CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: REVISIÓN EVENTUAL Radicación: 76001-33-31-013-2010-00454-01 Demandantes: Oliva Cuero y otros Demandados: Nación-Superintendencia de Economía Solidaria-Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL.
Tema: Mecanismo de revisión eventual del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo – auto que resuelve sobre la solicitud de insistencia presentada por la parte demandante Procede la Sala a resolver la solicitud de insistencia de revisión eventual contra la sentencia proferida el 12 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que confirmó la providencia de 11 de junio de 2015, dictada por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali, dentro de la acción de grupo[1] que promovieron la señora Oliva Cuero y otros contra la Nación-Superintendencia de Economía Solidaria y Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda[2] Los señores Oliva Cuero, Nayibe Solis Cuero, Leidy Salazar Bolaños, Gentil Salazar Bolaños, Stella Salazar Bolaños, Soraya Vergara Salazar, María Idaly Lucio Valverde, Jairo Alberto López Valencia, Leonor Núñez de Varón, Juan Carlos Varón Núñez, Doris Salazar Jaramillo, Francisco Javier Hoyos Ramírez, Isabella Hoyos Salazar, Juan Sebastián Hoyos Salazar, Estefanía Giraldo Salazar, Luis Alberto Tabares Burgos, José Orlando Devia, Myriam Mosquera Hurtado, Maribel Devia Mosquera, Zulma Rosa Herrera Laverde, Jairo Ávila Vargas, Ana Patricia Montilla Raigoza, Diana Isabel Ávila Montilla, Juan David Ávila Montilla, Natalia Ávila Montilla, Daniel Ávila, Fernando Tascón Mafla, Alejandro Tascón Ávila, Angélica María Bedoya Ospina, Ilian Bedoya Duque, María Genoveva Ospina de Bedoya y Adrián Bedoya Ospina, todos por conducto de apoderado, presentaron demanda en ejercicio de la acción de grupo[3] contra la Nación-Superintendencia de la Economía Solidaria y Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL[4], con el fin de obtener la reparación de los perjuicios ocasionados como consecuencia de “la pérdida de los dineros no cancelados dentro del proceso liquidatorio de la Cooperativa de Ahorro y Crédito JOREPLAT…”.
A título indemnizatorio solicitaron el reconocimiento de i) perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante; ii) perjuicios morales para cada uno de los actores en la suma equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria del fallo definitivo; y iii) daño a la vida de relación o perjuicio de alteración a las condiciones de existencia para cada uno de los demandantes equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la ejecutoria del fallo definitivo.
La demanda se fundamentó en los siguientes hechos relevantes: 1.1.1. Por medio de la Resolución 1682 del 8 de octubre de 1962, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas-DANCOOP, reconoció personería jurídica a la empresa “Cooperativa de Ahorro y Crédito JOREPLAT” y, mediante la licencia 902 del 12 de marzo de 1992, expedida por la misma entidad, se permitió a la mencionada cooperativa el desarrollo de actividades financieras. 1.1.2.
La Cooperativa de Ahorro y Crédito JOREPLAT recibió de cada uno de los accionantes dineros para ser invertidos en Certificados de Ahorro a Término CDAT y Certificados de Inversión Empresarial CIE. 1.1.3. Según los actores, dicha cooperativa incurrió en irregularidades toda vez que no se ajustaba al régimen de inversión señalado por la ley en relación con los recursos de captación de ahorro como consecuencia de las inversiones en activos fijos, lo cual generaba efectos en la prestación de los servicios sociales de previsión, asistencia y solidaridad comprometiendo los recursos captados, según informe del revisor fiscal de la cooperativa de veintisiete (27) de febrero de 1997. 1.1.4.
Se indicó que, ni el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, DANSOCIAL[5], ni la Superintendencia de la Economía Solidaria realizaron alguna acción efectiva que permitiera comprobar el verdadero contenido de los informes elaborados por la revisoría fiscal, situación que conllevó a que la Cooperativa de Ahorro y Crédito, JOREPLAT presentara un estado de iliquidez que afectó a los ahorradores. 1.1.5.
Según la demanda, de acuerdo con el acta nº 328 de 27 de diciembre de 1996, suscrita por el Consejo de Administración de JOREPLAT, se observan inversiones desmedidas y gastos exagerados un año antes de que la empresa fuera intervenida. Y, conforme al acta nº 336 de 24 de septiembre de 1997, ya se evidenciaba la crisis en que se encontraba, lo cual llevó a que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, DANCOOP, por medio de la Resolución nº 2006 del 3 de diciembre de 1997, ordenara la toma de posesión para administrar los negocios y bienes de la mencionada cooperativa, y mediante la Resolución nº 0180 del 29 de enero de 1998, se dispusiera la toma para su correspondiente liquidación. 1.1.6.
