1 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm.: 17001-23-31-000-2012-00270-01 Demandante: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Demandados: Municipio de Manizales y Corporación Autónoma Regional de Caldas - CORPOCALDAS ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Manizales contra la sentencia emitida el 29 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por la cual se declaró la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la prestación eficiente de los servicios públicos, a la seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
I. SÍNTESIS DEL CASO I.1. Los actores presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, la prestación eficiente de los servicios públicos, la seguridad y salubridad pública, la seguridad en las construcciones y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con ocasión de las obras contratadas por CORPOCALDAS que tenían como objetivo atender una problemática que se venía presentando en la vía Neira y en la que se utilizaron explosivos que afectaron el barrio El Maizal.
I.2. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: “1. Que se encuentran vulnerados y en estado de riesgo los derechos colectivos y del medio ambiente ya descritos, a los habitantes que residimos en el barrio El Maizal de la Comuna San José. 2. Consecuencia de lo anterior se ordene a los accionados iniciar y llevar a término las acciones respectivas las cuales se realizaran (sic) en el sector a que se refiere la presente acción, y que consisten en: 2 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co • La revisión de las redes públicas y privadas de acueducto y alcantarillado, a fin de verificar el estado de dichas redes y que se descarte posibles fugas. • La reparación o reposición de dichas redes y sus respectivas acometidas, a cargo del accionado. • El reforzamiento estructural de todas y cada una de nuestras viviendas que resultado (sic) afectadas con el uso de explosivos. • La demolición, reparación y reposición de la pantalla activa que resultó afectada con los procedimientos empleados, labor que incluya el ajuste de sus elementos estructurales y de fijación al talud. • El tratamiento y restauración biológicos de la ladera. • La aplicación de un plan de saneamiento ambiental a fin de controlar la proliferación de olores, escorpiones, serpientes, zancudos, mosquitos y demás fauna expulsada de las reservas ambientales intervenidas y que están invadiendo nuestro hábitat. • La conexión técnica de la red de aguas residuales de nuestro barrio a un sistema de pretratamiento antes de verterlas a la quebrada Olivares. • Una vez subsanados los problemas de estabilidad del terreno, recuperación biótica de las laderas y manejo de aguas, se proceda a la reposición, reparación o reconstrucción de la infraestructura vial, afectada con los agrietamientos. • Por tratarse de un bien colectivo y bienestar ciudadano para nuestro barrio, solicitamos que el pago de los gastos que se ocasionen con motivo de esta acción, se cubran (sic) con cargo al Fondo para Acciones Populares y de Grupo, para lo cual desde ahora solicitamos que nos otorgue amparo de pobreza”.
El Municipio de Manizales contestó la demanda, se opuso a las pretensiones e indicó que la obra que se estaba ejecutando cumplía con las condiciones técnicas. Específicamente, respecto de las pretensiones señaló que solicitaría la asistencia de la Secretaría de obras públicas, así como daría traslado a CORPOCALDAS, a la Corporación para el Desarrollo de Caldas y a la empresa Aguas de Manizales S.A.E.S.P. Finalmente, propuso las excepciones de carencia de prueba que constituya presunta vulneración de los derechos colectivos, inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva y una excepción genérica.
CORPOCALDAS contestó la demanda, indicó que era poco probable que la afectación a las viviendas fuese con ocasión del uso de los explosivos en la obra que se estaba ejecutando, pues la inestabilidad en la ladera se presentaba con anterioridad al año 2007. Así mismo, señaló que según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Manizales el lugar donde está ubicado el barrio El Maizal está catalogado como de alto riesgo, aunado a que las casas son antiguas, por lo que las fisuras y grietas serían eventualmente con ocasión a esto. 3 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, propuso las excepciones de cumplimiento integral y diligencia de las funciones asignadas por la ley, ausencia de trasgresión de los derechos colectivos por parte de CORPOCALDAS, falta de legitimación en la causa por pasiva y competencia exclusiva de aguas de Manizales S.A.E.S.P. para el manejo del alcantarillado y vertimientos en la quebrada olivares y competencia del municipio para la atención y prevención de desastres.
La Empresa Metropolitana de Aseo S.A.E.S.P, contestó la demanda, señaló que el relleno sanitario La Esmeralda está a una distancia de 665 metros del barrio El Maizal, por lo que es poco probable que lleguen los olores. Así mismo, mencionó que en el relleno se cuenta con un protocolo de control de vectores y se realizan de manera periódica fumigaciones.
Propuso como excepciones, ausencia de nexo causal, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de competencia para dar cumplimiento a las pretensiones y excepción genérica. La Empresa de Obras Sanitarias de Caldas S.A.E.S.P., contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no presta el servicio de acueducto y alcantarillado en el barrio El Maizal.
La Empresa Aguas de Manizales S.A.E.S.P, contestó la demanda, se opuso a las pretensiones, pues estimó que los hechos y pretensiones no guardan relación con el objeto social de la entidad, por lo que propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de nexo causal y excepción genérica. II. TRÁMITE EN LA PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 24 de mayo de 2012 se admitió la demanda y se ordenó notificarla a Corporación Autónoma Regional de Caldas, a la empresa EMAS S.A.E.S.P, Municipio de Manizales, a la Empresa Metropolitana de Aseo, adicionalmente se vinculó a la empresa Aguas de Manizales S.A.E.S.P y se reconoció al señor Javier Elías Idárraga como coadyuvante.
Adicionalmente, dispuso como medida cautelar ordenarle a la Corporación Autónoma Regional de Caldas y al Municipio de Manizales evaluar un informe presentado por la primera y desplegar las actividades necesarias para mitigar los riesgos de un talud que para ese momento se presentaba en el barrio El Maizal. Mediante auto del 21 de noviembre de 2013 se abrió el proceso a pruebas y en providencia del 18 de enero de 2017 se corrió traslado a las partes para alegatos de conclusión. La empresa EMPOCALDAS reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 4 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La empresa Aguas de Manizales señaló que de acuerdo con las pruebas obrantes se pudo comprobar que las redes locales que funcionan en el barrio El Maizal operan adecuadamente, por lo que solicita su exoneración de toda responsabilidad.
La Corporación Autónoma Regional de Caldas presentó sus alegatos, indicó que la ladera donde está ubicada el barrio El Maizal está calificada como de alto riesgo, así como que se cuenta con estudios elaborados en los años 2008, 2009 y 2011 que dan cuenta del éxito de los trabajos de estabilización. Por otra parte, indica que los problemas en las viviendas se presentan desde antes de las obras de estabilización, debido a la precariedad en la construcción y el tiempo de estas.
III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo de Caldas resolvió declarar probadas algunas excepciones y la carencia de objeto parcial por cumplimiento de lo pretendido en el trámite de la primera instancia. Sin embargo, respecto del municipio de Manizales, que actúa como apelante único resolvió lo siguiente: “Cuarto. DECLARAR no probadas las excepciones de “CARENCIA DE PRUEBA QUE CONSTITUYA PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS”, “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” y “EXCEPCIÓN GENÉRICA” propuestas por el Municipio de Manizales,… Quinto. DECLARAR que el Municipio de Manizales es responsable de la vulneración de los derechos colectivos relativos al goce de un ambiente sano, a la prestación eficiente de los servicios públicos, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
Sexto. ORDENAR al Municipio de Manizales realizar con la asesoría de Corpocaldas, en el término de seis meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, los estudios técnicos que permitan identificar las obras de reforzamiento que se requieren para lograr los niveles o el factor de seguridad que garantice la efectividad de las obras de estabilización realizadas sobre la ladera del barrio El Maizal en el año 2011.
Las obras correspondientes deberán llevarse a cabo a más tardar dentro de los primeros seis (6) meses de la siguiente vigencia fiscal, es decir, hasta el mes de junio de 2020. De lo anterior se informará, por el municipio y Corpocaldas, dentro del mes siguiente a cada uno de los dos lapsos de seis meses mencionados, al Comité de verificación que más adelante se conformará, el cual a su vez dentro del mismo período informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente. 5 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Séptimo. ORDENAR al Municipio de Manizales que dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, se lleva a cabo un estudio técnico que permita determinar la procedencia del reforzamiento estructural de las viviendas del barrio El Maizal ubicadas entre las carreras 8 y 8C y las calles 31ª y 32.
Si el resultado en punto a tal procedencia fuere positivo, el municipio adoptará, dentro de un lapso posterior igual al anterior, las medidas administrativas o policivas que fueren pertinentes y legalmente procedentes a efecto de lograr que los propietarios o poseedores de tales viviendas lleven a cabo las mencionadas obras de reforzamiento estructural.
Si el resultado de dicho estudio fuere negativo, se ordenará al Municipio ejercer, dentro del lapso posterior de seis meses que se acaba de indicar, las funciones de policía que le son propias en relación con los inmuebles que amenacen ruina, adoptando las decisiones administrativas que se requieran para garantizar la protección de la integridad física y la vida de sus habitantes, así como los derechos a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles.
El Municipio de Manizales deberá presentar ante el Comité de verificación que más adelante se conformará, el cual a su vez lo informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, dentro del mes siguiente a cada uno de los dos lapsos de seis meses mencionados, un informe sobre las gestiones adelantadas. Octavo. ORDENAR al Municipio de Manizales que dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REALICE LA REPOSICIÓN, REPARACIÓN O RECONSTRUCCIÓN de la infraestructura vial del barrio el Maizal de la ciudad de Manizales.
El Municipio de Manizales deberá presentar ante el Comité de Verificación, dentro del mes siguiente a la ejecución de tales labores, un informe sobre la realización de las obras de reposición, reparación o reconstrucción de la infraestructura vial del barrio El Maizal. A su vez, dicho comité presentará su informe, dentro del mismo período, al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente.
(…)” Indicó el Tribunal que conforme las pruebas obrantes en el proceso, había lugar a concluir que varias de las situaciones denunciadas por los accionantes han sido superadas, antes del inicio de la presente demanda, como en el curso de la misma. No obstante, señaló que algunas de las pretensiones estaban pendientes por cumplir, por lo que declaró la vulneración a los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, al goce de un ambiente sano y a la seguridad y prevención de desastres imputable al Municipio, para lo cual hizo referencia individualmente a los siguientes aspectos. 6 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la reparación de las obras construidas en el año 2011 en la pantalla de la ladera, indicó que con fundamento en informe rendido el 25 de enero de 2016 se identificó que las obras de estabilización de la ladera del barrio El Maizal estaban deterioradas y se advirtió un problema en los anclajes activos con ocasión de los deslizamientos.
Sobre el reforzamiento estructural de las viviendas, señaló que con fundamento en el oficio SIA N° 07589 del 13 de junio de 2012 que antes de la obra de 2011 los inmuebles ya presentaban agrietamientos y dilataciones, atribuidas a factores como el asentamiento y hundimiento del terreno, así como a las deficiencias constructivas de tales edificaciones.
Sobre la revisión de la reparación de las redes públicas y privadas de alcantarillado, estimó que las acciones desplegadas por la empresa Aguas de Manizales S.A.E.S.P, fueron suficientes para solucionar la problemática. IV. RECURSO DE APELACIÓN El Municipio de Manizales, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación, cuestionando únicamente la orden correspondiente al reforzamiento estructural de las viviendas del barrio El Maizal contenida en el numeral séptimo, pues estima que debían dirigirse a los propietarios o poseedores de las mismas y no al Municipio.
Lo anterior, con fundamento en que se tratan de predios particulares, por lo que son éstos los llamados a asumir las obras necesarias para la gestión del riesgo, a partir de lo dispuesto en el artículo 2° de la ley 1523 de 2012 y el artículo 355 de la Constitución Política. En consecuencia, expresamente solicitó lo siguiente: “MODIFICAR el ordinal SÉPTIMO de la parte resolutiva del fallo recurrido, en el sentido que de necesitarse la procedencia del reforzamiento estructural de las viviendas del barrio El Maizal ubicadas entre las carreras 8 y 8C y las calles 31ª y 32, estas sean adelantadas por los propietarios o poseedores de las mismas y no por el Municipio de Manizales, pues según informe técnico elaborado por la Unidad de Gestión del Riesgo del Municipio, algunas de las viviendas se encuentran afectadas por la falta de rigidez estructural como consecuencia del sistema constructivo utilizado (mamposteria simple-no confinado-no reforzado) el cual no genera el suficiente confinamiento de los muros estructurales en las construcciones, las cuales como se ha dicho fueron levantadas hace más de 30 años”.
V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. Mediante auto del 18 de octubre de 2020 se admitió el recurso presentado por el Municipio de Manizales y posteriormente se corrió traslado para alegatos de conclusión. 7 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
Únicamente presentó alegatos de conclusión CORPOCALDAS, quien solicitó confirmar la decisión de primera instancia. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público rindió concepto en el presente proceso y solicitó confirmar la decisión adoptada, pues estimó que el apelante interpretó de manera equivocada lo dispuesto en el ordinal séptimo de la sentencia recurrida, comoquiera que en éste expresamente se dispuso que la obligación del municipio es adelantar las actuaciones administrativas necesarias, a efecto los propietarios o poseedores de las viviendas lleven a cabo las obras.
VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VII.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, del recurso de apelación presentado por el Municipio de Manizales. VII.2. Análisis de la Sala. En atención a lo dispuesto en el recurso de apelación, debe la Sala establecer si procede modificar la orden impuesta por el Tribunal Administrativo de Caldas en el numeral séptimo de la parte resolutiva.
Al revisar la orden impuesta por el Tribunal Administrativo de Caldas, advierte la Sala que le asiste razón al Ministerio Público en cuanto a que en ella no se le ordenó al Municipio asumir los costos derivados del reforzamiento estructural de las viviendas afectadas, pues, como de manera precisa lo señaló, la obligación del Municipio corresponde a “llevar a cabo un estudio técnico que permita determinar la procedencia del reforzamiento estructural de las viviendas del barrio El Maizal ubicadas entre las carreras 8 y 8C y las calles 31ª y 32”.
Ahora bien, si el resultado de ese estudio resultaba positivo, es decir, que debían acometerse obras de reforzamiento, la obligación del municipio era la de: “adoptará, dentro de un lapso posterior igual al anterior, las medidas administrativas o policivas que fueren pertinentes y legalmente procedentes a efecto de lograr que los propietarios o poseedores de tales viviendas lleven a cabo las mencionadas obras de reforzamiento estructural”.
Como se puede apreciar, no le asiste razón al Municipio, pues la orden impuesta por el Tribunal fue clara en indicar que serán los propietarios o poseedores de las viviendas quienes llevarán a cabo las mencionadas 8 Radicado: 17001233100020120027001 Actor: Leidy Tatiana Aguirre Arcila y otros Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co obras de reforzamiento estructural en caso el estudio que debía hacerse así lo dispusiera.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 29 de enero de 2019.
SEGUNDO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.