CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., seis (06) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 25000234200020160095702 Número interno: 4188-2021 Demandante: Olga Lucia González Salamanca Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Prima Especial Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Olga Lucia González Salamanca, en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentado el 19 de febrero de 2016, tendiente a declarar la nulidad del Oficio DESAJ14-JR-4737 del 5 de septiembre de 2014, emitido por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá, mediante la cual se negó la reliquidación del salario y prestaciones sociales con inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y de la Resolución 4432 del 21 de julio de 2015, proferida por la directora Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual se confirmó la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en precedencia, al desatar el recurso de apelación. De igual forma, pidió inaplicar las expresiones que establecen que la prima especial no tiene carácter salarial contenidas en los Decretos 57 de 1993 (art. 6), 106 de 1994 (art. 6), 43 de 1995 (art. 7), 36 de 1996 (art. 6), 076 de 1997 (art. 6), 64 de 1998 (art. 6), 44 de 1999 (art. 6), 2740 de 2000 (art. 6), 2720 de 2001 y 0673 de 2002 (arts. 6 y 7), 3569 de 2003, 4172 de 2004 (art. 6), 936 de 2005 (art. 6), 389 de 2006, 618 de 2007 (art. 6), 658 de 2008 (art. 6), 723 de 2009 (art. 8), 1388 de 2010 (art. 8), 1039 de 2011 (art. 8), 874 de 2012 (art. 8) y 1024 de 2013 (art. 8), y los que en adelante se expidan por el Gobierno Nacional, y demás normas que contengan disposiciones similares, todos ellos relacionados con el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial.
A título de restablecimiento del derecho se solicitó: “(…)se restablezca el derecho de mi poderdante, adquirido en el desempeño de sus cargos, ordenando a la demandada a tener como factor salarial y/o salario la Prima Especial de Servicios, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales – prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas en la presente acción –, para lo cual deberá incluirse en nómina, es decir que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional, a la doctora OLGA LUCÍA GONZÁLEZ SALAMANCA, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Corrales (Boyacá), desde el 22 de diciembre de 1992 al 12 de enero de 1993, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Cerinza (Boyacá), desde el 13 de enero de 1993 al 2 de febrero de 1993 y del 10 de marzo de 1993 al 31 de marzo de 1993, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Pisba (Boyacá), desde el 4 de abril de 1994 al 24 de abril de 1994, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Tamara (Casanare), desde el 21 de junio de 1994 hasta el 31 de octubre de 1996, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Sativanorte (Boyacá), desde el 1 de 2 noviembre de 1996 hasta el 23 de marzo de 1998, como Juez 2º Promiscuo Municipal de Yopal (Casanare), desde el 12 de enero de 1999 al 24 de febrero de 1999, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Socha, (Boyacá), desde el 15 de noviembre de 2000 al 30 de septiembre de 2001, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Jericó (Antioquia), desde el 1 de octubre de 2001 al 30 de noviembre de 2003, como Juez 1º Civil de Circuito de Duitama (Boyacá), desde el 1 de diciembre de 2003 al 9 de febrero de 2004, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Jericó (Antioquia), desde el 10 de febrero de 2004 al 30 de abril de 2004, como Juez 1º Promiscuo Municipal de Cerinza (Boyacá), desde el 1 de mayo de 2004 al 9 de mayo de 2004, como Juez 15 Civil Municipal de Descongestión de Bogotá, desde el 10 de mayo de 2004 al 11 de agosto de 2004, como Juez 36 Civil Municipal de Bogotá, desde el 12 de agosto de 2004 al 10 de enero de 2006, como Juez 11 Civil de Circuito de Bogotá, desde el 11 de enero de 2006 al 15 de mayo de 2006, como Juez 36 Civil Municipal de Bogotá, desde el 16 de mayo de 2006 al 17 de septiembre de 2006, como Juez 6 Civil de Circuito de Descongestión de Bogotá, desde el 18 de septiembre de 2006 al 31 de diciembre de 2006, como Juez 36 Civil Municipal de Bogotá, desde el 1 de enero de 2007 al 3 de octubre 2010, como Juez 4 Civil del Circuito de Descongestión de Bogotá, desde el 4 de octubre de 2010 al 3 de octubre de 2012, como Juez 36 Civil Municipal de Bogotá, desde el 4 de octubre de 2012 al 17 de octubre de 2012, como Juez 4 Civil del Circuito de Bogotá, desde el 18 de octubre de 2012 al 31 de julio de 2013, como Juez 36 Civil Municipal de Bogotá, desde el 1 de agosto de 2013 al 9 de octubre de 2013, como Juez 2 Civil de Ejecuciones del Circuito de Bogotá, desde el 10 de octubre de 2013 a la fecha y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.