En el proceso liquidatorio los accionantes quedaron con acreencias pendientes de restitución y el respectivo pago de intereses. 2. Decisión de primera instancia[6] Mediante sentencia de 11 de junio de 2015, el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Cali, resolvió: “1. NIÉGUESE la acción de grupo promovida por OLIVIA CUERO Y OTROS en contra de la NACIÓN - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA ECONOMIA SOLIDARIA y la NACIÓN SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
REMÍTASE, una vez ejecutoriado este fallo, copia de él, a la Oficina de Registro Público de Acciones Populares y de Grupo de la Defensoría del Pueblo Regional Valle del Cauca, en acatamiento a lo preceptuado por el artículo 8o de la Ley 472 de 1998. 3. Sin condenas en costas. 4. En firme esta decisión archívese el expediente, previa a cancelación de su radicación. (…)”.
Para el a quo, no se evidenció ninguna falla por omisión en la prestación del servicio, dado que DANCOOP, implementó las medidas que la ley le permitía para la época de los hechos, al proferir el 03 de diciembre de 1997 la Resolución No. 2006, "Por la cual se ordena la toma de posesión para administrar los negocios, bienes y haberes de la COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO "JOREPLAT", basándose en los informes trimestrales presentados por el revisor fiscal en el año 1997, y posteriormente expedir la Resolución 0180 del 29 de enero de 1998, mediante la cual ordenó tomar posesión de JOREPLAT, para liquidar dicha cooperativa. 3.
Apelación[7] La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. En primer lugar, alegó una omisión del a quo en el análisis de algunos medios de prueba, para lo cual insistió, en que la falla en el servicio se encontraba acreditada con la “prueba pericial arrimada” al proceso. A su vez señaló que, en la sentencia no se hizo referencia a la ampliación del dictamen pericial en el que se indicaron conclusiones aún más palmarias que evidenciaban la “gravísima situación financiera de JOREPLAT y la nula inspección o actuación por parte del DANCOOP a fin de evitar la pérdida del dinero de unos ciudadanos ahorradores”. 4.
Fallo de segunda instancia[8] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de doce (12) de mayo de dos mil veinte (2020), dispuso: “PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 11 de junio de 2015, proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así: 1.
Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la NACIÓN-SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 2. NEGAR las pretensiones de la demanda, frente a la entidad demandada DANCOOP (Luego DANSOCIAL – Hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ORGANIZACIONES SOLIDARIAS).
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen”. Para el Tribunal, si bien, de acuerdo con el dictamen pericial rendido dentro del proceso, las irregularidades de la Cooperativa JOREPLAT y su decrecimiento se reflejaron en el último trimestre de 1996, puesto que desde 1992 hasta agosto de 1996, la empresa tenía un crecimiento bastante significativo, lo cierto es que, el revisor fiscal no reportó anormalidades en los estados financieros a 31 de diciembre de 1996, según los informes entregados a la misma cooperativa y a DANCOOP. De manera que, lo que se advierte es “una grave negligencia de los órganos directivos (Gerente- Miembros del Comité de Administración) y de control interno de la entidad (Junta de vigilancia y Revisor fiscal), quienes fueron sancionados por la Superintendencia Delegada para las entidades de economía solidaria con actividad financiera”. 1.5.
La solicitud de revisión eventual[9] El 9 de julio de 2020 los demandantes, por conducto de apoderado, solicitaron la revisión eventual de la sentencia de 12 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro de la acción de grupo de la referencia. La petición fue reiterada mediante escrito enviado a través de correo electrónico el 15 de diciembre de 2020[10].
Por medio de auto de 12 de enero de 2021, en atención a que la solicitud se presentó oportunamente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso remitirla a la Presidencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[11]. A juicio de los actores, la revisión eventual se sustenta en la necesidad de precisar los siguientes aspectos: i) El alcance de las reglas jurídicas que prescriben y describen las obligaciones, deberes de vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria. ii) La oportunidad de intervención de las autoridades encargadas de realizar vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria. iii) La valoración del peritaje en asuntos de falla por omisión en la vigilancia de la actividad financiera y de economía solidaria.
Para lo anterior, citaron dos sentencias proferidas por la Sección Tercera de la Corporación así: i) una de 2 de diciembre de 2015 dictada dentro del proceso de acción de reparación directa con número de radicación 25000-23- 26-000-1994-09996-01 (18749), actor: Caja de Compensación Familiar -COMTRAFERROS y otros, demandado: Departamento Nacional de Cooperativas, y ii) otra de 22 de julio de 2009 emitida dentro del proceso con número de radicación: 25000-23-26-000-1999-00228-01 (27920), actor: María Myriam Venegas de Patiño y otros, demandado: Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria.
En la solicitud de revisión eventual se expresaron, entre otras razones, las que a continuación se transcriben in extenso: “Por ello es necesario recordar los argumentos presentados en el escrito de apelación y que hacían referencia a la inoperancia y clara omisión de la entidad demandada, sobre todo cuando en la ampliación al dictamen pericial que se instó a Álvaro García, quien efectivamente en el mes de febrero de 2014, insistió y concluyó sobre la gravísima situación financiera de JOREPLAT y la nula inspección o actuación por parte del DANCOOP a fin de evitar la pérdida del dinero de unos ciudadanos ahorradores (…).
Recordemos que de acuerdo a la normatividad sobre la vigilancia y control que debía ejercer el DANCOOP sobre las actividades de ahorro y crédito de las cooperativas, esto es el Decreto 1134 de 1989, señala entre otros que debían recibirse informes trimestrales de la revisoría fiscal de la respectiva cooperativa. (…) Así, se necesitaría que el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo diera luces sobre: ¿Qué alcance tendría, desde el punto de vista de la responsabilidad patrimonial del Estado el incumplimiento de la entidad vigilada? ¿Cuál es la obligación del Estado en este caso puntual, más allá de la prescripción jurídica? ¿Cuándo está vedado para el Estado invadir el manejo de recursos del particular dentro de una actividad financiera? ¿Surge el débito resarcitorio por no requerirse al particular cumplir con los deberes indicados en el 1134 de 1989 y demás normas concordantes? ¿Igualmente, cómo debe analizarse la responsabilidad por omisión de la entidad demandada, cuando existen informes de la Contraloría General de la República sobre la ineficiencia en las funciones de vigilancia sobre las Cooperativas de Ahorro y Crédito, para la época de los hechos? Lo que se busca es consonancia en un aspecto puntual sobre la oportunidad de intervención del Estado, para delimitar la órbita de manejo interno por la entidad regulada en la que la entidad pública no puede tener injerencia. Teniendo en cuenta además la importancia para la economía nacional de las Cooperativas de Ahorro y Crédito que en su momento llegaron a captar y movilizar un porcentaje significativo del ahorro nacional de millones de personas.
De tal manera, señores Consejeros de Estado, la decisión que se pide revisar no pretende un nuevo debate probatorio sino unificar la interpretación sistemática e histórica del Estatuto financiero en lo que respecta a los deberes de cautela, vigilancia, intervención o intromisión sobre las diferentes actividades ejercidas por los particulares”. 1.6.
Auto que resolvió no seleccionar para revisión[12] Esta Sección, mediante auto de 10 de junio de 2021, resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 12 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo los siguientes argumentos: De manera preliminar, se expusieron las generalidades de la revisión eventual en acciones populares y de grupo, así como los requisitos que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido para su procedencia. Al analizar el caso concreto, se indicó que se cumplía con el requisito de la legitimación en la causa por activa, comoquiera que la solicitud de revisión eventual la presentaron, a través de apoderado, quienes conformaron el extremo demandante en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
Asimismo, se señaló, que la petición de revisión eventual se presentó dentro del término de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia objeto del mecanismo, de conformidad con el numeral 1° del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 12 de mayo de 2020, se notificó por correo electrónico el 13 de mayo de 2020[13] y quedó ejecutoriada a los tres días siguientes al levantamiento de la suspensión de términos[14], esto es, el 3 de julio de esa anualidad[15], de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso[16], mientras que el memorial que contenía la solicitud se radicó el 9 de julio de 2020[17].
También, se aseguró que se cumplía el presupuesto según el cual, la decisión objeto de revisión eventual debía ser una providencia que pusiera fin al proceso y no fuera susceptible de ningún medio de impugnación, toda vez que la sentencia de 12 de mayo de 2020 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fue proferida con ocasión del recurso de apelación que interpusieron los demandantes contra el fallo dictado el 11 de junio de 2015, por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali.
Se indicó que la petición de revisión eventual se sustentó en dos sentencias proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 22 de julio de 2009[18] y el 2 de diciembre de 2015[19], dictadas dentro de juicios de reparación directa, en los que se declaró administrativa y patrimonialmente responsable, en el primero, a la Nación, Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria –DANSOCIAL, y en el segundo, a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias[20], por la omisión y retardo en el deber de inspección y vigilancia de la actividad financiera desarrollada por las cooperativas CREDISOCIAL y COCENTRAL, respectivamente, lo que ocasionó que los demandantes perdieran los ahorros depositados en dichas cooperativas.
No obstante, se advirtió que los peticionarios no precisaron o identificaron los aspectos o materias que justifican la revisión de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 12 de mayo de 2020, dado que si bien las decisiones que se citan fueron favorables a las pretensiones formuladas por los allí actores, ello no constituía razón suficiente que ameritara la selección con fines de unificación, pues de una parte, el análisis de responsabilidad de las entidades demandadas en cada caso se realizó conforme a la valoración de los elementos probatorios aportados en el juicio, y de otro lado, en el presente asunto, la carga argumentativa no fue suficiente en cuanto los solicitantes no indicaron las contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la normativa aplicable por el ad quem al resolver el recurso de alzada, y tampoco señalaron la contradicción de la sentencia proferida por el Tribunal en relación con la jurisprudencia que se anunció. Se argumentó, que en criterio de los peticionarios se enlistan unos temas que consideran ameritan un pronunciamiento unificador del pleno de la Corporación, sin embargo, no realizaron un análisis de fondo que demuestre la contradicción jurisprudencial en relación con las dos sentencias mencionadas con antelación, así como la necesidad de la pretendida unificación a partir de la providencia cuya selección se solicita.
Así las cosas, se explicó que la carga argumentativa no se agota con anunciar a título ilustrativo unos antecedentes proferidos por la Sección Tercera del Consejo de Estado en casos en los que se defina la responsabilidad por omisión en el servicio de vigilancia y control de las actividades de ahorro y crédito de las cooperativas. Sobre el particular, se señaló que de acuerdo con el precedente fijado por el pleno de la Corporación en el auto de 14 de julio de 2009[21], para cumplir con la finalidad del mecanismo de revisión que se contrae a la unificación de la jurisprudencia y, teniendo en cuenta el principio dispositivo que sustenta las reglas de procedimiento en el ordenamiento jurídico, es indispensable que la parte interesada cumpla con la carga de expresar las razones por las que, tratándose de casos similares se aplicaron criterios de interpretación normativa distintos que motivaron decisiones disimiles y contradictorias, o que se abordaron temas que ameritan un pronunciamiento unificador.
Por otra parte, se indicó que en la solicitud se hizo explícito el argumento consistente en que existen varios casos con similitudes fácticas que se han resuelto de manera desfavorable, a partir del material probatorio recaudado en cada actuación, circunstancia que se trata de un aspecto jurídico que trasciende la interpretación y aplicación normativa para recaer en un tema de prueba y establecer la responsabilidad por falla en el servicio de inspección, vigilancia y control de entidades financieras y/o cooperativas.
Pese a que en el escrito se indica que no se pretende un nuevo debate probatorio. Al respecto, se reiteró que la revisión eventual no es un mecanismo que el legislador haya dispuesto como instancia adicional para que el juez efectúe nuevamente la valoración y análisis probatorio de los elementos de juicio allegados al proceso con el propósito de revisar la decisión y obtener un pronunciamiento favorable a los intereses de las partes, por lo que no era el escenario ni el mecanismo idóneo para controvertir los errores de apreciación probatoria que los actores endilgaron al juez de instancia y que no fueron admitidos al resolver la impugnación. Igualmente, se señaló que de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[22], la procedencia de la revisión eventual está supeditada a la necesidad de unificar criterios de interpretación jurisprudencial, de corregir aplicaciones indebidas de las hermenéuticas unificadas por parte de los tribunales administrativos o de establecer razonamientos uniformes respecto a un tema legal frente al cual se presenten divergencias, pero no es una herramienta para ejercer un control posterior de las decisiones que los tribunales administrativos han proferido en ejercicio de las reglas constitucionales de la sana crítica probatoria y de la autonomía judicial[23].
En este orden de ideas, para la Sala, la argumentación de los peticionarios no fue suficiente y tampoco se evidenciaron contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la normativa que regula las funciones de control y vigilancia de las cooperativas, así como las facultades de supervisión que la ley confiere a las entidades con el fin de adoptar medidas eficaces y de carácter preventivo en defensa de los intereses de terceros ahorradores de buena fe.
Finalmente, se expuso que no bastaba entonces con anunciar unos ejes temáticos en relación con los cuales no se demuestra que existan discrepancias en la jurisprudencia del Consejo de Estado que ameriten la expedición de una sentencia unificadora y tampoco se acreditó en el presente caso que la providencia dictada por el ad quem dentro de la acción de grupo haya sido opuesta a una sentencia de unificación o a jurisprudencia reiterada de la Corporación que imponga su selección, por el contrario, se indicó que la decisión se fundamentó en antecedentes jurisprudenciales aplicables al caso concreto. 1.7 Solicitud de insistencia[24] Con escrito enviado el 23 de junio de 2020 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte demandante presentó solicitud de insistencia de revisión eventual, con fundamento en las razones que se exponen a continuación: Sostuvieron que, la solicitud se negó bajo el argumento que no se precisó o identificó los aspectos o materias que justifican la revisión de la sentencia de acción de grupo dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 12 de mayo de 2020, conclusión de la que discrepan por cuanto, en su criterio, insisten que sí “(…) se dieron contradicciones respecto a las decisiones que como precedente se citaron, que ameritan una unificación sobre los criterios de responsabilidad por omisión de la entidad demandada en su función de vigilancia sobre la actividad de la Cooperativa de Ahorro y Crédito JOREPLAT”.
Para sustentar lo anterior, aludieron que, si se analizan las razones para negar las pretensiones de la demanda en la sentencia de segunda instancia, el Tribunal concluyó que el DANCOOP se ajustó a la aplicación de la normativa que regulaba su función de control y vigilancia sobre las Cooperativas de Ahorro y Crédito, (Ley 79 de 1988, los Decretos 1111 y 1134 de 1989, y el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - Decreto 663 de 1993).
En ese sentido, señalaron que frente a esa situación esta Corporación en la sentencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 22 de julio de 2009[25], que citaron en su solicitud de revisión, concluyó que se desconoció que la finalidad primordial del ente de control era la de establecer reglas de conducta para sus supervisadas, velar por el estricto cumplimiento jurídico de las normas que regulaban el desarrollo y ejercicio de las actividades de la cooperativa y, especialmente, proteger el equilibrio del sector cooperativo y a los usuarios del servicio prestado.
Refirieron que en ese caso se indicó que el ente controlador olvidó su función preventiva, la cual pudo desarrollar por medio de la adopción de medidas oportunas y eficaces en su momento, pero no lo hizo, conducta que a juicio de esta Corporación constituyó la falla probada del servicio. Citó el siguiente aparte de la referida providencia: “(…) Cabe precisar que la Sala no está exigiendo a las entidades de control que realicen una gestión de resultados, sino que lo que pretende es que desarrollen las actividades necesarias y justificadas que conlleven a una decisión razonable y objetiva, sin que estén obligadas a garantizar a toda costa que, al cumplir en la medida de sus posibilidades con el contenido obligacional que le es exigible, puedan salvar a las entidades vigiladas. … El hecho imputado consiste en la omisión del cumplimiento normativo preestablecido en la Constitución y la Ley respecto del sistema financiero.
La situación económica de la cooperativa CREDISOCIAL que conllevó a la toma de posesión para liquidarla tuvo origen en dos conductas: - De acción, por parte de la entidad cooperativa, que en virtud de la libertad empresarial adoptó decisiones administrativas inapropiadas que condujeron a la violación de las disposiciones que regulan el sistema financiero, por la mala administración interna. - De omisión, por parte del organismo de control que, al advertir como en efecto lo hizo, que las irregularidades en la administración y manejo interno de la entidad conllevaron a la conculcación de las normas que regulan la actividad de CREDISOCIAL y al déficit del fondo de liquidez exigido por la ley para el desarrollo de su actividad, y no adoptó NINGUNA medida para evitar la toma de posesión de la entidad.
De lo anterior, cabe concluir que la conducta activa de la entidad cooperativa no fue exclusiva en la causación del daño generado a algunos demandantes, sino que fue causa concurrente, junto con la omisión del ente de vigilancia. (negrilla fuera de texto)”. Manifestaron que las providencia s del Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca son disimiles al criterio sentado por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 22 de julio de 2009, siendo esta una oportunidad en la que se pueda fijar: “(…) El alcance de las reglas jurídicas que prescriben y describen las obligaciones, deberes de vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria.
Es decir, ¿hasta dónde la intervención temprana o acción preventiva puede calificarse, como lo hizo el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en la decisión, de una coadministración? La oportunidad de intervención de las entidades encargadas de realizar vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria.”.
Aludieron que es necesario definir claramente, desde el punto de vista jurisprudencial, los parámetros de intervención de un ente de control y vigilancia como DANCOOP en la época de los hechos, pues en su criterio “(…) puede servir, indudablemente de referencia hacia el futuro en muchas actividades relacionadas con el sistema financiero o bursátil.
(…)”. Al respecto, a modo de ejemplo, manifestaron expresamente lo siguiente: “(…) Por cuanto como puede advertirse se habla siempre de que entidades como el DANCOOP no podían entrar a “coadministrar” la Cooperativa, ya que esa responsabilidad solo debía recaer en los órganos de administración y vigilancia de la misma cooperativa, como por ejemplo el revisor fiscal.
Pero precisamente se deja a un lado que había una obligación de recibir periódicamente una información detallada de los estados financieros por parte del DANCOOP, para que dicha entidad una vez obtenida dicha información dejara de tener una posición pasiva frente a la situación y entrara a intervenir directamente para evitar el desastre financiero de la entidad vigilada.
Esto precisamente lo permite la normatividad aplicable al caso y es necesario aclarar en sentencia de Unificación dichos alcances. (…)”. Finalmente, en cuanto a la valoración del dictamen pericial, refirieron que en reciente sentencia de unificación de revisión eventual, dictada dentro del proceso de acción de grupo con radicación 76001-23-31-000-2002-04584- 02[26], se aplicó lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia SU- 686 de 2015, en el sentido que en el trámite de revisión eventual de sentencia de acción de grupo el Consejo de Estado tiene plena competencia para valorar el dictamen pericial rendido en el proceso y que la revisión eventual resultaba ser un mecanismo judicial idóneo para proteger los derechos fundamentales de las partes.
De acuerdo con lo anterior, solicitaron reconsiderar la decisión inicial de no seleccionar para revisión el presente proceso y, en su lugar, acceder a su petición. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir sobre la solicitud de insistencia de revisión eventual de la sentencia del 12 de mayo de 2020, con fundamento en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y el inciso 3° del parágrafo 1° del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, que dispuso que “De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla”. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala en el presente caso, determinar si: ¿Se debe acceder a la solicitud de insistencia y seleccionar para revisión eventual la sentencia proferida el 12 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se confirmó el fallo del 11 de junio de 2015, dictado por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la demanda que presentaron la señora Oliva Cuero y otros contra la Nación-Superintendencia de Economía Solidaria y Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria-DANSOCIAL, con el fin de proferir sentencia de unificación sobre i) el alcance de las reglas jurídicas que prescriben y describen las obligaciones, deberes de vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria y ii) la oportunidad de intervención de las entidades encargadas de realizar vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria? Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes ejes temáticos: (i) generalidades de la insistencia de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, (ii) oportunidad de la solicitud de insistencia y (iii) caso concreto. 2.3.
Generalidades de la insistencia de revisión eventual en las acciones populares y de grupo[27] El inciso segundo del artículo 36 A[28] de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4° del artículo 274[29] de la Ley 1437 de 2011, facultan a las partes del proceso y al Ministerio Público para insistir sobre la revisión eventual de una sentencia o auto que pongan fin al proceso, en tratándose de acciones populares o de grupo.
La insistencia supone, como lo ha precisado esta Sala[30], la reiteración por la parte interesada de los argumentos con los que se sustentó la solicitud de revisión eventual, de manera que, “no es viable exponer argumentos adicionales o distintos a los señalados por la parte en la solicitud de revisión eventual, pues ello implicaría conceder una oportunidad no prevista en la ley, toda vez que se estaría ampliando el término establecido para formular la petición conforme los artículos 36 A de la Ley 270 de 1996 y 274 de la Ley 1437 de 2011”.
En este orden de ideas, la competencia del juez para decidir sobre la solicitud de insistencia en la petición de revisión eventual en las acciones populares y de grupo se contrae a los argumentos que la parte interesada reitera dentro de la oportunidad legal. 2.4. Oportunidad de la solicitud de insistencia En relación con la oportunidad para insistir sobre la revisión eventual, el inciso 1° del artículo 36 A de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, establecen que la solicitud deberá presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto que resolvió no seleccionar para revisión. En este caso, la Sala mediante auto del 10 de junio de 2021 resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 12 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La decisión de no seleccionar para revisión se notificó por correo electrónico enviado el 16 de junio de 2021 a las 01:27 p.m. y la solicitud de insistencia se envió al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado el 23 de junio de 2021 a las 08:28 a.m[31], esto es, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que se notificó el auto de 10 de junio de 2021, conforme al término establecido en el ordenamiento jurídico para su procedencia. 2.5.
Caso concreto En criterio de la parte solicitante, existen contradicciones entre la sentencia proferida el 12 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y las decisiones que se citan como “precedentes”, lo cual amerita una “unificación sobre los criterios de responsabilidad por omisión de la entidad demandada en su función de vigilancia sobre la actividad de la Cooperativa de Ahorro y Crédito JOREPLAT”.
Esto por cuanto, las decisiones de primera y segunda instancia, a su juicio, “son disímiles en el criterio sentado por el mismo Consejo de Estado”, lo que impone la necesidad de fijar: i) El alcance de las reglas jurídicas que prescriben y describen las obligaciones, deberes de vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria.
Es decir, ¿hasta dónde la intervención temprana o acción preventiva puede calificarse, como lo hizo el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca en la decisión, de una coadministración? ii) La oportunidad de intervención de las entidades encargadas de realizar vigilancia y control sobre las actividades financieras y de economía solidaria.
A su vez, considera necesario “definir claramente” los parámetros de intervención de DANCOOP para la época de los hechos, y de manera puntual se refiere al caso concreto para señalar que, el Tribunal “dejó a un lado” el hecho que “había una obligación de recibir periódicamente una información detallada de los estados financieros por parte del DANCOOP, para que dicha entidad una vez obtenida dicha información dejara de tener una posición pasiva frente a la situación y entrara a intervenir directamente para evitar el desastre financiero de la entidad vigilada”.
Al respecto la Sala advierte que no accederá a la solicitud de insistencia por las razones que a continuación se exponen: En el auto de 10 de junio de 2021, mediante el cual se dispuso no seleccionar para revisión la sentencia de 12 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, esta Sala, a partir de la lectura de la solicitud, consideró que no se precisaron e identificaron los aspectos o materias que justifican la revisión de la sentencia. En esta oportunidad se insiste en las “contradicciones” que para los actores se evidencian entre la sentencia proferida por el Tribunal y los dos pronunciamientos que se citan de la Sección Tercera de la Corporación, emitidos en casos similares en los que se demanda la reparación de los daños causados por la omisión en el servicio de vigilancia y control que ejercen las autoridades sobre las actividades de ahorro y crédito de las cooperativas.
No obstante, se advierte que, tampoco se precisaron los argumentos a partir de los cuales, se evidencian las contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la normativa aplicable por el ad quem frente a la tesis sostenida por el Consejo de Estado, que amerite un pronunciamiento de unificación que fije reglas en punto a la aplicación e interpretación de las normas, más allá de la solución de cada uno de los casos conforme al análisis y valoración probatoria en el marco de la autonomía del juez.
Esta Sala reitera lo dicho en el auto de 10 de junio de 2021, en cuanto que, la carga argumentativa para demostrar la necesidad de la pretendida unificación a partir de la providencia cuya selección se solicita, no se suple por la parte interesada con el solo hecho de citar sentencias en las que se hayan resuelto casos con alguna similitud, pero sin advertir de que manera la decisión de instancia contraviene dicho antecedente, o existen divergencias interpretativas a partir de sentencias contradictorias que impongan la necesidad de unificar a través del mecanismo de la revisión eventual de que trata el artículo 272 del CPACA.
De otra parte, es importante insistir en que la revisión eventual no puede entenderse como una instancia adicional de las acciones populares y de grupo, esto es, para ejercer un control de legalidad de las actuaciones judiciales adelantadas, pues su único propósito consiste en la unificación de jurisprudencia. Así entonces, recuerda la Sala que el mecanismo de revisión eventual no es un recurso del cual disponga el actor popular o de grupo frente a las decisiones adversas, como ocurre en el presente caso, en el que bajo una pretendida unificación jurisprudencial los actores aspiran reabrir el debate a partir de los motivos de inconformidad frente a lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con fundamento en el análisis y valoración de los elementos de prueba recaudados en el proceso, concretamente en lo que tiene que ver con la obligación que en criterio de los peticionarios, le asistía a DANCOOP “de recibir periódicamente una información detallada de los estados financieros” de la Cooperativa de Ahorro y Crédito JOREPLAT.
Además, en relación con “el acogimiento o valoración del Dictamen Pericial”, en la solicitud de insistencia los actores invocan la sentencia de unificación de revisión eventual dictada dentro del proceso de acción de grupo con radicación 76001-23-31-000-2002-04584-02 de la Sala Especial de Decisión No. 1, el 10 de junio de 2021, esto es, con posterioridad a la sentencia cuya revisión se solicita.
De manera que, además de ser un argumento adicional a los expuestos en la solicitud de revisión eventual, no pude hablarse de un desconocimiento de una sentencia de unificación que se ha proferido luego de emitirse el fallo cuestionado. En suma, las razones expuestas no permiten reconsiderar la decisión adoptada en el auto que decidió no seleccionar para su revisión eventual el presente asunto. 2.6.
Conclusión No se accederá a la solicitud de insistencia que presentó la parte demandante, razón por la cual se mantendrá incólume el auto del 10 de junio de 2021 que resolvió no seleccionar para revisión la sentencia del 12 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del valle del Cauca[32]. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de insistencia presentada por la parte demandante, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia a los demandantes, al demandado, a los terceros intervinientes y al Ministerio Público.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] De acuerdo con el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta acción corresponde al medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo. [2] Índice 2 en SAMAI.
Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193. Páginas 338 a 542. En físico, folios 174 a 282. La demanda fue presentada el 13 de diciembre de 2010, folio 283 en físico, pág. 543 del archivo pdf del expediente digital. [3] Ley 472 de 1998, artículo 3º. [4] Mediante el Decreto Ley 4122 de 2011 se transformó el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, DANSOCIAL, en Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, la cual se denominará Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, adscrita al Ministerio de Trabajo. [5] Mediante la Ley 454 de 1998 se transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, DANCOOP, en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, DANSOCIAL. [6] Índice 2 en SAMAI.
Expediente digital. “6_ED_CUADERNO1A.pdf(.pdf)”, certificado EC6BB2A3582A4F3B 3165B6389849B8AA 8E2A5618F5EE5A06 74BC4221C7BCBCCE. Páginas 2 a 37. En físico, folios 812 a 830. [7] Índice 2 en SAMAI. Expediente digital. “6_ED_CUADERNO 1A.pdf(.pdf)”, certificado EC6BB2A3582A4F3B 3165B6389849B8AA 8E2A5618F5EE5A06 74BC4221C7BCBCCE. Páginas 42 a 54.
En físico, folios 833 a 845. [8] Índice 2 en SAMAI. Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193. Páginas 1551 a 1630. En físico, folios 812 a 851. [9] Índice 2 en SAMAI. Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (.pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193.
Páginas 1631 a 1638. [10] Índice 2 en SAMAI. Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (.pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193. Páginas 1704 a 1705. [11] Índice 2 en SAMAI. Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (.pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193.
Páginas 1708 a 1711. [12] Índice 5 en SAMAI. Expediente digital. “18_AUTOSINTERLOCUTORIOSDESALA_ AUTODESA(.doc) NroActua 5” certificado C19E183AFE0FF3C3 D92C733934375EFD 48554FD180E717EA D395DBFF8CB32E43. [13] Índice 2 en SAMAI. Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (.pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193.
Página 1631. En físico, folio 852. [14] En cuanto a la oportunidad para presentar la solicitud de revisión eventual, se precisó que el término para su interposición en este caso se vio afectado con la suspensión de términos judiciales en todo el territorio nacional en virtud de los acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20- 11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20- 11556, y PCSJA20-11567 de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura, en concordancia con lo establecido en el artículo 1 del Decreto Legislativo 564 de 2020[15], desde el 16 de marzo hasta el momento en que se determinó su levantamiento, esto es, el 1 de julio del 2020. [16]Índice 2 en SAMAI.
Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (.pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193. Páginas 1701 y 1703. En físico, folios 888 y 889, en los que obra constancias secretariales de suspensión de términos judiciales, notificación y ejecutoria de la sentencia de 12 de mayo de 2020 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. [17] “Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. // No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. // Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. [18] Índice 2 en SAMAI.
Expediente digital. “1_ED_CUAD 1 201000454.pdf (.pdf)” certificado 96F667B765E46C59 317E9B5753E382D8 F7D465D550FAFA4E E4B26C8262C50193. Página 1711. En físico, folios 893, en el que la ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señala que “(…) la solicitud de aplicación del mecanismo de revisión eventual fue presentada por el apoderado de la parte actora el 09 de julio de 2020 (…)”. [19] Radicación número: 25000-23-26-000-1999-0228-01 (27.920). [20] Radicación número: 250002326000199409996 01 (18.749). [21] El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria –DANCOOP, luego Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria –DANSOCIAL, es hoy la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, la cual, por virtud del Decreto 4122 de 2011, se encuentra dotada de personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente. [22] Auto citado de 14 de julio de 2009, Exp.
AG-2007-00244-01 (IJ) MP. Mauricio Fajardo Gómez. [23] Consejo de Estado, radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244- 01(IJ) AG. [24] Cfr., Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, MP: José Roberto Sáchica Méndez, providencia de 30 de julio de 2020, radicación número: 05001-33-33-015-2017-00399-01 (AP)REV. [25] Índice 10 en SAMAI.
Expediente digital. “23_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_MEMORIALDEINSISTEN (.pdf) NroActua 10” certificado 75B485410EF87EC8 D4C9E5ECA8724A54 6193D048FCFE3399 7A17FF19E1B52CBF. [26] Radicación número: 25000-23-26-000-1999-0228-01 (27.920). [27] Sala de lo Contencioso Administrativo - Sala 1 Especial de Decisión- sentencia de 10 de junio de 2021, MP.
María Adriana Marín. [28] Al respecto la Sala reitera en esta oportunidad, el análisis normativo y jurisprudencial efectuado en el auto de 22 de octubre de 2020, proferido por esta Sección dentro del expediente con número de radicación 0551-33-33- 021-2012-00022-01 (AP)REV. M.P. Rocío Araújo Oñate. [29] “(…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
(…)” (Negrita y subrayado fuera del texto). [30] “(…) 4. Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas.
(…)” (Negrita y subrayado fuera del texto). [31] Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 15001-33-33-009-2017-00066-01; Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016-00467-01; Auto 16.11.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2017-00011-01;
Auto 26.02.15., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-33-31-020-2007-00227-01; Auto 21.05.14., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 05001-23-31-000-2006- 02720-01 y Auto 06.10.13, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15-000- 01371-01. [32] Como consta en las anotaciones 9 y 10 de SAMAI, respectivamente. [33] En sentido similar se pueden consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 15001-33-33-009-2017-00066-01;
Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016-00467-01; Auto 01.08.19., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-33-33011-2017- 00233-01; Auto 16.11.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001- 23-33-000-2017-00011-01; Auto 26.02.15., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-33-31-020-2007-00227-01;
Auto 21.05.14., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 05001-23-31-000-2006-02720-01 y Auto 06.10.13, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15-000-01371-01; Auto 21.06.12., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-33-31-025-2007-00665-01 y Auto veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 05001-33- 33-021-2012-00022-01.