CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Tema: cesantías retroactivas docente.
Subtema: apelación fallida. Sentencia de segunda instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de octubre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Síntesis del caso La señora Luz Elena Reynel Toloza solicitó la nulidad del acto ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo frente a la petición que radicó el 27 de agosto de 2018 ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación de Barrancabermeja, en la que reclamó el reconocimiento, reliquidación y pago de la cesantía definitiva, de manera retroactiva, desde la fecha de su vinculación como docente —esto es, el 8 de agosto de 1984 —, liquidada con base en el último salario devengado con la inclusión de la totalidad de los factores salariales, de conformidad con lo previsto en Ley 6ª de 1945, los decretos 2767 de 1945, 1160 de 1947, así como la Ley 65 de 1946.
Igualmente, pidió la indemnización por la sanción moratoria derivada por el pago tardío de la cesantía definitiva. 1 En adelante Fomag. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2 2.
Antecedentes 2.1. La demanda 1. La señora Luz Elena Reynel Toloza, mediante apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan2. 2.1.1.
Pretensiones i. Declarar la nulidad del acto ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo frente a la petición presentada el 27 de agosto de 2018 ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación de Barrancabermeja, mediante la cual se negó el reconocimiento, reliquidación y pago de la cesantía definitiva de manera retroactiva, así como la indemnización moratoria por el pago tardío de dicho auxilio. ii.
A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada que la cesantía definitiva reconocida mediante la Resolución núm. 0154 del 27 de enero de 2017, sea liquidada de manera retroactiva, con la inclusión de los factores salariales devengados en el último salario, de conformidad con lo previsto en la Ley 6ª de 1945, Decreto 2767 de 1945, Ley 65 de 1946, Decreto 1160 de 1947, en atención a que su vinculación como docente se inició el 8 de agosto de 1984. iii.
Condenar a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag a reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía definitiva, según lo previsto en las leyes 91 de 1987, 1071 de 2006 y las demás normas concordantes. iv. Ordenar el pago de las diferencias que resulten entre los valores pagados conforme a la Resolución núm. 0154 del 27 de enero de 2017 y aquellos que surjan de la reliquidación retroactiva de la cesantía definitiva. v. Ordenar a la parte accionada consignar las sumas adeudadas debidamente indexadas, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), así como reconocer los intereses moratorios y dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3.
Por último, condenar en costas a la demandada. 2 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf 001. 3 En adelante CPACA. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3 2.1.2.
Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así4: i. La señora Luz Elena Reynel Toloza ha prestado sus servicios al municipio de Barrancabermeja en calidad de docente con vinculación municipal desde el 8 de agosto de 1984. ii. La demandante el 2 de diciembre de 2016 solicitó al Fomag, a través de la Secretaría de Educación de Barrancabermeja, el reconocimiento de sus cesantías definitivas, las cuales fueron concedidas mediante Resolución núm. 0154 del 27 de enero de 2017, por un valor de $12.455.858. iii.
Sostuvo que la entidad accionada desconoció el tiempo total de servicios, puesto que, al momento de efectuar la liquidación del auxilio tomó como fecha de ingreso al magisterio la correspondiente a su nombramiento en propiedad —esto es, el 15 de enero de 1996—, cuando, a su juicio, debía considerarse como fecha inicial el 8 de agosto de 1984, correspondiente a su vinculación mediante contrato de trabajo. iv.
Indicó que la liquidación fue realizada con base en lo previsto en el literal b), numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y no conforme al literal a), numeral 3 de la misma disposición, en concordancia con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y demás normativa aplicable. v. Manifestó que, a partir de la fecha de radicación de la solicitud, esto es, 2 de diciembre de 2016, el Fomag disponía de 15 días hábiles para resolver y expedir el acto administrativo de reconocimiento del auxilio, 5 días hábiles de ejecutoria y 45 días hábiles para realizar el pago, para un total de 65 días hábiles, término que vencía el 7 de marzo de 2017. vi.
Señaló que el pago de la cesantía definitiva se efectúo el 24 de marzo de 2017, razón por la cual se configuró la situación prevista en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, lo que obliga a la entidad accionada a reconocer y pagar la indemnización moratoria correspondiente. vii. Agregó que el 27 de agosto de 2018 presentó ante la entidad accionada una solicitud de liquidación y pago retroactivo de las cesantías definitivas, así como el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las mismas; petición que fue decidida negativamente mediante acto ficto derivado del silencio administrativo. 4 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf 001, folios 2 al 5.
Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 4 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como vulneradas: La Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122; las leyes 6ª de 1945, artículos 12 y 17, literal a), 65 de 1946, artículo 1; 60 de 1993, artículo 6; 115 de 1994, artículo 176; 1071 de 2006, artículo 5; 344 de 1996, artículo 13; 4ª de 1992, artículo 2; decretos 1160 de 1947, artículos 1, 2, 5 y 6; 2767 de 1945, artículo 1; 1848 de 1969, artículo 89; 1045 de 1978, artículos 5, 40 y 45; 2563 de 1990, artículos 7 y 9; 196 de 1995, artículo 5; 1582 de 1998, artículo 1. 4.
Adujo que la entidad demandada desconoció la totalidad del tiempo de servicio prestado, puesto que fue vinculada mediante contrato de trabajo desde el 8 de agosto de 1984 en el municipio del Carmen de Chucuri, y la entidad demandada, para efectos de liquidar su cesantía definitiva, tomó de forma errada como fecha de ingreso al magisterio oficial la correspondiente a su nombramiento en propiedad, es decir, el 15 de enero de 1996. 5.
Precisó que, la accionada al desconocer el tiempo real de vinculación, también desconoció lo previsto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, según el cual, a partir de su publicación, quienes se vinculen a entidades del Estado quedarán sometidos al régimen de cesantía anualizadas, lo que implica que hasta el 31 de diciembre de 1996 subsistió el régimen retroactivo de cesantías —tanto parciales como definitivas— para los empleados públicos del orden territorial. 6.
Señaló que, con la expedición de la Ley 60 de 1993, el legislador pretendió conservar los derechos adquiridos y el respeto por el régimen prestacional vigente en cada entidad territorial para los docentes departamentales, municipales o distritales. 7. Sostuvo que el artículo 5 del Decreto 196 del 25 de enero de 1995 dispuso que a los docentes afiliados al Fomag al momento de su entrada en vigor se les debía garantizar el respeto por el régimen prestacional vigente al tiempo de su vinculación. En consecuencia, a los docentes no cobijados por la Ley 91 de 1989, es decir, los nacionales y nacionalizados, les resultaba aplicable el régimen de retroactividad de las cesantías propio de los empleados públicos del orden territorial, el cual se mantuvo vigente hasta la expedición de la Ley 344 de 1996. 8.
Refirió en relación con la sanción moratoria, que el acto acusado vulneró las disposiciones aplicables en la materia, pues desconoció que el pago de la cesantía definitiva debía efectuarse en un término no superior a 65 días hábiles contados para su reconocimiento y cancelación, lo cual generó automáticamente la indemnización moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo.
Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 5 9. Indicó que cumple con los requisitos legales para que la entidad accionada le reconozca, reliquide y pague su cesantía definitiva con el régimen retroactivo, así como la indemnización moratoria derivada del pago tardío de dicha prestación. 2.2.
Contestación de la demanda 10. El Fomag, por medio de apoderada contestó la demanda5. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Para ello sostuvo que, a partir de la Ley 91 de 19896, se establecieron categorías para agrupar a los docentes afiliados al fondo, con el fin determinar las disposiciones aplicables según la fecha de su vinculación. 11.
Agregó que la mencionada ley dispuso que los docentes ingresados con anterioridad a 31 de diciembre de 1989 conservarían el régimen prestacional vigente en la entidad territorial a la cual estuvieran adscritos, esto es, el previsto en la Ley 6ª de 1945 y normas concordantes, mientras que quienes se incorporaran a partir del 1 de enero de 1990, sin distinción entre docentes nacionales y nacionalizados, se regirían por las normas aplicables a los empleados públicos del orden nacional. 12.
Sostuvo que el régimen de liquidación de cesantías por retroactividad implica que su monto se determina con base en el último salario devengado por el trabajador, multiplicado por el número de años laborados, suma que se entrega al momento del retiro o terminación del vínculo laboral. 13. Afirmó que la sanción moratoria no estaba prevista a favor de los docentes nacionalizados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989.
Sin embargo, precisó que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 no diferenció el régimen de cesantías aplicable a los docentes para efectos del reconocimiento de dicha indemnización. Señaló que el propósito de la sanción es evitar la depreciación monetaria del valor de la cesantía reconocida a los docentes nacionalizados, puesto que el régimen retroactivo conlleva el pago con base en el último salario devengado por todo el tiempo de servicio. 14.
Destacó que reconocer la sanción moratoria a los docentes sujetos al régimen retroactivo implicaría otorgarles un beneficio adicional frente a quienes se encuentran en el régimen anualizado, lo cual representaría un desproporcionado impacto en el presupuesto de la Nación al tratarse de un emolumento de naturaleza sancionatoria, sin que se haya demostrado un detrimento patrimonial en cabeza del docente. 15.
Propuso como excepción previa la falta de litisconsorcio necesario y como excepciones de fondo las siguientes: «(i) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad; (ii) improcedencia de la indexación; (iii) improcedencia de la condena en costas; (iv) prescripción; y (v) genérica». 5 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf 002.CONTESTACIÓN, folios 18 al 36. 6 Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 6 16. En relación con la excepción previa, se advierte que mediante providencia del 24 de febrero de 20217, el Tribunal precisó que la solicitud de la entidad demandada de vincular al proceso a la Secretaría de Educación del municipio de Barrancabermeja —por ser la entidad que profirió el acto administrativo que reconoció el pago de las cesantías definitivas— no estaba llamada a prosperar.
Lo anterior, por cuanto la competencia para pronunciarse sobre el reconocimiento prestacional pretendido recae en la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag, de conformidad con lo previsto en las facultades otorgadas por las leyes 91 de 1989 y 962 de 2005. En este sentido, aclaró que la secretaría actúo en nombre del Fondo y no por cuenta propia.
En consecuencia, el Tribunal declaró no probada dicha excepción. 2.3. Sentencia de primera instancia 17. El Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia anticipada el 21 de octubre de 20218 en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Textualmente dispuso:
PRIMERO: DECLÁRASE la ocurrencia del silencio administrativo negativo producto de la petición de fecha 27 de agosto de 2018, mediante la cual la demandante LUZ ELENA REYNEL TOLOZA solicitó la reliquidación de sus cesantías definitivas aplicando el régimen de retroactividad y el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad parcial del acto administrativo ficto o presunto cuya ocurrencia se declaró en el numeral anterior, en lo que respecta a la negativa en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995 subrogada por la ley 1071 de 2006.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho CONDENÁSE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a reconocer y pagar a favor de la señora LUZ ELENA REYNEL TOLOZA, la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas, causadas desde el 15 de marzo de 2017 y hasta el 23 de marzo de 2017, para un total de 9 días, suma que equivale a un millón setenta y cuatro mil novecientos cincuenta y cinco pesos m/cte.
($1.074.955) con base en la asignación básica devengada por la actora para la anualidad 2016 e indexada a la fecha de expedición de esta sentencia, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, acorde a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: DECLÁRASE no probada la excepción de prescripción presentada por la entidad demandada.
QUINTO: DENIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda. 7 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf. 003. 8 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf. 008. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 7 SEXTO: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 192, 194 y 195 del C.P.A.C.A SÉPTIMO: SIN CONDENA EN COSTAS de primera instancia, conforme lo expuesto en la parte considerativa de este proveído. […]9 18.
La decisión se sustentó en las siguientes consideraciones: 19. Sostuvo que, la demandante fue nombrada docente en propiedad mediante el Decreto 014 del 15 de enero de 1996, suscrito por el alcalde del municipio de Barrancabermeja y tomó posesión del cargo en la misma fecha. 20. Que mediante Resolución núm. 0154 del 27 de enero de 2017 la entidad demandada reconoció a la demandante las cesantías definitivas en su calidad de docente municipal, y para ello aplicó el régimen de liquidación de cesantías anualizado.
Por esta razón, consideró que la actora no tiene derecho a la reliquidación de sus cesantías bajo el régimen de retroactividad, toda vez que su ingreso a la docencia oficial se produjo el 15 de enero de 1996, fecha posterior a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989. Con fundamento en ello, concluyó que la liquidación efectuada se ajustó al régimen prestacional legalmente aplicable, esto es, el anualizado. 21.
Añadió que no es de recibo lo afirmado por la actora respecto de la procedencia del régimen retroactivo, en razón a que su vinculación al servicio docente ocurrió en 1984 se produjo mediante contratos de trabajo suscritos por la Acción Comunal del barrio Antonio Nariño y el alcalde de Barrancabermeja, para la prestación temporal de servicios como docente. 22.
Refirió que, en muchos casos, las entidades territoriales acudieron a la contratación temporal de docentes ante la imposibilidad de vincularlos oficialmente a las plantas de personal, debido a las restricciones legales que impedían la creación de plazas docentes con cargo al presupuesto estatal. Señaló que dicha situación se corrigió con la expedición de la Ley 60 de 1993.
No obstante, precisó que esa modalidad contractual no otorgaba la condición de docente oficial a la demandante y, por ello, su ingreso formal al magisterio público solo se produjo mediante el Decreto núm. 014 del 15 de enero de 1996. En consecuencia, para esa fecha resultaba aplicable el régimen de cesantías anualizado, tal como lo consideró la entidad accionada. 23.
En punto a la sanción moratoria, refirió que el fondo incurrió en mora en el pago de las cesantías, pues debía efectuarse a más tardar el 14 de marzo de 2017. Sin embargo, el pago se realizó el 24 de marzo de 2017. Ello dio lugar a la nulidad 9 Se transcribe con errores de texto. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 8 parcial del acto ficto o presunto demandado.
Por consiguiente, ordenó el pago de la sanción moratoria a favor de la demandante, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, a partir del 15 de marzo de 2017 «día siguiente de la exigibilidad de la sanción» y hasta el 23 de marzo de 2017 «día anterior al que se puso a disposición las cesantías». Precisó que el periodo de mora corresponde a 9 días y que la liquidación debe realizarse con base en la asignación básica percibida para el momento de su causación, esto es, el año 2015. 24.
Asimismo, declaró no probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria, al considerar que la misma se hizo exigible a partir del momento en que se configuró el incumplimiento, esto es, desde el día siguiente al vencimiento del término para efectuar el pago, es decir, 15 de marzo de 2017. En consecuencia, señaló que la reclamación administrativa fue presentada el 27 de agosto de 2018, esto es, dentro de los tres (3) años que prevé al artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. 2.4.
Recurso de apelación 25. El Fomag, al interponer el recurso contra la sentencia de primera instancia 10, solicitó que se absolviera a su representada y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que el acto acusado se ajusta a la normativa legal vigente. 26. Insistió en que no le asiste razón a la parte accionante, en tanto su vinculación como docente se produjo con posterioridad al 1 de enero de 1990 y, de conformidad por lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, le es aplicable el régimen anualizado de cesantías, conforme lo previsto en el ordinal 3) literal b) del artículo 15 de dicha ley. 27.
Añadió que la citada ley reguló el régimen prestacional de los docentes, según la fecha de vinculación al magisterio, y estableció dos regímenes de cesantías: uno retroactivo para quienes ingresaron al magisterio hasta el 31 de diciembre de 1989 y uno anualizado para quienes se vincularon después del 1 de enero de 1990. En este sentido, al verificar que la vinculación de la demandante se produjo después de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, concluyó que no le es aplicable la liquidación de las cesantías en forma retroactiva. 28.
Refirió que la vinculación de la docente no fue continua desde el 8 de agosto de 1984 hasta el 2 de diciembre de 2016, fecha en la que solicitó el pago de cesantías parciales, puesto que la demandante prestó sus servicios mediante contratos temporales y con interrupciones para ello, indicó: Certificación del Obispo de Barrancabermeja en la que se consigna que la señora LUZ ELENA REYNEL TOLOZA trabajó como profesora de tiempo completo, en la 10 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf. 009.1.
Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 9 Escuela Rural “ISLANDIA”, municipio de Carmen de Chucuri, a través de contratos firmados por el FER-Santander y administrados por la Diócesis de Barrancabermeja.
Laboró durante el lapso comprendido: -del 8 de agosto a diciembre 31 de 1984 -del 1º de febrero a noviembre 30 de 1985 -del 1º de febrero a noviembre 30 de 1986 • Contratos Individuales de Trabajo a Término fijo celebrados entre el presidente de la Acción Comunal Barrio Antonio Nariño del municipio de Barrancabermeja y la actora, en los que se consigna que trabajó como educador en la Escuela Antonio Nariño durante los siguientes periodos: -del 2 de febrero a noviembre 30 de 1989 - del 1º de febrero a noviembre 30 de 1991 • Contratos Individuales de Trabajo a Término fijo celebrados entre el alcalde de Barrancabermeja y la actora en los que se consigna que trabajó como educador en la Escuela Antonio Nariño durante los siguientes periodos: -Del 1º de febrero a noviembre 30 de 1992. -Del 1º de febrero a noviembre 30 de 1993. -Del 1º de febrero a diciembre 13 de 1995. • Decreto No. 014 del 15 de enero de 1996 mediante el cual el alcalde de Barrancabermeja nombra en propiedad, entre otros, a la señora LUZ ELENA REYNEL TOLOZA, como docente tiempo completo, adscrita a la Secretaría de Educación Municipal y Acta de posesión No. 273 de la misma fecha. 29.
Aunado a lo expuesto, precisó que, aunque la actora inició la prestación de sus servicios mediante contratos desde 1984, dichos vínculos no fueron continuos, pues entre cada contrato existieron interrupciones superiores a quince días, situación que también ocurrió en las contrataciones posteriores. 30. Añadió que, según lo expuesto por la propia demandante en su escrito de demanda, su vinculación oficial al servicio docente ocurrió mediante el Decreto 014 del 15 de enero de 1996, fecha a partir de la cual ingresó formalmente al magisterio público.
En consecuencia, reiteró que el régimen aplicable es el de cesantías anualizadas dado que las vinculaciones anteriores no fueron continuas y, por tanto, se presentó solución de continuidad que impide extender retroactivamente el régimen prestacional. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 31. Mediante auto del 23 de junio de 202211, el despacho ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia. Además, prescindió del período para correr traslado a las partes, por no existir pruebas por decretar en segunda instancia. 11 Samai, índice 004.
Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 10 3. Consideraciones 3.1. Competencia 32. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico 33. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag contra la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, corresponde a la Sala definir si se está frente a una apelación fallida, toda vez que el Tribunal ordenó reconocer y pagar a favor de la señora Luz Elena Reynel Toloza, la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías definitivas causadas desde el 15 de marzo de 2017 hasta el 23 de marzo de la misma anualidad, mientras que el argumento del recurrente se fundamenta en que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la cesantía «parcial» aplicando el régimen retroactivo. 3.3.
Marco normativo y reiteración jurisprudencial sobre la apelación fallida 34. El artículo 320 de la Ley 1564 de 2012, establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante». 35. En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que el propósito del recurso de apelación es que el superior funcional del juez de primera instancia examine la legalidad de su providencia y, tras dicho análisis, la confirme, revoque o modifique.
De esta finalidad se deriva la exigencia de fundamentar el recurso, pues constituye la oportunidad procesal para que el apelante exponga sus objeciones frente a la decisión recurrida12. 36. En relación con la carga de la argumentación en la apelación, el Consejo de Estado también ha subrayado que no compete al juez suplir las obligaciones procesales de las partes, pues ello comprometería su imparcialidad en el litigio.
En consecuencia, si una de las partes tiene algún reparo de la providencia de primera instancia, puede impugnarla planteando al juez las razones por las que, a su juicio, se debe reconsiderar la decisión adoptada13. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 4 de marzo de 2010, Rad. 25000 23 27 000 1999 00875 01(15328), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 13 Ibidem.
En pronunciamiento reciente, esta Subsección reiteró la obligación de las partes de sustentar los recursos: ver auto del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, del 8 de mayo de 2025, Rad. 17001-23-33-000-2017-00331-02 (4352-2024). Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 11 37.
De allí que la referida norma adjetiva de manera categórica circunscriba la competencia del juez de segunda instancia, «únicamente» a los reparos concretos frente a la decisión proferida en primera, desde luego, «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», como lo aclara el artículo 328 del mismo estatuto procesal, o el artículo 187 del CPACA cuando a propósito del contenido de la sentencia indica que: En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 38. En consonancia con lo expuesto, el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 establece que la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a los aspectos concretamente impugnados por el apelante.
De esta disposición se deriva la exigencia de que los argumentos expuestos en el recurso de apelación confronten directamente los fundamentos sustanciales de la decisión de primera instancia, pues estos delimitan el ámbito de revisión del juez de la alzada. En consecuencia, debe existir una conexión inequívoca entre las razones que motivaron la decisión apelada y los motivos que sustentan la impugnación. 39.
Sobre este particular, esta Sección ha precisado que cuando los argumentos planteados en el recurso de apelación se desvían del centro de la controversia resuelta en la providencia de primera instancia, es decir, cuando no existe una conexión sustancial con los presupuestos fácticos y jurídicos del asunto decidido, se configura una apelación fallida.
Tal situación conlleva a la confirmación de la decisión impugnada, manteniéndose incólume su contenido y efectos jurídicos14. 40. La misma situación se predica cuando se plantean de manera general argumentos en la impugnación, sin que se aterricen los reproches contra la decisión de primera instancia, es decir, cuando no se precisan los aspectos censurados ni se exponen las razones que dan cuenta de los supuestos errores o imprecisiones en las que incurrió el juez, lo que impide identificar los reparos concretos sobre los que debe pronunciarse el superior funcional15. 41.
Frente a escenarios como los expuestos, esta Sección ha considerado que existe apelación fallida, por el incumplimiento de las cargas mínimas que le asisten 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de marzo de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2020-00428-02 (5883-2023). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2024, Rad. 47001233300020180005401 (2666-2020), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, Rad. 25000-23-42-000-2014-00152-01 (1349-2017), M.P. William Hernández Gómez. 15 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 14 de mayo de 2025, Rad. 15001-23-33-000-2023-00301-01 (0942-2025), M.P. Juan Camilo Morales Trujillo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 3 de noviembre de 2022, Rad. 05001-23-33-000-2020-02434-01 (4065-2022), M.P. William Hernández Gómez. Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 12 al apelante de cara a la imposibilidad de revisar la decisión de primer grado16, so pena de desconocer el principio de imparcialidad. 42.
Según lo expuesto, el juez que revisa una decisión en principio solo debe analizar los aspectos impugnados. Si estos no se concretan, no puede en segunda instancia pronunciarse sobre el fondo de la controversia, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida y la decisión inicial deba mantenerse incólume17. 3.4. Caso concreto.
Análisis de la Sala 43. En el presente asunto se advierte que el Tribunal Administrativo de Santander, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto declaró configurado el silencio administrativo negativo derivado de la petición presentada el 27 de agosto de 2018. Por medio de dicha solicitud, la demandante pidió la reliquidación de sus cesantías definitivas bajo el régimen de retroactividad, así como el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío del referido auxilio. 44.
Asimismo, el Tribunal declaró la nulidad parcial del acto ficto o presunto, únicamente respecto de la negativa en reconocer y pagar de la sanción moratoria prevista en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Por consiguiente, condenó a la entidad demandada y le ordenó el reconocimiento y pago de dicha indemnización a favor de la parte actora. 45.
Inconforme con la decisión adoptada por el fallador de primera instancia, la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag interpuso recurso de apelación. En su criterio, la vinculación de la demandante como docente ocurrió con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, razón por la cual, no resultaba procedente la liquidación retroactiva de sus cesantías. 46.
Sin embargo, de la revisión integral del recurso se advierte que los fundamentos expuestos por la entidad apelante no se ajustan a lo efectivamente decidido en primera instancia. En efecto, la controversia resuelta por el Tribunal trató sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, y no sobre la aplicación del régimen retroactivo para su liquidación. Por ello, lo planteado por el recurrente carece de coherencia con la decisión impugnada, puesto que el juez de primera instancia no reconoció a la actora 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 16 de mayo de 2025, Rad. 68001-23-33-000-2021-00319-01 (5386-2022), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2025, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2021, Rad. 76001 23 33 000 2016 01266 01 (5266-2018), M.P. William Hernández Gómez.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, expediente 19001233300020130021401. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 25 de julio de 2024, Rad. 05001 23 33 000 2018 00159 02 (3607-2022).
Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 13 derecho alguno a la reliquidación retroactiva de sus cesantías definitivas, como erradamente lo sugiere el apelante. 47. Además, se advierte que la parte recurrente se limitó a formular consideraciones generales acerca del régimen de cesantías aplicable a la demandante.
Con tal propósito, indicó que su vinculación no fue de forma continua e hizo referencia a las fechas en las cuales ejerció funciones como docente, con el fin de concluir que le correspondía el régimen anualizado. Dicha circunstancia no contradice lo resuelto por el Tribunal, el cual ya había establecido que la demandante no tenía derecho a la reliquidación de sus cesantías bajo el régimen de retroactividad.
En suma, el juez de primera instancia consideró que la demandante no tiene derecho a que sus cesantías sean reliquidadas bajo el régimen de retroactividad y condenó únicamente respecto a la sanción moratoria18. 48. En este sentido, los planteamientos de inconformidad formulados por la entidad accionada no guardan congruencia con lo que definió el Tribunal.
En otras palabras, los argumentos del recurso no controvierten la determinación efectivamente adoptada, consistente en ordenar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías definitivas. En contraste, el apelante insiste en debatir el régimen aplicable, que en todo caso corresponde al anualizado.
Lo anterior muestra una interpretación desacertada del fallo recurrido. 49. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la apelación presentada por la parte accionada resulta fallida, en tanto los argumentos propuestos no constituyen reproches concretos ni pertinentes frente a la decisión adoptada por el Tribunal respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías definitivas de la demandante. 3.5.
Conclusión de la decisión 50. En atención a lo consignado, la Sala concluye que la entidad demandada no expuso reparos relacionados con lo decidido por el juez de primera instancia. En este sentido, se declarará fallida la apelación. 4. Costas 51. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario19 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para 18 Samai, visualizar expediente, cuaderno principal,04ED_DEMANDA_6800123330002019, pdf.008.2019- 00361-00, folio 4 y siguientes. 19 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 14 decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.
Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar fallida la apelación interpuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar incólume la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander del 21 de octubre de 2021, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 68001-23-33-000-2019-00361-01 (2146-2022) Demandante: Luz Elena Reynel Toloza Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 15 JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx