos administrativos, lo cierto es que la Ley 1437 de 2011 sí lo hizo en su artículo 52, en cuanto fijó el plazo de 1 año para esos efectos, so pena de perdida de competencia y la configuración del silencio administrativo positivo. 11) En consecuencia, en aplicación del “principio de favorabilidad”, consideró que si bien el procedimiento administrativo se rigió por el Decreto 01 de 1984 había que aplicar las normas del CPACA por ser más favorables, de ahí que como la apelación fue resuelta por fuera del término de 1 año, ello implicaba la nulidad de los actos demandados.

Fundamentos de la vulneración El Ministerio del Trabajo, de manera concreta, le endilgó a la sentencia de 11 de mayo de 2023 un defecto sustantivo por indebida aplicación del principio de favorabilidad que conllevó, a su vez, a la indebida aplicación de la Ley 1437 de 2011 para efectos de declarar la nulidad de los actos administrativos, en tanto esa norma no estaba vigente al momento en que inició la actuación administrativa y que derivó en la sanción de la empresa Drummond Ltda. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela Si la actuación administrativa inició bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, no era aplicable la Ley 1437 de 2011 como lo consideró el tribunal demandado, pues la codificación anterior no contemplaba un término para resolver los recursos4.

Además, el principio de favorabilidad no es aplicable a la función administrativa de inspección, vigilancia y control en el sector del trabajo, como sí lo son los principios contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política5. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “Por lo anteriormente expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado, revocar y dejar sin efecto la Sentencia proferida el 11 de mayo del 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar en contra del Ministerio del Trabajo, donde incurrieron en defecto procedimental, en perjuicio del derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar, proferir una nueva sentencia conforme a derecho que proceda a resolver de forma legal y sin desconocer ni amenazar derechos fundamentales al Ministerio del Trabajo”.

Actuación procesal Mediante auto de 14 de noviembre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Cesar, así como la vinculación del titular del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y el representante legal de Drummond ltda, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 4 “Los Magistrados del Tribunal, no debieron variar en momento alguno el procedimiento administrativo regulado por el CCA, que no contemplaba un capítulo específico sobre PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO, mucho menos un TÉRMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS fruto del procedimiento; tampoco como equivocadamente lo decide el tribunal, de aplicar un principio ajeno y que no contemplaba el artículo tercero del Decreto 01 de 1984 como el de FAVORABILIDAD, no señor eso no corresponde, por eso, y lo manifestado en el recurso de alzada el fallo impugnado debe revocarse, es contrariamente a derecho”. 5 “ARTICULO 209.

La función administrativa está al servicio de tos intereses generales y se desarrolla con fundamento en tos principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

( )”. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela Intervenciones de las autoridades demandadas El magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Cesar sostuvo que le dio aplicación al principio de favorabilidad, porque al momento de proferirse la última resolución que resolvió el recurso de apelación que presentó la empresa Drummond ltda, había entrado en vigencia la Ley 1437 de 2011, y ésta en su artículo 52 previó la pérdida de competencia que conllevaba la nulidad de las resoluciones acusadas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto y 3) análisis de los requisitos generales de procedencia. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Cesar con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 11 de mayo de 2023 que declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Ministerio del Trabajo le impuso una sanción consistente en una multa a la empresa Drummond. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela Análisis de los requisitos generales de procedencia Al respecto, para la Sala el presente asunto cumple los requisitos genéricos de procedibilidad, por cuanto: se agotaron todos los medios de defensa judiciales disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente algún otro; ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez6; iii) no se atacó una sentencia de tutela y, v) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que estimó transgredidos.

Asimismo, para la Sala iv) la cuestión que se discute sí resulta de relevancia constitucional, en tanto lo que se reprocha es que el juez de segunda instancia revocó la decisión de primera instancia basándose en una norma inaplicable al asunto. En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala accederá al amparo solicitado por haberse configurado un defecto sustantivo, por las razones que procederán a exponerse: 1) La parte actora alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo porque en virtud del principio de favorabilidad aplicó de manera incorrecta la Ley 1437 de 2011, en desatención de que la norma vigente al momento en que inició la actuación administrativa era el Decreto Ley 01 de 1984. 2) Agregó que el principio de favorabilidad no es aplicable a la función administrativa, como sí lo son la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. 3) Pues bien, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, expondremos las consideraciones de la providencia cuestionada, para efectos de verificar si se configuró o no el defecto sustantivo invocado por la parte actora, veamos: “Decreto 01 de 1984, antiguo Código Contencioso Administrativo.

La facultad sancionatoria que otorgan las leyes antes reseñadas al Ministerio del Trabajo, tiene como aspecto principal que sobre las decisiones impuestas en uso de esa prerrogativa existe una caducidad, pues luego de verificada la posible comisión de una falta las autoridades encargadas tenían, desde antes 6 La providencia cuestionada fue proferida el 23 de mayo de 2023 y tutela se presentó el 9 de noviembre siguiente. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela de la vigencia del CPACA, hasta 3 años para imponer las sanciones a que haya lugar, así se plasmó en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984: “ARTÍCULO 38.

Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.” La norma nada estipulaba con respecto al término para resolver los recursos que se interpusieran contra los actos administrativos dictados dentro de dicha actuación. No obstante, el Nuevo Código Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011, respecto de la facultad sancionatoria, incluyó en su artículo 2 lo siguiente:

ARTÍCULO 52. Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. (Subrayas fuera de texto) Nótese el cambio que introdujo el nuevo código referente a la facultad sancionatoria, pues se incluyó la consecuencia jurídica de la pérdida de competencia, la que se puede dar en dos momentos: i) el primero entendiéndose cuando no se expiden ni notifican los actos administrativos que imponen sanción dentro de los tres (3) años luego de la ocurrencia del hecho generador. ii) Y un segundo momento cuando no se deciden los recursos dentro del término de un (1) año de interpuestos oportunamente.

Es claro que en este evento existe un cambio normativo sustancial, el cual puede ser favorable respecto del sancionado y sobre el que es necesario verificar la aplicación del mismo en atención al principio de favorabilidad de las normas. Por ello a partir de la vigencia de la Ley 1437 ya no solo la sanción debía ser impuesta dentro de los 3 años siguientes, y entró a operar la figura del silencio administrativo positivo, sino que se fijó un término de un año para resolver los recursos interpuestos, so pena del operar la misma figura (silencio administrativo positivo).

Y como se dijo ya, la autoridad que deje vencer dichos términos pierde competencia para pronunciarse. Para esta Sala, el cambio generado contiene disposiciones que no solo fijan un derrotero y términos muy claros a la administración para adelantar la actuación sancionatoria, y para resolver los recursos interpuestos contra dichas decisiones, que innegablemente favorecen al administrado con la introducción del silencio administrativo positivo y la reducción de los tiempos para imponer las sanciones y resolver los recursos, lo que de contera conlleva a que el investigado tenga un límite temporal para estar sometido al ius puniendi”.

(resaltado de la Sala) 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela 4) De la cita expuesta, se extrae que el tribunal demandado por virtud del principio de favorabilidad, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados por considerar que el artículo 52 del CPACA, contemplaba una disposición que le resultada más favorable a la empresa. 5) Sin embargo, la Sala advierte que la actuación administrativa que conllevó a la imposición de una sanción consistente en multa de 107.120.000 inició en vigencia del Decreto 01 de 1989, luego entonces no era aplicable por una supuesta “favorabilidad” el artículo 52 de la Ley 1437 de 20117, porque el artículo 308 de esa misma codificación es expreso sobre el particular y estableció con toda claridad que los procedimientos administrativos iniciados en vigencia de la norma anterior debían seguir rigiéndose por dicha norma, en los siguientes términos: “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

(se resalta) 6) En consecuencia, con la decisión de haber aplicado el CPACA por una supuesta favorabilidad, en abierta y clara contravía con lo que la misma codificación prescribe, la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de dicha disposición, ya que al regular el régimen de transición y vigencia de esa codificación se dejó claro que los procedimientos y actuaciones administrativas que se encontraran 7 “Artículo 52.

Caducidad de la facultad sancionatoria. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

(Nota: El aparte señalado en negrilla fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-875 de 2011.) Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria”. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela en curso en vigencia de esa ley se regirían por la codificación anterior, esto es, el Decreto 01 de 1989, norma que no estableció ningún término perentorio para la resolución de los recursos administrativos ni la configuración del silencio administrativo positivo, como inclusive lo reconoció el tribunal accionado. 7) En efecto, la Sala advierte que el tribunal erró en aplicar una supuesta favorabilidad en favor de la empresa sancionada, por cuanto dicho principio opera en materia laboral en aquellos casos en que existan dos normas vigentes cuyo contenido puede ser similar o distar entre sí, pero una de ellas resulte más favorable, sin que ello haya ocurrido en este caso en los términos del artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, porque la Ley 1437 de 2011 ni siquiera estaba vigente cuando se adelantó la actuación administrativa. 8) Sin importar que al momento de expedición del acto administrativo que resolviera el recurso de apelación estuviera vigente la Ley 1437 de 2011, lo cierto es que el proceso sancionatorio debió culminar en los términos del CCA, como efectivamente ocurrió, sin que la autoridad judicial demandada pudiera desatender tal circunstancia. 9) Así las cosas, se dejará sin efectos la sentencia de 11 de mayo de 2023 y se dispondrá que Tribunal Administrativo del Cesar profiera una nueva decisión de reemplazo en la que atienda las consideraciones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1°) Ampáranse los derechos fundamentales invocados por el Ministerio del Trabajo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) En consecuencia, déjase sin efecto la sentencia del 11 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar al interior del proceso ejecutivo con radicación no. 20001-33-33-007-2018-00277-01 y ordénase a dicha autoridad que, en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una decisión en reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-06864-00 Actor: Ministerio del Trabajo Acción de tutela 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.