Esta reliquidación deber hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la Prima Especial. 2.1. Que en lo relativo a las cesantías e intereses a las cesantías, estas se consignen en el fondo de cesantías al que se encuentra afiliada la accionante. 3. (…) se condene (…) a pagar a la accionante las sanciones por la mora en el pago de las cesantías contempladas en la (sic) parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, correspondiente a “…un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas”.
Lo anterior se reconocerá y pagará así: (…) Las correspondientes al año 1992, a partir del 15 de febrero de 1993 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 1993, a partir del 15 de febrero de 1994 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 1994, a partir del 15 de febrero de 1995 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 1995, a partir del 15 de febrero de 1996 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 1996, a partir del 15 de febrero de 1997 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 1997, a partir del 15 de febrero de 1998 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 1998, a partir del 15 de febrero de 1999 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 1999, a partir del 15 de febrero de 2000 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2000, a partir del 15 de febrero de 2001 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 2001, a partir del 15 de febrero de 2002 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2002, a partir del 15 de febrero de 2003 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2003, a partir del 15 de febrero de 2004 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 2004, a partir del 15 de febrero de 2005 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2005, a partir del 15 de febrero de 2006 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2006, a partir del 15 de febrero de 2007 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 2007, a partir del 15 de febrero de 2008 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2008, a partir del 15 de febrero de 2009 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2009, a partir del 15 de febrero de 2010 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago.
Las correspondientes al año 2010, a partir del 15 de febrero de 2011 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2011, a partir del 15 de febrero de 2012. Las correspondientes al año 2012, a partir del 15 de febrero de 2013 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2013, a partir del 15 de febrero de 2014 y hasta la fecha en que se haga efectivo el 3 pago.
Las correspondientes al año 2014, a partir del 15 de febrero de 2015 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las correspondientes al año 2015, a partir del 15 de febrero de 2016 y hasta la fecha en que se haga efectivo el pago. Las que se causen con posterioridad a la presentación de la presente acción, a partir del 15 de febrero de la respectiva anualidad.
Lo anterior debe ser consignado en el fondo de cesantías al que se encuentra afiliada la accionante (…)” (Ortografía y gramática del texto original) Igualmente, pidió: i) reconocer las sumas debidamente indexadas; ii) pagar los intereses de conformidad con lo previsto en el artículo 194, numeral 4 del CPACA y iii) condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 2.- HECHOS 2.1.
La demandante ha laborado al servicio de la Rama Judicial en los siguientes cargos y períodos: 2.2. La demandante no ha recibido el pago mensual de la prima especial, prestación retributiva de carácter adicional que aumenta el ingreso de los servidores públicos, entre ellos los jueces de la República y los Magistrados de los Tribunales Superiores, ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 correspondiente a no menos del 30% del salario básico y conforme lo decidió la sentencia de 29 de abril de 2014. 2.3.
La demandante tampoco ha recibido los valores correspondientes a la reliquidación de los salarios, las primas de servicio, vacaciones y navidad, las vacaciones cesantías y la bonificación por servicios prestados y demás acreencias laborales a que haya lugar. 2.4. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, recobró vigencia jurídica, con la interpretación correcta dada por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, fallo que por tratarse de una acción de nulidad tiene efectos ex tunc. 2.5.
La demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 13 de agosto de 2014: 2.6. La petición fue negada por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá, a través del Oficio DESAJ14-JR-4737 del 5 de septiembre de 2014.
Decisión confirmada por la directora de Administración Judicial, mediante Resolución 4432 del 21 de julio de 2015, al desatar el recurso de apelación.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, ordinal 19 literal e) del 150, 228, numerales 1 y 7 del 277 y 280 de la Constitución Política; Acto Legislativo 3 de 2002; Ley 22 de 1967; artículos 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; artículo 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996; articulo 2 parágrafo de la Ley 244 de 1995; articulo 5 parágrafo de la Ley 1071 de 2006; 10 de la Ley 1437 de 2011 y los Decretos 717 de 1978 y 610 de 1998.
Así como también, los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT y la Convención Americana de Derechos Humanos. Consideró que la entidad demandada ha desconocido los principios de igualdad y favorabilidad, así como los derechos adquiridos y la jurisprudencia desarrollada el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas, tengan o no carácter salarial, constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, recordó que, a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado concluyó que la prima debe ser un agregado o plus al salario, correspondiente a un valor no inferior al 30% de la remuneración básica.
Asimismo, que las prestaciones sociales deben liquidarse con base en el 100% de la asignación y no con el 70% como se ha venido realizando, so pena de disminuir el salario de los beneficiarios del referido emolumento.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la demandante por intermedio de apoderado, el 19 de febrero de 2016. 4.2. Mediante providencia del 3 de octubre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 23 de marzo de 2017. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 27 de septiembre de 2017. 4.4. Mediante auto del 30 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 5.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Para el efecto, expuso que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales, a saber: Ordinario o no acogidos, aplicable a los servidores judiciales que se vincularon a la entidad antes del 1 de enero de 1993, quienes se rigen por lo dispuesto en los Decretos 51 de 1993; 104 de 1994; 47 de 1995; 34 de 1996; 47 de 1997; 65 de 1998; 43 de 1999; 2739 de 2000; 2724 de 2001; 682 de 2002; 3568 de 2003; 4171 de 2004; 935 de 2005; 388 de 2006; 617 de 2007; 657 de 2008; 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 0848 de 2012; 1034 de 2013; 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017 y 338 de 2018.
Especial o acogidos, destinado a los empleados que ingresaron al servicio con posterioridad a la fecha citada en el numeral que precede, o que habiéndose incorporado con anterioridad a ella optaron por la nueva normativa, el cual se encuentra conformado por los Decretos 57 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995; 36 de 1996; 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 2740 de 2000; 2777 de 2001; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 2006; 618 de 2007; 658 de 2008; 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1267 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017 y 337 de 2018.
De igual manera, indicó que la demandante se encuentra amparada por el segundo régimen salarial. Asimismo, que la prima especial no tiene carácter salarial, salvo para pensión. Seguidamente, sobre este emolumento destacó que la misma Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 determinó que no tendría carácter salarial, expresión que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-279 de 1996 y C-447 de 1997.
Más adelante, precisó que el Consejo de Estado a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado: 11001032500020070008700, declaró la nulidad de los decretos proferidos entre 1993 a 2007, pero nada dijo sobre aquellos que se expidieron entre el 2008 y el 2014, de manera que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial.
Propuso las excepciones: “INTEGRACIÓN DE LITIS CONSORCIO NECESARIO”, “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, “PRECRIPCIÓN” e “INNOMINADA” 6.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, profirió sentencia de primera instancia. 7.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la sentencia de 31 de julio de 2020, resolvió negar las pretensiones de la demanda incoada por la señora Olga Lucia González Salamanca. 8.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: Aseveró que el a quo se apartó de la jurisprudencia que el Consejo de Estado ha desarrollado sobre la prima especial, dentro de la cual se ha sostenido que este emolumento tiene carácter salarial y, en consecuencia, debe ser tenido en cuenta para reliquidar las prestaciones sociales de sus beneficiarios.
Para el efecto, citó las sentencias del 2 de abril de 2009, 4 de agosto de 2010, 27 de junio de 2012, 29 de abril de 2014 y 25 de abril de 2018. En ese mismo sentido, destacó que a la demandante se le despojó del 30% de su asignación básica, bajo el argumento de que este seria reconocido a título de prima especial. Al respecto, consideró que esta interpretación desmejoró el salario de los empleados y desconoció los derechos laborales que les asiste, pues las prestaciones se liquidaron con fundamento el 70% de la asignación y no con el 100% como correspondía. Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, por consiguiente, acceder a las pretensiones de la demanda, esto es, reliquidar las prestaciones sociales percibidas en calidad de juez de la republica con base en el 100% de su asignación, y las demás descritas en el escrito introductorio. 9.
El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 9 de agosto de 2020.
10. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Mediante providencia de 3 de febrero de 2022, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria. 10.2.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto del 12 de mayo de 2022, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 13 de julio de 2022. 10.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto del 28 de febrero de 2023, proferido por la Conjuez Ponente. 10.4.
Mediante auto del 11 de julio de 2023, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Parte demandante: La demandante pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda. Para el efecto, solicitó tener en cuenta la sentencia del 21 de noviembre de 2022, proferida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo el radicado: 76001233300020160133301 (66117) (AG). 11.2.
Parte demandada: Insistió en los razonamientos descritos en la contestación de la demanda y pidió dar aplicación a las reglas de unificación contenidas en la decisión del 2 de septiembre de 2019, emitida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 11.3. Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 07 de diciembre de 2023. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho Olga Lucía González Salamanca al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico en el 100%? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir lo relacionado con el derecho al reconocimiento de la prima especial como adición al salario y la reliquidación der las prestaciones sociales sobre el 100 de la asignación básica y tal como lo anota la entidad demandada en su alegato de conclusión es necesario aplicar lo decidido en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, anotando al respecto que la sentencia recurrida desconoció la mencionada sentencia de unificación sin justificar la razón por la cual se apartó de la misma, La Sala sostendrá la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: La Doctora OLGA LUCIA GONZALEZ SALAMANCA, se desempeñó como Juez de la República entre el 22 de diciembre de 1992 y el 26 de julio de 2018, continuaba desempeñándose como Juez de la Repúblicas, conforme a la certificación que obra a folio 180 a 181 del expediente.
Desde el año 1993, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó a la actora el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 13 de agosto de 2011 hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 13 de enero de 2014 es decir, veintiun años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 1993 al 13 de agosto de 2011, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido, son imprescriptibles. Reconocer personería Reconocer personería a la abogada Ximena Moreno Mateus, identificada con cédula de ciudadanía número 52.709.705 y portadora de la Tarjeta Profesional número 128.726 del C.S de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial obrante en el índice 44 de SAMAI En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCASE la sentencia proferida el treinta y uno de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Transitoria.
SEGUNDO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de diciembre de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en los oficios DSEAJ14-JR-4737 de 5 de septiembre de 2014 suscrito por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá – Cundinamarca y en la Resolución No. 4432 del 21 de julio de 2015 suscrita por la Directora Ejecutiva Nacional de Administración Judicial, mediante los cuales no se accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales, primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de la accionante, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial que debe tenerse en cuenta para liquidar y pagar todas las prestaciones sociales de la actora.
CUARTO: Declarar probada la excepción de prescripción trienal de las sumas a que haya lugar en razón de la condena a la Nación- Rama Judicial en el entendido que las sumas causadas antes del 13 de agosto de 2011 se encuentran prescritas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: CONDENAR A LA NACIÓN- RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL A RECONOCER Y PAGAR en favor de la señora OLGA LUCIA GONZÁLEZ SALAMANCA, retroactivamente el reajuste salarial que corresponda al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados, aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión, etc., en su condición de Juez de la República desde el 13 de agosto de 2011 hasta que funja en ese cargo computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, teniendo en cuenta que las diferencias causadas con anterioridad al 13 de agosto de 2011 se encuentran prescritas conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. El pago de los aportes al sistema de seguridad social deberá efectuarse sobre el 100% de la asignación básica percibida por la demandante durante todo su periodo de vinculación laboral, pues éstos son imprescriptibles, más la cotización sobre la prima especial.
SEXTO: La Nación Rama Judicial dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA SEPTIMO: Reconocer personería a la abogada Ximena Moreno Mateus, en los términos y para los efectos del poder conferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de acuerdo con lo expuesto ut supra Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA