Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: ELIZABETH TORO GUARÍN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 12 Temas: Contra providencia judicial.
Recurso extraordinario de revisión. Recusaciones. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Elizabeth Toro Guarín contra el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 12.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 7 de diciembre de 2022, en ejercicio de la acción de tutela, la señora Elizabeth Toro Guarín pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, la seguridad social, el debido proceso y a la pensión, que estimó vulnerados por la sentencia del 19 de febrero de 2021 y los autos del 22 de noviembre de 2021 y del 17 de junio de 2022, dictados por el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 12.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 1. Que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, pensión, debido proceso, cosa juzgada y seguridad jurídica, inscritos en este; entre otros. 2. En consecuencia, que se revoque la sentencia de 19 de febrero de 2021, proferida por la Sala Especial de Decisión No. 12, dentro del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001-03-15-000-2018-02658-00, M.P. RAMIRO DE JESÚS PAZOS GUERRERO, demandante UGPP, demandada ELIZABETH TORO GUARÍN. 3.
Igualmente, que se revoquen los autos de 22 de noviembre de 2021 y de 17 de junio de 2022, así como el de 26 de septiembre del año en curso, notificado el 10 de noviembre, dictados dentro del mismo proceso. 4. De la misma manera, que se deje sin efectos la constancia de ejecutoria del fallo de 19 de febrero de 2021, expedida, al parecer, después del 14 de noviembre de 2022. 5.
Que, por tanto, se esté a lo dispuesto en la sentencia del 9 de febrero de 2017 de la Sección Segunda del Consejo de Estado que confirmó la de 20 de mayo de 2014, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, afectadas por el mencionado fallo de 19 de febrero de 2021, proferido dentro del referido recurso extraordinario. 6. Que, en esa medida, la accionante continuará devengando el monto de la mesada pensional que percibía antes del citado fallo del 19 de febrero de 2021, reducida por la UGPP, mediante Resolución RDP 009060 de 15 de abril de 2021. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.1. La señora Elizabeth Toro Guarín presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el objeto de obtener la nulidad parcial de la Resolución No. PAP 009916 del 25 de julio de 2012, Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y nulidad total de las Resoluciones Nos. RDO 006210 del 25 de julio de 2012, RDP 01469 del 8 de noviembre de 2012y RDP 015164 del 12 de noviembre de 2012.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara la reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con los artículos 6º del Decreto 546 de 1971 y 12 del Decreto 717 de 1978. 2.1.2. La demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que, por sentencia del 20 de mayo de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En concreto, la autoridad judicial consideró que la señora Toro Guarín tenía derecho a que se aplicara lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 y, por lo tanto, anuló los actos administrativos demandados y condenó a la UGPP a reliquidar la pensión de la actora, en cuantía del 75 % de la asignación más elevada que hubiere devengado durante el último año de servicios.
También dispuso que la bonificación por servicios se debía incluir en una doceava parte, y no en un 100 % como lo pretendía la demandante, y excluyó las vacaciones del factor salarial. 2.1.3. Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por sentencia del 9 de febrero de 2017, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. 2.2.
Del recurso extraordinario de revisión 2.2.1. La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra las sentencias del 20 de mayo de 2014 y del 9 de febrero de 2017, por considerar configurada la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 2.2.2.
El proceso correspondió a la Sala Especial de Decisión No. 12, cuyo magistrado sustanciador la admitió, por auto del 10 de abril de 2019. 2.2.3. Mediante sentencia del 19 de febrero de 2021 el Consejo de Estado, Sala Especial de Revisión No. 12, declaró fundado el recurso extraordinario de revisión e infirmó parcialmente la sentencia del 9 de febrero de 2017, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En consecuencia, revocó parcialmente la sentencia del 20 de mayo de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, únicamente respecto del ingreso base de liquidación de la pensión de la demandante, conformado por la asignación más alta devengada en el último año de servicio, el cual debería calcularse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o lo que le faltare para adquirir el derecho cuando entró a regir la nueva ley, si era menos. 2.2.3.1.
La autoridad judicial consideró que el reconocimiento de la pensión con base en un IBL que tuvo en cuenta el salario más alto devengado en el último año era contrario a la voluntad del legislador e iba en contravía del precedente jurisprudencial1. 2.2.4. La anterior decisión se notificó por estado del 3 de marzo de 2021 y se comunicó a las partes mediante correo electrónico el 15 de marzo siguiente. 2.2.5.
El 24 de febrero de 2021, la aquí actora había presentado memorial en el que solicitó que se aplicara el precedente judicial contenido en la sentencia del 22 de enero de 2021, dictada por la Sala Especial de Decisión No. 20 del Consejo de Estado, que resolvió un recurso extraordinario de revisión con similares supuestos fácticos. 1 Sentencias: (i) C-258 de 2013, SU-230 del 29 de abril de 2015, SU-427 del 11 de agosto de 2016 de la Corte Constitucional, cuyo criterio, adujo, se ha mantenido en sentencias dictadas con posterioridad: SU-631 de 2017, SU -210 de 2017 y SU-395 de 2017;
(ii) Sentencia del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2.6. El 19 de marzo de 2021, la señora Toro Guarín solicitó nuevamente que se aplicara al caso el precedente contenido en la sentencia del 22 de enero de 2021.
En esa misma fecha, la demandante presentó memorial de recusación contra la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, integrante de la Sala Especial de Decisión No. 12, por la causal del numeral 2 del artículo 141 del CGP, esto es, “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior”, dado que fue la magistrada ponente de la sentencia del 9 de febrero de 2017, objeto de revisión. 2.2.7.
Por auto del 8 de abril de 2021, el magistrado sustanciador de la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “en el presente asunto, la Sala profirió sentencia del 19 de febrero de 2021, esto es, con anterioridad a que se allegaran los mencionados memoriales, motivo por el cual no hay lugar a resolver sus solicitudes”. 2.2.8.
La señora Toro Guarín interpuso recurso de reposición en contra de la anterior decisión y el magistrado sustanciador de la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado, por auto del 6 de septiembre de 2021, lo repuso y corrió traslado a la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez del memorial de recusación, por cuanto la recusación se formuló de manera oportuna, esto es, en el término de ejecutoria de la sentencia, en los términos del artículo 142 del CGP. 2.2.8.1.
Por otra parte, la autoridad judicial precisó que si bien la solicitud de aplicación del precedente se presentó antes de que la sentencia fuera notificada, lo cierto era que para ese entonces la Sala ya había decidido la controversia jurídica a través de la sentencia del 19 de febrero de 2021, fecha a partir de la que se llevó a cabo el trámite de recolección de firma para la notificación. 2.2.9.
Mediante auto del 22 de noviembre de 2021, la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado, rechazó la recusación formulada en contra de la exmagistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, porque el artículo 142 del CGP prevé que no podrá recusar quien sin formular la recusación ha hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez haya asumido el conocimiento del asunto, si la causal invocada fuere anterior a dicha gestión. 2.2.9.1.
Que la señora Toro Guarín intervino en el proceso a través de la contestación de la demanda y el memorial en el que solicitó la aplicación de un precedente judicial. Que, además, no era de recibo el argumento frente a la supuesta sorpresiva participación de la exmagistrada en el asunto, debido a que era de conocimiento público la conformación de las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, habida cuenta de que la información se encuentra disponible en la página electrónica de la entidad. 2.2.10.
El 25 de enero de 2022, la actora solicitó la adición del auto del 22 de noviembre de 2021, para que: (i) se expidiera copia de la aclaración de voto del auto; (ii) se indicara que la sentencia del 19 de febrero de 2021 solo cobraba ejecutoria, a partir de que la Secretaría expidiera la respectiva constancia, (iii), se remitiera la constancia de ejecutoria de la sentencia del 19 de febrero de 2021. 2.2.11.
Mediante memorial radicado el 1º de abril de 2022, la señora Elizabeth Toro Marín recusó al exmagistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, con sustento en la causal del numeral 1º del artículo 141 del CGP, esto es, por tener interés directo en el proceso y que, en consecuencia, se dictara nuevamente sentencia el proceso del recurso extraordinario de revisión. 2.2.12.
Por auto del 20 de mayo de 2022, la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado denegó la solicitud de adición del auto del 22 de noviembre de 2021. En concreto, estimó que las peticiones del actor nada tenía que ver con el Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 problema jurídico resuelto en la providencia (recusación contra una integrante de la Sala) o sobre cualquier otro punto que debía ser objeto de pronunciamiento de conformidad con la ley y que, en todo caso, no existía ningún aspecto que se hubiera dejado de resolver. 2.2.13.
Por auto del 17 de junio de 2022, la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado rechazó de plano la recusación formulada contra el exmagistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, nuevamente con fundamento en el artículo 142 del CGP. En el auto se explicó que no había lugar a la recusación, por cuanto la señora Toro Guarín intervino en el proceso, después de que la Sala Especial asumió el conocimiento del asunto y, por lo tanto, conocía la conformación de la Sala.
Que, incluso, en el sub lite el exmagistrado Piza Rodríguez manifestó impedimento el 23 de noviembre de 2020, pero fue declarado infundado, y que la aquí actora actuó con posterioridad a esa decisión. 2.2.14. La señora Elizabeth Toro Guarín interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia, el cual fue rechazado de plano por auto del 26 de septiembre de 2022, con fundamento en que se trataba de una decisión que no es susceptible de recurso. 2.2.15.
El 23 de noviembre de 2022, el secretario general del Consejo de Estado expidió certificación dentro del proceso del recurso extraordinario de revisión, en la que indicó que la sentencia del 19 de febrero de 2021 quedó ejecutoriada el 19 de marzo de 2021, a las 5:00 pm, de conformidad con lo establecido en los artículos 203 del CPACA y 302 del CGP. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Elizabeth Toro Guarín, de manera preliminar, manifestó que la solicitud de amparo cumplía los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Específicamente, respecto del requisito de la inmediatez, explicó que la ejecutoria de la sentencia del 19 de febrero de 2021 se produjo hasta el 14 de noviembre de 2022, “desvaneciéndose hasta esta fecha la válida esperanza que la Sala Especial de Decisión No. 12, en acto de contrición, remediara sus desaciertos” y que, por lo demás, los autos cuestionados se ataban también a esa decisión. 3.2.
En cuanto al fondo del asunto, la actora alegó que se configuraron los siguientes vicios de fondo: 3.2.1. Defecto procedimental absoluto. A juicio de la demandante, a pesar de que el 24 de febrero de 2021 solicitó que se aplicara el precedente judicial contenido en la sentencia del 22 de enero de 2021, dictada por la Sala Especial de Decisión No. 20 del Consejo de Estado, dicho argumento no se tuvo en cuenta al momento de resolver el recurso extraordinario de revisión. Precisó que, si bien la sentencia tiene como fecha 19 de febrero de 2021, lo cierto era que para el momento en que presentó la solicitud, esa decisión no había nacido a la vida jurídica, pues no se había registrado y, menos, notificado. 3.2.2.
Desconocimiento del precedente judicial. En consonancia con el anterior defecto, sostuvo que la sentencia acusada desconoció el contenido en la sentencia del 22 de enero de 2021, dictada por la Sala Especial de Decisión No. 20, decisión que, según dijo, tenía similares supuestos fácticos a su caso. Que, por lo tanto, también se incurrió en falta de motivación, al omitirse incluir en los argumentos de la sentencia el precedente judicial invocado. 3.2.3.
Violación directa de la Constitución Política. La actora sostiene que la sentencia del 19 de febrero de 2021 vulneró los derechos fundamentales invocados, porque dispuso reducir la mesada pensional a la que tenía derecho en Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 aproximadamente $ 900.000, a pesar de que la pensión ya había sido reconocida conforme con el ordenamiento jurídico imperante y, por lo tanto, no había lugar a reabrir el debate propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.4.
Por otro lado, sostuvo que se configuró una “irregularidad con efecto decisivo” tanto de la sentencia acusada, como de las providencias que resolvieron las recusaciones. En cuanto a la que resolvió la recusación contra la exmagistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, sostuvo que trasladó a la señora Toro Guarín “la carga desproporcionada de tener que ingresar a la página de la Corporación para establecer que esta hacía parte de la Sala Especial e Decisión No. 12”, haciendo a un lado el deber que tenía dicha funcionaria de declararse impedida. 3.2.4.1.
Frente a la providencia que resolvió la recusación del exmagistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, sostuvo que no se tuvo en cuenta que, en otro fallo del 24 de marzo de 2022, dictado por la Sala Uno de Decisión Especial, le fue aceptado un impedimento por la misma causal (tener interés directo en el resultado del proceso), en un caso con el mismo marco fáctico y jurídico.
Que formular la recusación de manera previa a la mencionada sentencia del 24 de marzo “era un imposible metafísico”, porque no había nacido al mundo jurídico. 4. Trámite procesal 4.1. Por auto del 13 de diciembre de 2022, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 12.
Adicionalmente, vinculó como tercero con interés, al director de la UGPP. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 19 de diciembre de 20222. 5. Intervenciones 5.1. El magistrado del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 12, ponente de la sentencia y autos objeto de tutela, rindió informe en el que indicó que la solicitud de amparo no tenía mérito, por las razones que la Sala resume a continuación: 5.1.1.
Que si bien el 25 de febrero de 2021 la actora solicitó la aplicación de un precedente lo cierto era que para esa fecha la Sala Especial ya había decidido la controversia jurídica a través de la sentencia dictada el 19 de febrero de 2021, pues a partir de ese momento se adelantó el trámite correspondiente a la recolección de firmas y la notificación, que, por lo tanto, “la sala no conoció de la solicitud de aplicación del precedente sino después de que fue emitida la decisión”.
Que, en todo caso, el precedente judicial que la actora solicitó que se aplicara, no era estrictamente un precedente, por no tratarse de una sentencia de unificación. 5.1.2. Que en la providencia acusada fueron expuestas de manera juiciosa y extensa las razones por las que se debía aplicar la Ley 100 de 1993 respecto del IBL y no el Decreto 546 de 1971.
Que, de hecho, la decisión se justificó en jurisprudencia de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado. 5.2. El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que la sentencia acusada no incurrió en defecto sustantivo, sino que, por el contrario, se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial aplicable al tema.
Que, además, esa decisión hizo tránsito a cosa juzgada. 2 Índice No. 7 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5.2.1. Sostuvo que lo pretendido por la actora era usar la acción de tutela a modo de tercera instancia, para que se revisara la decisión que adoptó el juez competente, tras agotar el procedimiento fijado normativamente.
Que, además, la tutela no era el mecanismo idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales. 5.2.2. Adicionalmente, puso de presente que, en un fallo de tutela del 12 de enero de 2022, el Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá denegó una solicitud de amparo de la señora Elizabeth Toro Guarín, en la que cuestionaba las resoluciones expedidas por la entidad en cumplimiento de la sentencia del 19 de febrero de 2021.
Que esa decisión fue confirmada en sede de segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En ese sentido, sostuvo que en el presente asunto se configuraba la temeridad. 6. Intervención de la señora Elizabeth Toro Guarín 6.1. El 11 de enero de 2023, la actora presentó memorial en el que informó que en un informe que rindió la UGPP en un proceso de tutela que adelanta el Juzgado 55 Administrativo de Bogotá, aportó una constancia suscrita el 23 de noviembre de 2022 por el secretario general del Consejo de Estado, en la que se registró que la sentencia del 19 de febrero de 2021 “quedó ejecutoriada el 19 de marzo de 2021”. 6.2.
Que, no obstante, en un informe rendido el 8 de noviembre de 2021 por el magistrado ponente del recurso extraordinario de revisión, en un proceso de tutela que cursó en el Juzgado 30 Civil del circuito de Bogotá, manifestó que la sentencia del 19 de febrero de 2021 “no se encuentra ejecutoriada”. Que, incluso, así se reiteró en el auto del 17 de junio de 2022, dictado por la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado. 6.3.
Adicionalmente, señaló que, de conformidad con el artículo 145 del CGP, el proceso se suspendía desde que el funcionario se declaraba impedido o se formulara la recusación, hasta cuando se resolviera. Que, para el caso bajo análisis, se produjo después de la notificación del auto que resolvió la última recusación, esto es, el 10 de noviembre de 2022.
CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa 1.1. La UGPP alegó que la acción de tutela es temeraria, por cuanto la señora Elizabeth Toro Marín ya promovió otra acción de tutela con similares pretensiones. Que el Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá, en fallo del 12 de enero de 2022, denegó el amparo, decisión confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 1.2.
Sobre el particular, conviene decir que la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de la acción de tutela. Hay temeridad cuando concurren los siguientes requisitos: (i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por la misma persona o su representante;
(iii) identidad del sujeto demandado, y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. 1.3. De la comparación de los procesos de tutela, advierte la Sala que no hay identidad fáctica, pues en el proceso 2021-00400-00 se cuestionó que la UGPP realizara las deducciones a las mesadas pensionales, mientras que en el asunto de la referencia se cuestionan providencias judiciales dictadas por la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.4. Tampoco hay identidad de partes, por cuanto en el proceso 2021-00400-00, que conoció el Juzgado 30 Civil del Circuito, si bien la parte actora era la señora Elizabeth Toro Guarín, en esa ocasión se demandó a la UGPP, mientras que en el proceso de la referencia se demanda a la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado. 1.5.
Finalmente, no se advierte que el presente asunto tenga identidad de objeto con el proceso 2021-00400-00, toda vez que, en esa oportunidad, lo solicitado por la demandante fue el reintegro de la suma de $ 4.511.093, por concepto de deducciones realizadas, contrario a lo pedido en esta solicitud de amparo: dejar sin efectos las providencias judiciales cuestionadas. 1.6.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala estima que no está acreditada la temeridad alegada por la UGPP. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales 2.1. A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 2.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 2.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 2.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 3.
Planteamiento y solución del problema jurídico 3.1. En los términos de la acción de tutela, correspondería a la Sala determinar, en primer lugar, si la sentencia del 19 de febrero de 2021, dictada por la Sala Especial de Decisión No. 12, incurrió en defecto procedimental absoluto, en desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución y si, por su parte, las providencias del 22 de noviembre de 2021 y del 17 de junio de 2022, que resolvieron las recusaciones, se expidieron de forma irregular, en desconocimiento del derecho al debido proceso. 3.2.
Sin embargo, la Sala anticipa que, respecto de la sentencia del 19 de febrero de 2021, la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez y, en consecuencia, será rechazada por improcedente. 3 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 4 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.3.
Por su parte, la acción de tutela frente a las providencias del 22 de noviembre de 2021 y 17 de junio de 2022, dictadas por la Sala Especial de Decisión No. 12, superan los requisitos generales de procedibilidad y, por lo tanto, serán analizadas de fondo, en los términos propuestos por la señora Toro Guarín. 4. Del requisito de inmediatez como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y sobre la falta de cumplimiento en el caso concreto 4.1.
La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 4.1.1. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela.
Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 4.1.2.
Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda5, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 4.1.3.
Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»6. 4.1.4.
En el caso concreto, la actora cuestiona la sentencia del 19 de febrero de 2021, dictada por la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado, en el recurso extraordinario de revisión No. 11001-03-15-000-2018-02658-00. 4.1.5. De conformidad con la información que obra en el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial7 y con el registro de actuaciones del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, la Sala advierte que la sentencia del 19 de febrero de 2021, fue notificada mediante anotación de estado que se comunicó a las partes por correo electrónico el 16 de marzo de 2021, mientras que la acción de tutela se presentó el 7 de diciembre de 2022, esto es, luego de 1 año, 8 meses y 17 días, de modo que fue ampliamente superado el término adoptado por esta Corporación en la Sala Plena. 4.1.6.
Ahora, la demandante alega que se debe contar el término de inmediatez a partir del 14 de noviembre de 2022, fecha en que, según dice, quedó ejecutoriada la sentencia del 19 de febrero de 2021, debido a que el auto del 26 de septiembre de 2022 –que rechazó el recurso de reposición que interpuso contra la providencia del 17 de junio de 2022– se notificó el 10 de noviembre de 2022.
Que, por lo tanto, la 5 Sentencia T- 123 de 2007. 6 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consulta de Procesos Nacional Unificada Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ejecutoria, tanto de esa decisión como de la sentencia del 19 de febrero de 2021, se habría producido el 14 de noviembre de 2022. 4.1.7.
Al respecto, es importante señalar que las actuaciones posteriores a la sentencia que cuestiona la actora no modifican la notificación de esa decisión. Lo cierto es que cuando se cuestionan providencias judiciales, como ocurre en este caso, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues esa es la forma en que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales, por lo tanto, el conteo de la ejecutoria de una decisión no es algo que incida al momento de verificar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 4.1.8.
En este punto, cabe mencionar que, aunque la señora Toro Guarín también cuestiona la constancia ejecutoria de la sentencia del 19 de febrero de 2021, expedida por la Secretaría General del Consejo de Estado, del sistema de gestión judicial SAMAI, la Sala pudo constatar que el 11 de enero del presente año, la actora solicitó al secretario general la aclaración sobre dicha constancia, solicitud que aún no ha sido resuelta.
Por lo tanto, no es posible que el juez de tutela se inmiscuya en un asunto que se encuentra actualmente en trámite. 4.1.9. Ahora, la Sala no desconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera los derechos fundamentales sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. 4.1.10.
En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si el demandante estimaba que la sentencia dictada en el recurso extraordinario de revisión vulneraba los derechos fundamentales a la igualdad, la seguridad social, el debido proceso y a la pensión, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de esa providencia. 5.
Sobre las providencias del 22 de noviembre de 2021 y del 17 de junio de 2022 que rechazaron las recusaciones 5.1. En el presente asunto, la actora alegó que las providencias del 22 de noviembre de 20218 y del 17 de junio de 2022 incurrieron en una irregularidad procesal, al rechazar las recusaciones que formuló contra los exmagistrados Sandra Lisset Ibarra Vélez y Julio Roberto Piza Rodríguez. 5.1.1.
Específicamente frente a la providencia del 22 de noviembre de 2021, la demandante sostuvo que impuso una carga desproporcionada al tener que ingresar a la página de la Corporación para establecer la conformación de la Sala Especial de Decisión No. 12. Que, además, desconoció que la exmagistrada Ibarra Vélez tenía el deber de declararse impedida. 5.1.2.
Respecto del auto del 17 de junio de 2022, la demandante alegó que se desconoció la sentencia del 24 de marzo de 2022, dictada en otro proceso por la Sala Especial de Decisión No. Uno, que aceptó el impedimento al exmagistrado Piza Rodríguez por la misma causal, en un caso con el mismo marco fáctico y jurídico al suyo. 5.2. Para resolver, conviene señalar que los autos del 22 de noviembre de 2021 y del 17 de junio de 2022, dictados por la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de 8 La actora solicitó adición de esa providencia. La Sala Especial de Decisión No. 12, mediante auto del 20 de mayo de 2022, denegó dicha solicitud.
Esa decisión fue notificada el 8 de junio de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Estado, rechazaron las recusaciones formuladas por la señora Elizabeth Toro Guarín, con fundamento en el artículo 142 del CGP, norma que dispone: “No podrá recusar quien sin formular la recusación ha hecho cualquier gestión en el proceso después de que el juez haya asumido su conocimiento, si la causal invocada fuere anterior a dicha gestión, ni quien haya actuado con posterioridad al hecho que motiva la recusación. En estos casos la recusación debe ser rechazada de plano”. 5.2.1.
En el auto del 22 de noviembre de 2021, la autoridad judicial consideró que, pese a que la actora alegó que su única actuación antes del fallo definitivo fue la contestación de la demanda y que solo supo de la participación de la exmagistrada Ibarra Vélez cuando conoció la sentencia, lo cierto era que en el curso del proceso ya se había proferido una decisión en la que intervino la aludida exconsejera (12 de febrero de 2021) y que la demandante no solo había actuado con la contestación, sino a través de un memorial que presentó el 24 de febrero de 2021, en el que pidió la aplicación de un precedente judicial. 5.2.2.
Que tampoco era de recibo el argumento de la supuesta sorpresiva participación de la exmagistrada, por cuanto era de conocimiento público la conformación de las Salas Especiales de Decisión del Consejo de Estado, pues “la información se encuentra disponible en la página electrónica de la entidad, por tanto, en estricto sentido, desde que se admitió la demanda del recurso extraordinario de revisión por auto notificado el 25 de abril de 2019 (…) se sabía que la magistrada ahora recusada hacía parte de dicha Sala”. 5.2.3.
Por su parte, el auto del 17 de junio de 2022 rechazó de plano la recusación formulada contra al exconsejero Julio Roberto Piza Rodríguez, por cuanto la recusante adelantó gestiones con posterioridad a que el exmagistrado hubiera manifestado impedimento y se hubiera declarado infundado. En lo pertinente, la providencia dice: La parte demandada alega que la decisión del otro proceso la conoció el 30 de marzo de 2022 por lo que “mal podía hacer tal gestión”, sin embargo, la norma se refiere a actuaciones dentro del mismo proceso y no, como pretende la demandada, de incorporar decisiones de otro proceso a este, de modo que si se tiene en cuenta que el magistrado ahora recusado presentó impedimento el 23 de noviembre de 2020 el cual fue declarado infundado y la demandada actuó con posterioridad, la recusación debe rechazarse de plano puesto que la recusante intervino en el proceso después de que el magistrado asumió el conocimiento del asunto y la causal invocada era anterior a dicha intervención. En efecto, el 24 de febrero de 2021, allegó memorial en el cual solicitó la aplicación de un precedente (…). 5.3.
A juicio de la Sala, las anteriores decisiones son razonables y acogen los lineamientos del artículo 142 del CGP, pues, tal como lo concluyó la autoridad judicial demandada, la señora Elizabeth Toro Guarín actuó en el proceso con posterioridad a los hechos que motivaron las recusaciones. 5.4. Para el caso de la recusación contra la exmagistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, es cierto que la conformación de las Salas Especiales del Consejo de Estado es una información de carácter público que se encuentra en la página web de la Corporación. Luego, aunque la actora alega que se impuso una carga desproporcionada, lo cierto es que en el proceso extraordinario de revisión actuó por conducto de apoderado, cuya falta de diligencia en el seguimiento del proceso al no verificar la conformación de la Sala que admitió el recurso, no se puede traducir en una irregularidad que afecte el auto del 22 de noviembre de 2021. 5.4.1 También es cierto que la exmagistrada había intervenido en el proceso, al suscribir el auto del 23 de noviembre de 2020 (registrado en el sistema el 18 de febrero de 2021), mediante el cual se resolvió los impedimentos manifestados por los magistrados Luis Alberto Álvarez Parra y Julio Roberto Piza Rodríguez, por lo que resulta claro que la actora tenía pleno conocimiento de los magistrados que conformaban la Sala Especial de Decisión No. 12 del Consejo de Estado y, aun así, Radicado: 11001-03-15-000-2022-06527-00 Demandante: Elizabeth Toro Guarín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 actuó con posterioridad (con el memorial del 24 de febrero de 2021) sin formular la recusación. 5.5.
Igualmente, resulta razonable la decisión de la autoridad judicial demandada de rechazar la recusación contra el exmagistrado Piza Rodríguez, por cuanto desde el momento en que dicho magistrado manifestó impedimento en el proceso y se declaró infundado por auto del 23 de noviembre de 2020, –actuaciones registradas en el sistema de información de la Rama Judicial–, la señora Toro Guarín conoció el motivo que supuestamente habría sustentado la causal de recusación prevista en el numeral 1º del artículo 141 del CGP, esto es, que el exmagistrado podía tener interés directo en el asunto. 5.5.1.
Sin embargo, como bien lo concluyó la autoridad judicial demandada, la actora actuó con posterioridad a esa decisión mediante la presentación del memorial del 24 de febrero de 2021, en el que pidió la aplicación de un precedente, mas no recusó al exmagistrado. Luego, contra lo afirmado por la aquí demandante, no era posible que se valiera de la decisión de otro proceso (24 de marzo de 2022) para aducir que tan solo hasta el momento en que la conoció se originó el hecho que motivó la recusación. 5.6.
Siendo así, como no se configura el defecto procedimental (por irregularidad procesal) respecto de las providencias del 22 de noviembre de 2021 y 17 de junio de 2022, se denegarán las pretensiones frente a ese aspecto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Elizabeth Toro Guarín frente a la sentencia del 19 de febrero de 2021, por las razones expuestas. 2. Denegar las pretensiones de la acción de tutela respecto de los autos del 22 de noviembre de 2021 y del 17 de junio de 2022, conforme con lo expuesto en esta providencia. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN