CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS BOGOTÁ D.C., ONCE (11) DE FEBRERO DE DOS MIL VEINTIDÓS (2022). Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-09120-00 Accionante: Servio Tulio Ramírez Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Servio Tulio Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Servio Tulio Ramírez mediante apoderado judicial[1], presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, a la seguridad social y los principios de favorabilidad y de buena fe, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, con ocasión de la sentencia del 6 de octubre de 2021, proferida por la autoridad cuestionada, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral identificado con el número de radicación 2017-00283-(8974). 1.2.
Hechos 1.2.1. Servio Tulio Ramírez mediante apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento de derecho - laboral, orientada a obtener la nulidad de la Resoluciones números RDP 019186 del 10 de mayo de 2017 y RDP 030122 del 27 de julio de 2017[2], expedidas por la UGPP, en las que dicha entidad le negó el reconocimiento de la pensión de gracia. 1.2.2.
El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto que, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda[3]. Como fundamento de su decisión el juez de primera instancia consideró que el demandante se vinculó al servicio docente desde el 1 de diciembre de 1979 y hasta el 2002 en el municipio de Córdoba, sin haber podido verificar el tipo de vinculación en ese lapso y, desde enero de 2004 al 25 de junio de 2016 con vinculación de tipo departamental.
Al respecto, estimó que el señor Ramírez cumplía con el requisito de edad al contar con 50 años, y haber sido vinculado como docente antes del mes de diciembre de 1980 y prestado sus servicios por un periodo de 28 años, 6 meses y 7 días, sin embargo, su vinculación de carácter territorial solo se pudo establecer desde el 16 de enero de 2004 al 25 de mayo de 2016, por lo que concluyó que no le asistió el derecho de percibir la prestación reclamada. 1.2.3.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación. Solicitó que la sentencia fuera revocada y en su lugar se accediera a las pretensiones. El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral en sentencia del 6 de octubre de 2021, que confirmó la de primera instancia[4].
Como fundamento de su decisión, dicha autoridad, indicó: 1.2.3.1. El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso en principio que, los docentes de escuelas primarias oficiales podían ser merecedores de la pensión de gracia como un reconocimiento por haber prestado sus servicios al magisterio por un término no menor a 20 años y cumplir 50 años, lo que los habilitaba para disfrutar de una pensión vitalicia del 50% del salario devengado en los dos últimos años de servicio.
Posteriormente la Ley 116 de 1928 y la Ley 37 de 1933, introdujeron cambios que hicieron extensivo el beneficio permitiendo a los docentes computar el tiempo de servicio de escuelas de educación primaria, con la docencia en colegios normalistas, en la inspección educativa, o al servicio de la educación secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en el literal a) del numeral 2 de su artículo 15 dispuso que la pensión de gracia se reconocería a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que por mandato de las leyes antes mencionadas tuvieran derecho a la pensión[5].
En consecuencia, la pensión gracia se reconoce a los maestros de escuelas de primaria oficiales, docentes o empleados normalistas, inspectores educativos y maestros de establecimiento de enseñanza secundaria vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 al Magisterio y que reúnan los requisitos de tiempo y los demás establecidos en las normas ya mencionadas. 1.2.3.2.
En relación con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia en la misma providencia, sostuvo[6]: “(…) las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, establecieron los requisitos para acceder a la pensión gracia y de manera reiterada ha manifestado el Consejo de Estado[7], que para ser beneficiario de la pensión gracia, el docente debe cumplir la totalidad de requisitos enmarcados principalmente, en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, los cuales no han sido modificados, y cobija a aquellos maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel.
No tienen derecho a ella, aquellos que hubieren servido en centros educativos de carácter nacional. Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiera desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.
Por tanto, para acceder a la pensión de gracia, es necesario que quien la solicite acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, además del cumplimiento de la edad (50 años), que el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos de orden municipal, distrital o departamental”[8]. 1.2.3.3.
Respecto al caso concreto, consideró que el señor Ramírez acreditó más de 50 años para la fecha de interposición de la solicitud de pensión gracia. 1.2.3.4. De las pruebas documentales allegadas al proceso, indicó[9]: “(…) - Mediante certificado de 28 de abril de 2016, expedido por el alcalde municipal de Córdoba (N), se dejó constancia que el señor Servio Tulio Ramírez laboró como «docente municipal», desde el 1 de diciembre de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2002[10], así como desde el 7 de enero de 2004 al 19 de abril de 2017[11]; información que se constata además en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, en el que se indica que prestó sus servicios en escuelas rurales mixtas del municipio de Córdoba[12]; sin embargo, en dicho formato no se especifica el tipo de vinculación del docente, comoquiera que el espacio destinado para el efecto, no se encuentra diligenciado, (…) (…) *Lo mismo ocurre con el certificado de salarios, en donde el espacio de «tipo de vinculación», se encuentra sin diligenciar[13]. - Con Decreto 063 AMC-2010 de 21 de diciembre de 2010, el municipio de Córdoba reconstruyó el Decreto No. 027 de 1 de diciembre de 1979, por medio del cual, se nombró al demandante como profesor auxiliar municipal para la Escuela Rural Mixta del Corregimiento de Payán del municipio de Córdoba (N)[14]. - Con sentencia de 16 de septiembre de 2013, el Juzgado Primero Administrativo de Pasto reconoció que el demandante estuvo vinculado como docente municipal de Córdoba, mediante contratos de prestación de servicios desde el 1 de julio de 1984 hasta el 31 de diciembre de 2002, ordenando que dichos tiempos se computen para efectos de pago de prestaciones sociales[15]; decisión confirmada con providencia de 6 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño[16]. - Mediante Decreto No. 004 de 7 de enero de 2004, se nombró al señor Ramírez como docente financiado con recursos del SGP del Centro Educativo San Pablo de Payán[17]; siendo trasladado al Centro Educativo «PULIS», mediante el Decreto 1727 de 2007[18]. - El municipio de Córdoba certificó que durante el tiempo laborado como docente, el señor Ramírez percibió el pago de su asignación proveniente del presupuesto de la Nación, en calidad de docente municipal[19].
Se indica que el citado acto de nombramiento fue reconstruido, teniendo en cuenta las declaraciones extrajuicio de los habitantes del municipio; sin embargo, las mismas no se encuentran en el expediente y en todo caso, nada se dijo respecto al número de cédula y la fecha del acta de posesión. Sea lo primero indicar, que, si bien no existe discusión respecto del cumplimiento del requisito de edad por parte del demandante, así como de su vinculación al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; no ocurre lo mismo con los documentos allegados para demostrar el tipo de vinculación, comoquiera que no logra determinarse de manera inequívoca que el demandante, durante el tiempo de prestación de servicios, lo hizo en calidad de territorial o nacional.
(…)”[20]. 1.2.3.5. Consideró pertinente citar la sentencia proferida el 21 de enero de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación que reiteró el criterio jurisprudencial adoptado en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, respecto de precisar que para probar la calidad de docente territorial, “se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial”.
Al respecto, sostuvo que en el caso concreto no fueron allegados la totalidad de los actos administrativos de nombramiento del demandante donde conste su tipo de vinculación o que indiquen con claridad que las plazas ocupadas por él sean de carácter territorial (de orden municipal o nacional), pues los certificados de historia laboral aportados, no cuentan con el diligenciamiento de la casilla donde se pueda determinar el tipo de vinculación ni tampoco existe prueba en el expediente que la parte demandante hubiese efectuado requerimiento alguno respecto de dicha circunstancia. 1.2.3.6.
La parte demandante no cumplió con la carga de probar lo requerido para efectos de ordenar el reconocimiento pensional solicitado. 1.3. Pretensiones de tutela Servio Tulio Ramírez por medio de su apoderado, en su escrito de tutela pidió[21]: i) amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y a los derechos adquiridos con justo título; ii) que se dejara sin efecto las sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, del 6 de octubre de 2021, y que, en ese sentido, se ordenara al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, que “dicte sentencia de segundo grado evaluando de manera integral las pruebas documentales que obran en el expediente virtual, especialmente, el Decreto de nombramiento No. 27 de diciembre 1 de 1979 (pág. 43 del primer cuaderno) y el certificado laboral suscrito por el Alcalde de Córdoba-Nariño (pág. 29 del primer cuaderno), de las cuales se infiere que el tipo de vinculación del señor RAMIREZ corresponde al tipo TERRITORIAL – MUNICIPAL-”. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela Servio Tulio Ramírez indicó que la providencia proferida por la autoridad cuestionada es violatoria de sus garantías fundamentales, puesto que incurrió en varios yerros. Para sustentar sus afirmaciones, planteó varios argumentos que la Sala resume a continuación: 1.4.1. La autoridad cuestionada omitió la valoración de pruebas documentales lo cual dio como resultado la aplicación e interpretación equivocada de las normas relacionadas al tipo de nombramiento y en consecuencia con el reconocimiento de la pensión de gracia. 1.4.2.
Si bien la administración municipal correspondiente expidió el Decreto 063 AMC-2010 de diciembre 21 de 2010 por medio del cual reconstruye el Decreto No. 027 del 1 de diciembre de 1979, lo cierto es que, la autoridad cuestionada omitió darle validez a este último, pues no era necesario reconstruirlo ya que fue aportado el documento original que aun ilegible no podía desconocerse.
Por lo que, al darle prelación al Decreto 063 AMC-2010 del 21 de diciembre de 2010, que transcribió el original, la autoridad cuestionada incurrió en un yerro pues en virtud de esto negó la prestación solicitada[22]. 1.4.3. La autoridad cuestionada omitió el análisis probatorio relacionado con su historia laboral, pues le dio validez al formato del FOMAG suscrito por el Alcalde del municipio de Córdoba – Nariño, siendo correcta la apreciación relacionada con la ausencia del tipo de vinculación docente, sin embargo, no tuvo en cuenta otro certificado laboral a folio 29 del primer cuaderno del expediente digital, que daba cuenta de la vinculación docente de orden municipal[23]. 1.4.4.
En relación con las normas que regulan la pensión de gracia para los docentes territoriales y nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, citó textualmente el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo No. 1 de julio de 2005 que modificó el artículo 48 Superior, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo 2° del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, el artículo 3 de la Ley 60 de 1993, el artículo 115 de la Ley 115 de 1994, el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, el Decreto 196 de enero 25 de 1995, y los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.
Al respecto, indicó que, del análisis conjunto de las normas antes relacionadas, era viable concluir que la pensión de gracia fue creada para favorecer a los docentes territoriales siendo necesario demostrar la vinculación hasta el 31 de diciembre de 1980 y con la posibilidad de completar 20 años de servicio en periodos de trabajo interrumpidos.
En ese sentido, sostuvo que, conforme a la sentencia unificada de agosto de 1997 proferida por esta Corporación, la pensión de gracia no fue creada para los docentes nacionales y conforme a la línea jurisprudencial trazada a partir de dicha sentencia, únicamente los docentes territoriales y nacionalizados pueden acceder a la pensión de gracia. 1.4.5.
La autoridad cuestionada incurrió en un error al no valorar de manera integral las pruebas aportadas al proceso, pues omitió considerar documentos tales como la copia del acto original de nombramiento, esto es, el Decreto No. 27 del 1 de diciembre de 1979 y el certificado laboral expedido por el Alcalde del Municipio de Córdoba-Nariño, que daban cuenta de su vinculación como docente municipal, lo que hubiera permitido concluir la tipología de su vinculación según la descripción de los artículos 1 de la Ley 91 de 1989 y 2 del Decreto 196 de 1995. 1.4.6.
La autoridad cuestionada desconoció la línea jurisprudencial relacionada con el tipo de vinculación docente trazada por el Consejo de Estado en las sentencias de: i) 28 de junio de 2012, Sección Segunda, Subsección B[24]; ii) 22 de mayo de 2014, Sección Segunda, Subsección A[25]; iii) 22 de enero de 2015 sentencia de unificación, Sección Segunda[26]; y, iv) SU-11-S2 de junio 21 de 2018, Sección Segunda. 1.4.7.
Del estudio integral de las pruebas, especialmente del Decreto núm. 27 del 1 de diciembre de 1979 y el certificado laboral expedido por el alcalde del Municipio de Córdoba-Nariño, era pertinente concluir que la vinculación docente era de orden territorial, subtipo municipal, lo cual era un presupuesto suficiente para estructurar el derecho a la pensión de gracia, conclusión a la que debió llegar la autoridad cuestionada. 1.5.
Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 23 de noviembre de 2021[27], admitió la acción, vinculó al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, y como terceros con interés al Juzgado Séptimo Administrativo de Pasto, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales-UGPP y los que hicieron parte en el proceso ordinario. 1.5.2.
Enviadas las notificaciones correspondientes, recibió respuesta del Juez Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto[28]; el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral[29], y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP[30]. 15.3. El Juez Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto, indicó que la solicitud de amparo no cumple la totalidad de los requisitos generales ni específicos de procedencia de tutela contra providencias judiciales en tanto no incurre en ningún defecto respecto del trámite y la actuación se llevó a cabo conforme al procedimiento y competencia previstos en la ley.
Agregó que la sentencia proferida en primera instancia fue sustentada con fundamento en la normatividad y la jurisprudencia aplicable y de conformidad con lo acreditado por la parte demandante, y en ese orden se pudo concluir que los actos administrativos demandados a través de los cuales se negó la pensión de gracia al señor Servio Tulio Ramírez fueron expedidos conforme al régimen aplicable y en ese sentido el demandante no acreditó en su totalidad los requisitos exigidos para tener derecho a la prestación reclamada. 1.5.3.
El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral a través del Magistrado Ponente de la decisión, indicó que la acción constitucional impetrada no era procedente ya que la solicitud de amparo no cumple los requisitos especiales. Manifestó que, para tomar la decisión, la Sala hizo un análisis minucioso de las pruebas allegadas al proceso, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso, de manera que no había incurrido en defecto alguno al resolver el caso y tampoco había vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante pues las actuaciones dentro del proceso se realizaron conforme a las reglas procesales y sustanciales, vigentes al momento de proferir el fallo.
Agregó que en casos como el concreto, le corresponde a la parte demandante la carga de explicar la existencia de una arbitrariedad en la interpretación y aplicación tanto de la norma como de la jurisprudencia, pues no basta con que afirme o mencione que no se encuentra satisfecho con el análisis realizado. En tal sentido, contrario a lo indicado por el accionante fueron analizadas todas las pruebas incorporadas al proceso por la parte demandante, esto incluye el Decreto No. 027 del 1 de diciembre de 1979 y los certificados laborales aportados, pues de su estudio se pudo concluir que no cumplió los requisitos para que le fuera otorgada la pensión de gracia y en ese sentido el accionante acude a la acción de tutela como una tercera instancia a fin de cuestionar la valoración que hizo el juez natural. 1.5.4.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a través de su apoderado judicial, indicó que el señor Servio Tulio Ramírez no acreditó el cumplimiento de los requisitos para que le fuera otorgada la pensión de gracia y en ese sentido lo pretendido con la presente acción constitucional es sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa pues la acción incoada no cumple ninguno de los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[31]. 2.2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[32] para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[33]. 2.2.1.
Respecto de la inmediatez, la Sala encuentra que la solicitud cumple con este requisito, pues la sentencia que cuestiona el accionante fue proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, con ocasión de la sentencia del 6 de octubre de 2021[34] y el escrito de tutela fue radicado el 20 de noviembre de 2021[35]. 2.2.2.
El accionante expresó de manera clara y suficiente los hechos y argumentos por los cuales consideró que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral vulneró sus derechos fundamentales, pues a juicio, dicha autoridad incurrió en varios defectos, lo cual se enmarca en los términos que la Corte Constitucional ha definido para realizar el análisis de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque el accionante es la titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso ordinario objeto de reproche, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados, resultarían afectados en relación con sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, profirió la sentencia, que, según el tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.4.
Una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que considera, incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En tales términos desciende la Sala al análisis de procedibilidad del amparo deprecado en función de los requisitos generales que este tipo de peticiones debe satisfacer y en relación con cada uno de los cargos formulados contra la decisión judicial. Estos, como quedó expuesto en el numeral 1.4. de los antecedentes de esta providencia, que se refieren a que la autoridad de segunda instancia incurrió en un: i) defecto sustantivo porque del indebido estudio del material probatorio desconoció el alcance dado por la normatividad vigente en relación con los requisitos para otorgar la pensión de gracia a los docentes de orden territorial; ii) desconocimiento del precedente constitucional, pues sostuvo que desconoció los pronunciamientos del Consejo de Estado relacionados con los requisitos para otorgar la pensión de gracia; iii) decisión sin motivación porque conforme al indebido e incompleto análisis probatorio concluyó que no cumplió los requisitos para que le fuera otorgada la pensión de gracia; iv) defecto fáctico porque al negar las pretensiones de la demanda, la autoridad cuestionada incurrió en un yerro judicial, toda vez que se omitió valorar la copia original del Decreto No. 027 de diciembre 1 de 1979, que contiene el nombramiento del accionante, sin que haya lugar a valorar su reconstrucción, por cuanto no había lugar a ello y, no valoró el certificado expedido por el Alcalde de Córdoba-Nariño del cual de podía concluir que el tipo de vinculación docente era de orden municipal.
El señor Servio Tulio Ramírez indicó que de la indebida valoración del material probatorio se había desconocido la normatividad vigente relacionada con los requisitos para que le fuera otorgada la pensión de gracia. Respecto al defecto sustantivo (o material) la Corte Constitucional ha reiterado que este se presenta, “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que… (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio…” o “(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente - interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”[36].
Por lo que el primer cargo no guarda relación con estos planteamientos, por el contrario, sí está relacionado con el defecto fáctico por indebida valoración de pruebas. El señor Servio Tulio Ramírez indicó que la autoridad cuestionada, desconoció el precedente jurisprudencial de esta Corporación en el que se determinan los requisitos para obtener la pensión de gracia, y al respecto enlistó varias sentencias y citó algunos apartes relacionados con los requisitos para acceder a la pensión de gracia en calidad de docente de orden territorial[37].
El defecto por desconocimiento del precedente, como lo ha definido la Corte Constitucional “se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos [sic] por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia”[38].
Por tanto, la invocación de un precedente está determinado por la especialidad, de manera que sea el órgano de cierre que defina los criterios y reglas aplicables en casos semejantes, o, en el caso del precedente horizontal, los órganos judiciales deben resolver los asuntos que conocen a partir de un criterio de igualdad. Por otro lado, la Corte ha dicho que, el precedente constitucional no constituye una obligatoriedad absoluta, pues en razón del principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos, siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales.
Conforme a lo expuesto, la Sala puede afirmar que el tutelante se limitó a manifestar una consideración general, pero no explicó, en concreto, de qué forma el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, incurrió en dicho defecto con los argumentos que expuso para sustentar su decisión, sin traer, para ello, una regla vinculante que hubiera sido proferida por el Consejo de Estado en tanto tribunal de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, ni tampoco trajo fallos, con similitud en los presupuestas fácticos y jurídicos, en el sentido en el que reclama.
Asimismo, tampoco indicó el precedente constitucional o la regla desconocida por la autoridad cuestionada, relacionada directamente con los derechos fundamentales del proceso ordinario. Sin embargo, sus argumentos, sí están relacionados con la posible configuración de un defecto fáctico por indebida valoración de pruebas En relación con la ausencia de motivación, la Corte Constitucional ha considerado que dicho defecto no se estructura ante cualquier inconformidad con el razonamiento del juez[39], sino, únicamente, cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente.
En tal sentido, se debe atender el principio de autonomía judicial, pues la competencia del juez constitucional “se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”[40]. Así, al examinar un cargo por ausencia de motivación de una decisión judicial, el juez de tutela deberá tener presente que el deber de presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan un fallo es un principio de la función judicial que, de transgredirse, supone una clara vulneración del debido proceso, teniendo en cuenta que no le corresponde establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad cuestionada.
Para la Sala los argumentos dirigidos a enunciar un posible defecto por falta de motivación, en realidad plantean un desacuerdo del accionante con el análisis probatorio que realizó el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, por lo que tales argumentos tienen relación directa con la posible configuración de un defecto fáctico.
Respecto de los cargos enunciados previamente, la Sala infiere que estos tienen relación entre sí, ya que en general se refieren a que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, profirió un fallo en el que valoró indebidamente el material probatorio allegado al proceso omitiendo pruebas que daban cuenta del cumplimiento de los requisitos exigidos por la normatividad y la jurisprudencia vigente para que le fuera otorgada la pensión de gracia como docente de orden territorial.
Específicamente indicó que la autoridad cuestionada no había valorado el Decreto No. 027 de diciembre 1 de 1979 y el certificado laboral expedido por el alcalde del municipio de Córdoba-Nariño. Así, los argumentos del accionante enuncian cuestionamientos respecto del análisis de las pruebas, razón por la que la Sala los adecuará en el estudio de un defecto fáctico.
Ahora bien, en términos del defecto fáctico, tal exigencia se concreta en la precisa indicación de la dimensión positiva y/o negativa en que se manifestó el defecto en la providencia. Esto es, referirse (i) a las circunstancias en las que se valoran pruebas vulnerando reglas legales y principios constitucionales; o (ii) a las omisiones en la valoración probatoria que pueden resultar determinantes para el caso.
Dicha omisión se debe presentar de manera arbitraria, irracional y/o caprichosa. El señor Servio Tulio Ramírez sostuvo que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, incurrió en un defecto fáctico, porque negó las pretensiones de la demanda sin tener en cuenta las pruebas más importantes, esto es, el Decreto No. 27 del 1 de diciembre de 1979 el cual constituye el acto original de nombramiento y el certificado laboral expedido por el Alcalde del municipio de Córdoba-Nariño que indica expresamente el tipo de vinculación como docente municipal, los cuales fueron aportados en folios 43 y 29 del expediente del proceso ordinario, respectivamente.
Agregó que la autoridad cuestionada prefirió valorar y tener en cuenta otros documentos incompletos como, por ejemplo, la historia laboral en la que no aparece señalada con una “x” la casilla sobre el tipo de vinculación, lo que implica la omisión del deber de estudiar y analizar de manera integral los medios probatorios allegados al proceso de forma que, la autoridad cuestionada hubiera podido llegar a la conclusión respecto de su vinculación como docente territorial de orden municipal y de esa forma otorgarle derecho pensional que reclama.
Con estos cuestionamientos el accionante pretende demostrar que la autoridad cuestionada desconoció que las pruebas en el proceso daban cuenta de forma clara e inequívoca que el tipo de vinculación del accionante era como docente de orden municipal por lo que debía otorgársele el derecho pensional reclamado. Sin embargo, soslaya toda alusión a las siguientes razones que expuso dicha autoridad judicial respecto del análisis de las pruebas aportadas en folios 29 y 43, así: “Mediante certificado de 28 de abril de 2016, expedido por el alcalde municipal de Córdoba (N), se dejó constancia que el señor Servio Tulio Ramírez laboró como «docente municipal», desde el 1 de diciembre de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2002[41], así como desde el 7 de enero de 2004 al 19 de abril de 2017[42]; información que se constata además en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, en el que se indica que prestó sus servicios en escuelas rurales mixtas del municipio de Córdoba[43]; sin embargo, en dicho formato no se especifica el tipo de vinculación del docente, comoquiera que el espacio destinado para el efecto, no se encuentra diligenciado,(…).
Con Decreto 063 AMC-2010 de 21 de diciembre de 2010, el municipio de Córdoba reconstruyó el Decreto No. 027 de 1 de diciembre de 1979, por medio del cual, se nombró al demandante como profesor auxiliar municipal para la Escuela Rural Mixta del Corregimiento de Payán del municipio de Córdoba (N)[44].”[45]. Del análisis del material probatorio allegado al proceso, la autoridad cuestionada consideró que “si bien no existe discusión respecto del cumplimiento del requisito de edad por parte del demandante, así como de su vinculación al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; no ocurre lo mismo con los documentos allegados para demostrar el tipo de vinculación, comoquiera que no logra determinarse de manera inequívoca que el demandante, durante el tiempo de prestación de servicios, lo hizo en calidad de territorial o nacional”[46], lo cual pudo determinar como requisito para otorgar la pensión de gracia conforme a lo expuesto en los artículos 15, numeral 2°, literal a) de la Ley 91 de 1989, artículo 4 de la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933 y en la sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018 en la que la Sección Segunda de esta Corporación, indicó[47]: “Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.”[48] Ahora bien, a partir del análisis de las pruebas, la Sala advierte, en primer lugar, que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, concluyó que el señor Servio Tulio Ramírez, no cumplió con los requisitos para que le fuera otorgada la pensión de gracia, conforme a las pruebas allegadas al expediente.
Y como el el señor Servio Tulio Ramírez no dirige sus argumentos en orden a la exposición de las razones concretas por las que considera que la autoridad cuestionada valoró indebida, irracional o caprichosamente dichas pruebas, es claro que estos cuestionamientos dirigidos a la configuración del defecto fáctico, lo que plantean son opiniones sobre la forma de analizar el material probatorio con el fin de que se tenga por cumplido el requisito de la vinculación a la docencia territorial como presupuesto necesario para el reconocimiento pensional gracia. 2.5.
En este contexto, la Sala advierte que la pretensión del accionante va encaminada a que, el juez de amparo haga una nueva revisión del asunto, a partir de sus propias consideraciones como si se tratara de una instancia adicional. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo, con base en las razones consignadas en este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el señor Servio Tulio Ramírez en contra del Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión Oral, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado ----------------------- [1] Archivo electrónico identificado con certificado 82923C2D33ACF315 2EA104A8CE46F1EC 3D9F7471B5E88FBA AD122A5B86718516. [2] Páginas 148 y 149 del archivo electrónico identificado con certificado 7E3141BEE91FA2D5 54A2EB7EB5543F58 EC4CA6B6A6C5B317 1DDE153D2A2AA525. [3] Archivo electrónico identificado con certificado 409D0273E612AFDC B4942BC4BB179D5C 31ABAB06AA458191 F1132D52D2982C57. [4] Archivo electrónico identificado con certificado: 1E916BCA5F52B9E6 3D6C1EDB0A4C9CE7 4626670995861559 41EFA98D292D02C1. [5] «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [6] Página 7 del documento que contiene la sentencia objeto de tutela en el expediente del proceso ordinario, identificado con certificado 1E916BCA5F52B9E6 3D6C1EDB0A4C9CE7 4626670995861559 41EFA98D292D02C1. [7] Cita original: “Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia proferida el primero (1) de septiembre de dos mil catorce (2014). Véase también – Sentencia proferida el diez (10) de julio de dos mil catorce (20104) Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación número: 25000-23-25-000-2011-01384-01 (3094-13) y Sentencia proferida el trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014) Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN. Radicación número: 17001-23-31- 000-2012-00008-01(2022-13), entre otras.
Y la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN proferida el veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018), ya referenciada”. [8] Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [9] Páginas 7 a 9 del archivo electrónico que contiene la sentencia de segunda instancia objeto de tutela, identificado con certificado: 1E916BCA5F52B9E6 3D6C1EDB0A4C9CE7 4626670995861559 41EFA98D292D02C1. [10] Cita original: “Folio 29 y 36”. [11] Cita original: “Folios 37-38”. [12] Cita original: “Folios 30-35 y”. [13] Cita original: “Folio 39”. [14] Cita original: “Folios 42-44”. [15] Cita original: “Folios 52-55”. [16] Cita original: “Folios 56-58”. [17] Cita original: “Folios 59-66”. [18] Cita original: “Folio 181”. [19] Cita original: “Folio 175 y 176”. [20] Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [21] Página 14 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, identificado con certificado E1DE8439B3C5C126 13100F16658BD390 11016C14062CEFF9 6315CC90A1B50157. [22] El accionante copió la imagen del Decreto No. 027 del 1 de diciembre de 1979 la cual se observa ilegible a simple vista. [23] El accionante copió la imagen del documento mencionado, expedido por el alcalde Municipal de Córdoba, Nariño. [24] Exp.
No. 760012331000200900657 01. [25] Exp. No. 25000 23 25 000 2011 00804 01. [26] Exp. No. 25000-23-42-000-2012-02017-01 [27] Archivo electrónico, identificado con certificado: B5E87ECBBD0138E7 BC94326FE3A2B06E F67993AB599D64B3 B1E3E6FB155ECF28. [28] Achivo electrónico, identificado con certificado: E8183B5D65BC0A81 CAA90A7BB17DB101 6D4581DA6CAA8A10 DA1074A5500477F4. [29] Archivo electrónico identificado con certificado: A30438CB36821886 5643B3080994C4A2 5BAA68BD7CCCE79C 5A25916048C8DCCF. [30] Archivo electrónico identificado con certificado: 6E8F72BACC81664F C93B6ECC5814C197 F9FCAE3CC5595400 66E48252C14A69B5. [31] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [32] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [33] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [34] Archivo electrónico identificado con certificado 1E916BCA5F52B9E6 3D6C1EDB0A4C9CE7 4626670995861559 41EFA98D292D02C1. [35] Archivo electrónico que corresponde al Acta de Reparto, identificado con certificado 533EA96853ED1CB3 7770F144BE4FCCD5 CAE6A7915D30F6F0 DEAC240D5D0C4AA2. [36] En las sentencias T-343 de 2011, T-138 de 2011, T-792 de 2010, T-364 de 2009, T-808 de 2007 y T-086 de 2007, la Corte Constitucional se ha referido al defecto sustantivo en el siguiente sentido: “(i)Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que (i) no es pertinente, (ii) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (iii) es inexistente, (iv) ha sido declarada contraria a la Constitución, (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio, así ocurre por ejemplo cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador.
(ii). Cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra,/ prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable ación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial.
(iii). Cuando no toma en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes. (iv) Cuando la disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución. (v) Cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vi) Cuando la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(vii) Cuando el operador judicial con una insuficiente sustentación o justificación de la actuación afecta derechos fundamentales. (viii) Cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación que hubiere permitido una decisión diferente de acogerse la jurisprudencia.” (Resaltado fuera del texto original). [37] Apartado 1.4.6. [38] Sentencia T-459 de 2017. [39] Sentencia C-590 de 2005.
Ver también sentencias T-233 de 2007 y T-041 de 2018. [40] Sentencia T-709 de 2010. [41] Cita original: “Folio 29 y 36”. [42] Cita original: “Folios 37-38”. [43] Cita original: “Folios 30-35 y”. [44] Cita original: “Folios 42-44”. [45] Esta es una trascripción literal. Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original. [46] Folios 8 y 9 del archivo electrónico que contiene la sentencia objeto de tutela, identificado con certificado: 1E916BCA5F52B9E6 3D6C1EDB0A4C9CE7 4626670995861559 41EFA98D292D02C1. [47] Apartado 1.2.3. [48] Esta es una trascripción literal.
Los errores, erratas, mayúsculas y énfasis forman parte del texto original.