Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: LUZ MAGALY LOZANO PARRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTROS Temas: Tutela contra providencia judicial.
Relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderada, por Luz Magaly Lozano Parra, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Cali y la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 25 de marzo de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Cali y la Nación – Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a favor de la señora LUZ MAGALY LOZANO PARRA a partir del mes de febrero de 2016, junto con los intereses moratorios desde el 17 de marzo de 2004, garantizando así la irrenunciabilidad del derecho adquirido y constitucionalmente protegido.». 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: De las solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes La accionante señaló que el señor Rafael Obdulio Bolívar Rincón (†) laboró como docente durante un periodo de 18 años, 10 meses y 29 días y falleció el 29 de agosto de 1994. Indicó, además, que convivió en unión marital de hecho con el mencionado docente hasta el momento de su defunción. El 27 de octubre de 1994, la señora Lozano Parra solicitó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes como compañera permanente.
Para sustentar su solicitud, adjuntó las declaraciones extraprocesales rendidas por María Cecilia Ocampo y Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Orlando de Jesús Mejía González, quienes manifestaron que la convivencia entre la actora y el causante se mantuvo hasta el día de su fallecimiento.
Mediante Resolución 1170 del 11 de agosto de 1997, el FOMAG reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes exclusivamente a las hijas del causante, Andrea Bolívar Lozano y Jennifer Bolívar Lozano, asignándoles a cada una un 50 % del monto pensional, por un término de 5 años, con fundamento en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972.
En dicho acto se excluyó expresamente a la señora Lozano Parra del reconocimiento, bajo el argumento de que dicha norma no contempla a los compañeros permanentes como beneficiarios de la sustitución pensional. El 17 de diciembre de 2003, Luz Magaly Lozano Parra presentó nuevamente solicitud para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
Esa solicitud fue negada mediante Resolución No. 533 del 17 de marzo de 2004, en la cual la entidad ratificó la inaplicabilidad de la Ley 100 de 1993 al régimen especial docente y sostuvo que la normatividad aplicable era el artículo 7 del Decreto 224 de 1972. Posteriormente, el 17 de octubre de 2006, la actora presentó una nueva solicitud, la cual también fue denegada por la entidad demandada mediante oficio de 14 de mayo de 2007, en el sentido de expresar que el Decreto 224 de 1972 no prevé a los compañeros permanentes como beneficiarios.
De la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2008- 00243-00 Ante tal negativa, la señora Luz Magaly Lozano Parra formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la nulidad de: (i) la Resolución 2211 de 11 de noviembre de 2011 y; (ii) la Resolución 533 de 17 de marzo de 2004 proferida por el FOMAG.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en un 50 % a su favor y en el 50 % restante a su hija Jennifer Bolívar Lozano. En síntesis, alegó que la entidad demandada desconoció que el artículo 7 de la Ley 224 de 1972 fue derogado mediante la Ley 33 de 1973 y sustituida por disposiciones más favorables contenidas en la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 48.
El 19 de noviembre de 2010, el Juzgado Quinto Administrativo de Cali profirió sentencia en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues concedió el derecho pensional únicamente a Jennifer Bolívar Lozano, hija del causante, y negó el derecho de pensión de sobrevivientes a la señora Lozano Parra. Frente a esta última, el juzgado concluyó que no se acreditó el requisito de convivencia con el causante previsto en el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993.
Esa decisión fue apelada solamente por la entidad demandada. El 25 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de precisar que el a quo incurrió en un error al declarar en la parte resolutiva de la sentencia la nulidad de la Resolución 533 de 2004, pues dicha resolución —que negó el reconocimiento de la pensión a Luz Magaly Lozano Parra— se encontraba ajustada a derecho, al no haber acreditado los requisitos legales para acceder al beneficio pensional como compañera permanente.
En lo restante, la decisión fue confirmada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2019- 00006-00 El 16 de enero de 2019, la accionante presentó nuevamente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó la nulidad de la Resolución 533 de 17 de marzo de 2004, proferida por el FOMAG, mediante la cual se le negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en su calidad de compañera permanente del docente fallecido Rafael Obdulio Bolívar Rincón. A título de restablecimiento de derecho, pidió que se le reconozca y pague pensión de sobrevivientes, intereses moratorios y se condene en costas a la entidad demandada.
Advirtió que en el auto de pruebas proferido en el proceso 2008-00243-00, se afirmó erróneamente que los antecedentes administrativos fueron allegados al proceso, sin embargo, solamente fueron aportadas las resoluciones cuestionadas. Por ello, señaló que esa omisión impidió al juzgador valorar adecuadamente las declaraciones extraprocesales aportadas, que eran fundamentales para acreditar su derecho pensional.
Por ello, consideró que no se configuró la cosa juzgada material, ya que se trató de una prueba que no fue valorada en el proceso anterior, y que el derecho a la pensión es irrenunciable, imprescriptible y constitucionalmente protegido, lo cual habilita un nuevo estudio bajo el amparo de los principios de favorabilidad y justicia material.
El 26 de junio de 2023, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Cali dictó sentencia de primera instancia en la que declaró probada de forma oficiosa la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. En síntesis, consideró que existió identidad de partes, causa y pretensiones entre ese asunto y el proceso con radicado 2008-00243-00.
Además, que, si bien la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que «los derechos pensionales son imprescriptibles, no es menos cierto que no puede someterse el asunto eternamente en la jurisdicción, pues ello atentaría con la presunción de legalidad de los fallos de la justicia y la seguridad jurídica.». De igual forma, resaltó que la accionante no interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Cali y que, en lugar de promover una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, debió acudir al recurso extraordinario de revisión, como mecanismo idóneo para controvertir una providencia judicial que adquirió firmeza.
Esa decisión fue apelada por la accionante con fundamento en que no desconoce que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. Sin embargo, justificó la interposición del medio de control en que existía un hecho nuevo, esto es, que no se tuvo en cuenta las declaraciones extrajuicio de 1994, que obraban en el expediente administrativo y que esa prueba no fue debatida en el proceso 2008-00243-00.
Frente al argumento sobre la omisión en interponer el recurso de apelación y la improcedencia de una nueva demanda, indicó que la carga procesal de acudir al recurso extraordinario de revisión no puede trasladarse automáticamente a la demandante, especialmente, cuando ésta actuó guiada por una deficiente defensa técnica y que conforme con la Sentencia SU-027 de 2021 de la Corte Constitucional, en casos de asesoramiento errado por parte de profesionales del derecho.
Además, que, tratándose de derechos fundamentales como el acceso a la pensión de sobrevivientes, es posible flexibilizar el rigor de la cosa juzgada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 18 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió fallo de segunda instancia en el que confirmó la decisión inicial, con fundamento en que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada.
Sobre el particular, advirtió que en el proceso 2008-00243-00 ya se había resuelto de fondo la pretensión de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 533 de 2004, por medio del cual se negó el reconocimiento pensional solicitado por la accionante en calidad de compañera permanente del docente fallecido Rafael Obdulio Bolívar Rincón (†).
De modo que existió identidad de partes, objeto y causa petendi. Respecto al argumento del presunto «hecho nuevo», señaló que dichas pruebas existían desde antes de la presentación de la primera demanda y que, en esa oportunidad, la parte actora no solicitó su ratificación ni apeló el fallo que le resultó desfavorable, lo que impedía reabrir el debate mediante la presentación de una nueva demanda ordinaria.
Agregó que, de existir prueba nueva o una omisión sustancial por parte del Juzgado Quinto Administrativo de Cali, el camino procesal adecuado habría sido el recurso extraordinario de revisión y no un nuevo medio de control ordinario. 3. Argumentos de la acción de tutela Alegó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial al declarar probada la excepción de cosa juzgada frente a su solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente en calidad de compañera permanente del docente fallecido Rafael Obdulio Bolívar Rincón. Explicó que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado ante el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali, cuya sentencia fue proferida el 19 de noviembre de 2010, no se valoraron declaraciones extrajuicio rendidas en 1994, que reposaban en la carpeta administrativa del docente, la cual no fue aportada ni solicitada de oficio por su defensa en dicho proceso.
Afirmó que esa omisión probatoria se debió a un error de su defensa técnica, por lo que no puede atribuírsele la carga de dicha negligencia profesional. Indicó que descubrió dichas pruebas mediante derecho de petición presentado en octubre de 2016, recibiendo 190 folios entre los que incluían dichas declaraciones. Por ello, relató que interpuso un nuevo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo que las autoridades judiciales demandadas, que conocieron del proceso 2019-00006, debieron valorar las referidas pruebas en virtud de la señalado en la sentencia SU-027 de 2021, la cual establece que el asesoramiento jurídico errado, la existencia de pruebas omitidas y la necesidad de garantizar derechos fundamentales justifican la flexibilización de la configuración de la cosa juzgada.
Cuestionó además que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de segunda instancia, desestimara la aplicación del precedente constitucional citado, limitando su alcance al ámbito de acciones de tutela, sin considerar la dimensión sustancial del derecho a la seguridad social, la irrenunciabilidad del derecho pensional y el principio de favorabilidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite previo El 27 de marzo de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante a las autoridades judiciales demandadas y a la entidad accionada. 5.
Oposiciones El Juzgado Diecinueve Administrativo de Cali rindió informe en el cual se refirió al trámite del proceso radicado 2019-00006-00 y solicitó declarar improcedente la acción de tutela, porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, al no haberse agotado los mecanismos judiciales idóneos y por vulneración del requisito de inmediatez.
Explicó que en dicho proceso (rad. 2019-00006-00) se declaró probada de forma oficiosa la excepción de cosa juzgada, al encontrar identidad de partes, objeto y causa petendi con el proceso tramitado bajo el radicado 2008-00243-00. Resaltó que, si la parte actora consideraba que en el proceso inicial (2008-00243-00) no se valoraron pruebas relevantes debió haber interpuesto recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia dictada, lo cual no ocurrió, dado que solo la entidad demandada apeló, lo que permite inferir que la accionante se mostró conforme con el fallo.
Adicionalmente, mencionó que, si la señora Lozano Parra estimaba que hubo error judicial por indebida representación o falta de defensa técnica, su mecanismo idóneo era el recurso extraordinario de revisión, conforme al numeral 1 del artículo 250 del CPACA, y no la tutela. Frente al requisito de inmediatez, sostuvo que la tutela interpuesta en 2025 resulta extemporánea, dado que la accionante ya conocía la situación desde al menos el 24 de abril de 2014, fecha de notificación de la Resolución No. 2236 mediante la cual se dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Finalmente, se reiteró que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno, y que las decisiones adoptadas dentro del proceso ordinario fueron emitidas con sujeción al ordenamiento jurídico. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al no haberse acreditado el requisito de relevancia constitucional, porque la controversia se limita a un tema legal y económica, y no se relaciona directamente con el núcleo esencial de un derecho fundamental.
Además, advierte que la acción de tutela es utilizada como una tercera instancia, con el fin de reabrir un debate ya resuelto por el juez natural con plenas garantías procesales. El Ministerio de Educación Nacional solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Luz Magaly Lozano Parra, porque ni cumple con los requisitos generales de relevancia constitucional, subsidiariedad e inmediatez.
En cuanto a la relevancia constitucional, expresó que la controversia planteada gira en torno a un aspecto de carácter económico, sin evidencia de una afectación concreta y grave a derechos fundamentales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo atinente a la subsidiariedad, mencionó que la accionante contaba con mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, como el recurso de apelación o la revisión, que no fueron agotados.
En cuanto a la inmediatez, manifestó que la tutela fue presentada de forma extemporánea, muchos años después de haberse ejecutoriado la sentencia dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Cali que resolvió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2008-00243-00 y de haberse proferido actos administrativos de cumplimiento de lo ordenado en ese caso.
Por otro lado, alegó falta de legitimación por pasiva, porque no tiene injerencia en los actos judiciales que se cuestionan en sede constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico, es necesario precisar que el análisis de procedencia de la presente acción de tutela se centrará exclusivamente en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 18 de octubre de 2024, por ser la decisión que puso fin al proceso ordinario laboral en el cual se discutió la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes formulada por la señora Luz Magaly Lozano Parra, en calidad de compañera permanente del docente fallecido Rafael Obdulio Bolívar Rincón. Corresponde a esta Sala establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto procedimental absoluto y en desconocimiento del precedente judicial previsto en la sentencia SU-027 de 2021, al declarar la cosa juzgada sin, presuntamente, efectuar un examen integral de las pruebas ni de los estándares jurisprudenciales que en casos donde se acreditan fallas en la defensa judicial, existencia de nuevas pruebas y afectaciones a derechos fundamentales como la seguridad social, es posible flexibilizar la cosa juzgada para evitar decisiones contrarias a la Constitución. De acuerdo con lo anterior, la Sala analizará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, se emplea el presente mecanismo como una instancia adicional del proceso ordinario de reparación directa, pues se reiteran argumentos que ya fueron discutidos y analizados por el juez natural, como se pasa a explicar.
Para empezar, se tiene que la parte actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente del señor Rafael Obdulio Bolívar Rincón, docente fallecido el 29 de agosto de 1994, en un porcentaje del 50 % a su favor y el 50 % restante a favor de su hija Jennifer Bolívar Lozano. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cali, mediante sentencia del 19 de noviembre de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones, en cuanto reconoció el derecho a la sustitución pensional de la menor Jennifer Bolívar Lozano, pero negó la 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensión respecto de la señora Luz Magaly Lozano Parra, al considerar que no acreditó los requisitos exigidos para acceder a la pensión como compañera permanente.
Dicha decisión fue apelada únicamente por la entidad demandada. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 25 de octubre de 2011, revocó parcialmente el fallo, en el sentido de negar la nulidad de la Resolución 533 de 2004 que había rechazado la solicitud pensional de la señora Lozano Parra, confirmando así la negativa al reconocimiento pensional a su favor.
En lo restante, esto es, respecto del derecho de la menor, confirmó lo resuelto en primera instancia. Posteriormente, el 16 de enero de 2019, la señora Lozano Parra formuló una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada bajo el número 76001- 33-33-019-2019-00006-00, en la que nuevamente solicitó la nulidad de la Resolución No. 533 de 2004.
Como hecho nuevo, argumentó que en octubre de 2016 obtuvo copia de la carpeta administrativa del docente mediante el ejercicio del derecho de petición, dentro de la cual reposaban declaraciones extrajuicio rendidas en 1994 que probaban su convivencia con el causante, pero que no fueron valoradas en el proceso anterior por deficiencias en su defensa técnica.
Sostuvo que esas pruebas constituían un hecho novedoso que impedía configurar la cosa juzgada, y que, tratándose de un derecho imprescriptible y fundamental como la pensión de sobrevivientes, debía aplicarse un enfoque de justicia material y favorabilidad conforme a la jurisprudencia constitucional, en particular la sentencia SU-027 de 2021.
El 26 de junio de 2023, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Cali dictó sentencia de primera instancia en la que declaró probada de forma oficiosa la excepción de cosa juzgada, por considerar que existía identidad de partes, causa y objeto con el proceso radicado en 2008. Indicó que las pruebas alegadas por la actora ya existían desde antes del primer proceso y que, de haber considerado que no fueron valoradas adecuadamente, debió acudir al recurso extraordinario de revisión, y no presentar una nueva demanda ordinaria.
Esa decisión fue apelada por la señora Luz Magaly Lozano Parra, quien, si bien reconoció la existencia de cosa juzgada formal, sostuvo que existía un hecho nuevo, esto es, las declaraciones extrajuicio de 1994 que acreditaban su convivencia con el causante y que obraban en el expediente administrativo desde su solicitud inicial, pero que no fueron valoradas en el proceso 2008-00243-00 por omisión de su defensa técnica.
Alegó que tal falla no podía serle atribuida y citó como sustento la sentencia SU-027 de 2021 de la Corte Constitucional, según la cual es posible flexibilizar la cosa juzgada cuando concurren errores de asesoría jurídica, nuevas pruebas no valoradas y afectaciones a derechos fundamentales como la seguridad social. Por su parte, en el escrito de tutela, la señora Lozano Parra alegó la configuración de defecto procedimental, al haberse declarado probada la excepción de cosa juzgada sin valorar las pruebas fundamentales que obraban en la carpeta administrativa del docente fallecido.
Sostuvo que dichas pruebas —en especial las declaraciones extrajuicio de 1994 sobre la convivencia con el causante— no fueron tenidas en cuenta por error de su defensa técnica en el proceso anterior. Además, alego desconocimiento del precedente judicial, específicamente de la sentencia SU-027 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el 18 de octubre de 2024 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia en el sentido de confirmar la decisión inicial, que, en lo que interesa, consideró: «(…) se encuentra acreditado que el objeto del presente proceso es la nulidad de la Resolución 553 del 17 de marzo de 2004, el cual coincide con aquel que motivó los pronunciamientos emitidos por el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el radicado 76001 3331 005 2008 00243 0014; por lo que dicho límite objetivo de la cosa juzgada se encuentra plenamente acreditado.
(…) En virtud de lo anterior, los efectos de cosa juzgada erga omnes se predican respecto de los apartes del acto que fue anulado, por ende, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA, respecto de las disposiciones cuya nulidad fue denegada tales efectos recaen exclusivamente sobre la causa petendi, por lo que para resolver el recurso de alzada se requiere analizar cuáles son los motivos en los que el actor sustenta la pretensión de nulidad en el presente proceso, para determinar si los mismos coinciden con los resueltos previamente en sentencias ejecutoriadas.
(…) De la lectura del texto de la demanda obrante en el índice 00003 del expediente virtual en Samai, documento “12ED_1_760013333019201900(.pdf)”, así como de la sustentación del recurso de apelación – mismo índice documento “8ED_56_56_76001333301920(.pdf)”, se encuentra que el accionante aduce que motivo de nulidad de la Resolución 533 del 17 de marzo de 2004, que la misma “fue negada por la no aplicación de la ley 100 de 1993, y haber sido pagada en un 100%, nunca por la falta de requisitos”.
Por su parte, la sentencia en el proceso adelantado por el Juzgado 5º Administrativo de Cali, se evidencia que el problema jurídico resuelto, fue precisamente “la de determinar la legalidad de los actos recurridos, en virtud de analizar la normatividad aplicable para la concesión de la pensión demanda, así como del cumplimiento de los requisitos legales para que las mismas se hagan derecho de la precitada prestación” y así fue resuelto, según se aprecia en el aparte antes transcrito.
Corolario, en el presente medio de control tiene como sustento de sus pretensiones la misma causa que ya fue resuelta en las sentencias proferidas por el Juzgado 5º Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el proceso radicado 76001 3331 005 2008 00243 00, concurriendo así el último de los elementos que se requieren para que se configure la cosa juzgada, precisándose además, que la primera de las decisiones se ocupó de determinar con efectos erga omnes el cumplimiento o no, de los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993 y concordantes, para que la señora Luz Magaly Lozano Parra fuese beneficiaria de la pensión de sobreviviente del docente Rafael Obdulio Bolívar, en razón a que al respecto solo la demandada interpone recurso de apelación. En cuanto a lo indicado al respecto de la excepción de cosa juzgada analizada por la Corte Constitucional en Sentencia SU 027 de 2021, y citada en el escrito de apelación por la parte demandante, basta decir, que es claro dicha providencia en afirmar que lo allí consignado, refiere a las acciones de tutela y no a este tipo de acción judicial.
(…) La Sala considera que no es de recibo para enervar la presunción de legalidad ni para controvertir la excepción de cosa juzgada, dado que, el recaudo de tales declaraciones se realizó con anterioridad a la primera demanda y en ella, ni se solicitó su ratificación ni el fallo fue apelado por la parte demandante. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 26 de junio de 2023 dictada por el Juzgado 19 Administrativo de Santiago de Cali, que denegó las pretensiones de la demanda por hallar demostrado el fenómeno de cosa juzgada.».
(Se destaca) De lo transcrito, se advierte que los argumentos expuestos por la parte accionante en la acción de tutela, relacionados con el presunto defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial, ya fueron objeto de análisis por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al resolver el recurso de apelación. En efecto, el fallo de segunda instancia examinó los fundamentos de la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y concluyó que no se configuraba un hecho nuevo que permitiera reabrir el debate resuelto en el proceso 2008-00243-00, toda vez que las declaraciones extrajuicio de 1994, en las que la actora sustentó su derecho pensional, ya existían desde antes del primer proceso, y en su momento, a pesar de que no fueron valoradas, no se advirtió de dicha omisión, ni se solicitó su ratificación, ni se apeló la decisión adversa.
Asimismo, el Tribunal señaló que el camino procesal adecuado para controvertir una decisión judicial ejecutoriada era el recurso extraordinario de revisión, y no la presentación de una nueva demanda ordinaria. De igual forma, descartó la aplicación del precedente SU-027 de 2021, por tratarse el asunto de un proceso contencioso ordinario y no de una tutela, y concluyó que la actuación de la parte actora representaba un intento por reabrir un debate ya resuelto con autoridad de cosa juzgada, sin que se evidenciara afectación alguna a sus derechos fundamentales ni vulneración al debido proceso.
Siendo así, como se expuso, aunque en la presente solicitud de amparo alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados, lo cierto es que la parte demandante pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para reiterar los argumentos expuestos en el proceso ordinario, bajo la presunta configuración de defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial, asuntos que en todo caso ya fueron resueltos por la autoridad judicial demandada.
Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por la parte actora, dado que la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte accionante 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01762-00 Demandante: Luz Magaly Lozano Parra 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador