Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Demandante: REYES EMILIO GUANARO VARGAS Demandado: JHON JAIRO PEYNADO CORREA – CONCEJAL DE YOPAL (PERÍODO 2024-2027) Temas: Inhabilidad de concejal por celebración de contrato con entidad pública.
Factor territorial o espacial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 2 de mayo de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare anuló la elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal de Yopal. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El ciudadano Reyes Emilio Guanaro Vargas, a través de apoderado1, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal del municipio de Yopal (Casanare), para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 4 de noviembre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal. 1.2.
Hechos 2. La parte actora relató los hechos relevantes que se sintetizan a continuación: 1 El abogado Marlon Oswaldo Vargas Hurtado. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.
El 29 de octubre de 2023 se celebraron a nivel nacional las elecciones de autoridades locales, entre otras, de los concejales. El señor Jhon Jairo Peynado Correa resultó elegido concejal de Yopal en la lista del Partido Liberal Colombiano, con 1.019 votos. 4. El 7 de febrero de 2023, el demandado celebró con la Gobernación de Casanare el contrato SECOP II CAS-OAJ-CDPSP-0317-2023 (No. Interno 0473), con el objeto de «REALIZAR ASISTENCIA Y ACOMPAÑAMIENTO EN LA ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PLAN OPERATIVO 2023 DE LA COMISIÓN DEPARTAMENTAL DE PROTECCIÓN DE LÍDERES SOCIALES Y DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS». 5.
Los estudios previos de 26 de enero de 2023 indicaban que el aludido contrato debía ejecutarse en Yopal, con desplazamientos esporádicos a otros municipios de Casanare. 6. De acuerdo con el informe rendido por el contratista el 14 de marzo de 2023, las obligaciones fueron cumplidas «en el municipio de Yopal (100%)». 7. La misma manifestación fue realizada por el demandado en la declaración juramentada para la deducción de la retención en la fuente a personas naturales por contratación en la modalidad de prestación de servicios, dirigida a la Gobernación de Casanare el 14 de marzo y el 19 de abril de 2023. 8.
El referido contrato fue ejecutado dentro del año anterior a la elección, durante cuatro meses, que corrieron desde el acta de inicio del 13 de febrero, hasta el 12 de junio de 2023. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 9. El demandante invocó la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con la inhabilidad establecida para los concejales en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 10.
Con base en los hechos narrados, explicó que las pruebas aportadas con la demanda demostraban todos los elementos de la prohibición, debido a que el contrato de prestación de servicios celebrado por el señor Jhon Jairo Peynado Correa con la Gobernación de Casanare fue cumplido dentro del año anterior a su elección como concejal en el municipio de Yopal. 11.
Precisó que los elementos material y temporal estaban acreditados con el documento del contrato, donde figura el demandado como la persona que lo suscribe y celebra con la mencionada entidad estatal, junto al acta de inicio, que data del 13 de febrero de 2023. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12.
En cuanto al elemento territorial, destacó los informes de actividades y los estudios previos del contrato, que señalaban el municipio de Yopal como el lugar de ejecución. 13. Por otra parte, advirtió que el valor pactado del contrato demostraba el elemento subjetivo, pues existió un beneficio patrimonial para el contratista. 14.
Finalmente, indicó que el Consejo de Estado ha determinado que el régimen de inhabilidades busca salvaguardar los principios de moralidad, imparcialidad, igualdad y transparencia en el ejercicio de las funciones públicas2. 1.4. Contestación de la demanda 15. Dentro del plazo concedido por el tribunal en el auto admisorio de 6 de diciembre de 20233, se recibieron las intervenciones que se reseñan a continuación: 1.4.1.
Registraduría Nacional del Estado Civil 16. A través de apoderado4, la entidad precisó que sus funciones constitucionales y legales son de carácter técnico y logístico, para la organización de los certámenes democráticos. 17. Así mismo, diferenció sus competencias, de aquellas que cumple el Consejo Nacional Electoral, en especial, la revocatoria de inscripción de candidatos incursos en causales de inhabilidad. 18.
También aclaró que la declaratoria de los resultados oficiales de las elecciones corresponde a las comisiones escrutadoras, designadas particularmente en los municipios por los tribunales superiores. 19. Por otra parte, advirtió que los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos son los encargados de avalar e inscribir a los candidatos, previa verificación de sus requisitos e inhabilidades, de conformidad con el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011.
A su turno, destacó que la Registraduría Nacional del Estado Civil solo revisa cuestiones de forma del acto de inscripción y gestiona el respectivo formulario, según el artículo 32 de la misma ley. 20. Con base en esos argumentos, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que el rol de la entidad, tanto en la etapa de inscripción de candidatos, como en los escrutinios, es estrictamente logístico, no recae sobre lo sustancial ni guarda relación con las causales de nulidad electoral. 2 Citó los conceptos 1347 de 2001 y 1831 de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la corporación. 3 Esta providencia también negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, solicitada por la parte actora. 4 El abogado Óscar Felipe Osorio Gaviria.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.2. Consejo Nacional Electoral 21. El apoderado de la entidad5 afirmó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque la demanda está sustentada en una causal subjetiva de nulidad electoral, referida a requisitos, calidades y condiciones de elegibilidad de un candidato, que debieron ser revisados por él mismo y por el partido que lo avaló. 22.
Adicionalmente, precisó que, si bien el organismo tiene competencia para resolver las solicitudes de revocatoria de inscripción de los aspirantes a cargos de elección popular, para el caso del demandado no fue presentada una petición en ese sentido y, por lo tanto, no hubo pronunciamiento de la autoridad respecto de la inhabilidad que se discute. 1.4.3.
Concejo Municipal de Yopal 23. Por medio de apoderado6, la corporación intervino durante el traslado de la demanda para solicitar la nulidad del trámite7, con fundamento en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso. 24. Al respecto, aseguró que se enteró de la demanda por revisión externa, pero no se ordenó su notificación en el auto admisorio para ejercer el derecho de defensa ni se le corrió traslado de la petición cautelar, pese a tener interés en los resultados del litigio, por controvertirse la elección de uno de sus integrantes. 1.4.4.
Demandado 25. Por intermedio de apoderado8, el concejal Jhon Jairo Peynado Correa solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. En tal sentido, admitió haber celebrado el contrato señalado por la parte actora con la Gobernación de Casanare, pero negó haber incurrido en la inhabilidad del numeral 3, artículo 43 de la Ley 136 de 1994. 26.
Particularmente, sostuvo que el contrato no se ejecutó en Yopal, pues los destinatarios de la labor contratada eran los líderes sociales y defensores de derechos humanos de los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní, conforme a las obligaciones descritas en la cláusula 3, en los informes de actividades que presentó, en el numeral 3.1. de los estudios previos y en la certificación emitida por la entidad contratante. 27.
Sobre el mismo aspecto, aclaró que la mención a «la zona urbana del municipio de Yopal», como lugar de ejecución en el numeral 8.2. de los estudios 5 El abogado Juan José Salgado Olivares. 6 El abogado Rusbin Giovanni Mogollón Torres. 7 La entidad fue vinculada al proceso por el tribunal en primera instancia, como tercero interesado. 8 El abogado Edwin Fernando Gómez González.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 previos, se debió a que la Gobernación de Casanare tiene su sede en la capital del departamento. 28. Añadió que su trabajo debía coordinarse con las entidades que conforman la Comisión Departamental de Protección de Líderes Sociales y Defensores de Derechos Humanos, las cuales también operan en Yopal, pero no están adscritas al municipio, como la Seccional Casanare de la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo – Regional Casanare, el Departamento de Policía de Casanare, entre otras. 29.
Agregó que en este caso el contrato fue suscrito con la Gobernación de Casanare, mientras que la causal de inhabilidad invocada impide la contratación con una entidad del orden municipal o distrital. Por lo mismo, afirmó que el cumplimiento de sus obligaciones contractuales no generó desventaja a los demás candidatos al Concejo de Yopal. 30.
También advirtió que la parte actora no realizó en su oportunidad las «respectivas reclamaciones» ante el Consejo Nacional Electoral. 31. Concluyó que no se presentaban de forma concurrente los elementos de la inhabilidad9 y recordó la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre su interpretación restrictiva10. 1.5. Coadyuvancias 1.5.1.
Oromairo Avella Ballesteros 32. El ciudadano intervino en el proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, señaló que el contrato suscrito por el demandado con la Gobernación de Casanare no fue ejecutado en el mismo municipio donde fue elegido concejal. 33. Explicó que el alcance del objeto contractual y los informes parciales de las actividades realizadas fueron claros en que el trabajo con los líderes sociales y defensores de derechos humanos para actualizar el plan operativo de 2023 se llevó a cabo en los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní. 34.
En consecuencia, afirmó que dicho contrato «NO TUVO INCIDENCIA ALGUNA EN EL MUNICIPIO DE YOPAL» y adujo que su mención en los estudios previos podía deberse a error de quienes los elaboraron. 9 De acuerdo con la sentencia de 19 de noviembre de 2020, Rad. 50001-23-33-000-2020-00001-01, Sección Quinta, MP. Rocío Araújo Oñate. 10 Citó la sentencia de 8 de febrero de 2011, Rad. 11001-03-15-000-2010-00990-00, MP.
Ruth Stella Correa Palacio. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 35. Además, resaltó que la interacción con algunas autoridades ubicadas en Yopal no podía configurar la inhabilidad que se le atribuye. 1.5.2.
Irenaldo Tarache Sogamoso 36. En defensa del acto acusado, el ciudadano sostuvo que no se estructuran en este caso los elementos material y territorial de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado11. 37. Para sustentar su afirmación, manifestó que el contrato SECOP II CAS-OAJ- CDPSP-0317-2023 (No. Interno 0473), suscrito entre el señor Jhon Jairo Peynado Correa y la Gobernación de Casanare, no contempló al municipio de Yopal en su objeto ni lugar de ejecución. 38.
Precisó que «la inhabilidad se configura al momento de la celebración del contrato estatal, contrario a lo erróneamente interpretado por la parte demandante quien pretende extenderse a la ejecución del contrato». 1.6. Actuaciones de la primera instancia 39. Mediante auto de 5 de febrero de 2024, la magistrada ponente en el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió (i) negar la nulidad procesal propuesta por el Concejo de Yopal, (ii) admitir las coadyuvancias a favor de la parte demandada, (iii) rechazar, por extemporánea, la reforma de la demanda presentada por el demandante12 y (iv) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. 40.
El 6 de marzo de 2024 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio, así: ¿El señor Jhon Jairo Peynado Correa vulneró el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que modifica el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 y por ende, está inmerso en inhabilidad para ser concejal, por haber celebrado contrato de prestación de servicios que se ejecutó o cumplió en el municipio de Yopal dentro de los doce meses anteriores a su elección? 41.
En la misma diligencia se requirieron a la Gobernación de Casanare algunos documentos del contrato involucrado en el asunto y se negó la prueba testimonial solicitada por el demandado. Frente a esta última decisión, se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la parte interesada y se concedió el de apelación. 11 Hizo referencia a: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 9 de septiembre de 2021, Rad. 17001-23-33-000-2019-00548-01, MP.
Rocío Araújo Oñate y 19 de noviembre de 2020, Rad. 50001-23-000-2020-00001-01, MP. Rocío Araújo Oñate. 12 Memorial radicado el 5 de febrero de 2024, con el propósito de adicionar los hechos y las pruebas. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 42.
El magistrado ponente del proceso en la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de auto de 15 de marzo de 2024, confirmó la decisión recurrida. 43. El 8 de abril de 2024 se realizó la audiencia de pruebas, en la que se incorporaron los documentos previamente solicitados y se corrió traslado para alegar. 1.7. Sentencia de primera instancia 44.
Mediante sentencia de 2 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de la elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal de Yopal, por encontrar configurada la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 45.
En respaldo de su decisión, verificó que el demandado celebró con el departamento de Casanare el contrato de prestación de servicios profesionales SECOP II CAS-OAJ-CDPSP-0317-2023 (Número Interno 0473) del 7 de febrero de 2023, es decir, dentro del año anterior a su elección como concejal. Señaló que el objeto consistió en «realizar asistencia y acompañamiento en la elaboración y ejecución del plan operativo 2023 de la Comisión Departamental de Protección de Líderes Sociales y Defensores de Derechos Humanos». 46.
Destacó que, de acuerdo con la cláusula 8.2. de los estudios previos y el contrato electrónico publicado en la plataforma SECOP, el lugar de ejecución correspondió a la «zona urbana del municipio de Yopal, con desplazamientos esporádicos a los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara y Paz de Ariporo y Maní». 47. También soportó la ejecución del contrato en Yopal, atendiendo a lo manifestado por el contratista en los documentos con referencia «Declaración juramentada para la deducción de la retención en la fuente a personas naturales pertenecientes a la clasificación tributaria “rentas de trabajo” originadas en la modalidad de contrato de prestación de servicios», del 14 de marzo, 19 de abril y 15 de junio de 2023. 48.
El mismo municipio fue indicado en las comunicaciones anexadas a los informes de actividades del contrato, en dos circulares elaboradas por el contratista en cumplimiento de sus obligaciones y en la lista de asistencia a un taller sobre el plan integral de prevención y garantías de no repetición. 49. Agregó que «las actividades ejecutadas por el señor Peynado en el año 2023, fueron grabada (sic) con el impuesto de industria y comercio en el municipio de Yopal, atendiendo al principio de territorialidad de las (sic) prestación del servicio».
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 1.8. Recursos de apelación 50. El demandado, el Concejo de Yopal y los dos terceros impugnadores reconocidos en el proceso apelaron el fallo de primera instancia13. 1.8.1.
Demandado 51. Su apoderado sostuvo que el análisis de la sentencia apelada fue «parcial y subjetivo», como también «exiguo y superfluo». 52. Reiteró que al momento de la suscripción del contrato SECOP CAS-OAJA- CDPS-0317-2023 se estableció que se ejecutaría en los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní (Casanare), con el fin de realizar asistencia y acompañamiento en la elaboración y ejecución del plan operativo de la Comisión Departamental de Protección de Líderes Sociales y Defensores de Derechos Humanos. 53.
En esa línea, adujo que la interpretación del tribunal sobre la ejecución del contrato en Yopal se opone a su objeto y sus cláusulas, a los estudios previos y a los informes que describen las labores cumplidas, especialmente cinco talleres de capacitación en los mencionados municipios. 54. Consecuente con lo anterior, argumentó que la interpretación restrictiva de las inhabilidades impedía al tribunal efectuar razonamientos extensivos y ajenos a la norma que consagra la causal, para el caso, valorar lo ocurrido en momentos distintos a la celebración del contrato, como su ejecución, cumplimiento o liquidación, con apoyo en documentos que no hacían parte de aquel. 55.
Igualmente, alegó la falta de prueba de que el demandado hubiese tenido alguna ventaja sobre los demás candidatos. 56. También advirtió nuevamente que la causal de inhabilidad estudiada hace referencia a la celebración de contratos con entidades del orden municipal o distrital, pero en este caso fue suscrito con la Gobernación de Casanare. 1.8.2.
Concejo de Yopal 57. El apoderado de la corporación controvirtió el fallo apelado por cuenta de «una omisión e indebida valoración probatorio (sic) por parte del a quo, que llevo (sic) a valorar varios elementos obrantes en el proceso que resultan impropios para acreditar que el demandante (sic) haya incurrido en la causal establecida en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, norma que modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994» (subrayado y cursivas del original). 13 Los recursos fueron concedidos mediante auto de 16 de mayo de 2024.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 58. Destacó que el tribunal verificó los elementos taxativos de la inhabilidad con base en los estudios previos, los informes de ejecución, las órdenes de pago y el pago del impuesto de industria y comercio, en lugar de limitarse al contrato, que constituye la «prueba principal» de lo pactado en sus cláusulas al momento de la celebración o suscripción, como lo establece la norma y lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado14. 59.
Particularmente, sobre el aludido tributo, aseguró que, «cuando el cliente se acercó al contador público para realizar dichas declaraciones, el contador identificó el error y lo corrigió, presentando las declaraciones y realizando los pagos en los municipios donde se ejecutó el contrato». 60. De esta forma, consideró que «[e]l tribunal, a todas cuentas, lo que busca es de manera inquisitiva encuadrar la causal a hechos inexistentes» y extenderla a situaciones no contempladas en la norma, en contra del carácter restrictivo y taxativo de la prohibición15, concordante con los principios de favorabilidad y pro homine. 61.
Así mismo, advirtió que el contrato celebrado por el demandado nunca señaló a Yopal como lugar de ejecución, sino que abarcó cinco municipios del departamento de Casanare indicados por la entidad contratante, razón por la cual sostiene que no se configura el elemento territorial de la inhabilidad estudiada. 1.8.3. Oromairo Avella Ballesteros 62.
El tercero impugnador manifestó que «no se entiende el cambio repentino de postura al momento de emitir sentencia de primer grado», teniendo en cuenta algunos razonamientos del auto que negó la medida cautelar de suspensión provisional sobre las pruebas aportadas desde la demanda. 63. Por otra parte, explicó que la necesidad del contrato descrita en los estudios previos mencionó al municipio de Yopal como parte de la ruta de protección de líderes sociales para el año 2022, pero lo excluyó para la vigencia 2023. 64.
Sumado a lo anterior, indicó que «ninguna de las entidades que conforman la Comisión departamental para la protección de líderes y defensores de derechos humanos de Casanare a la cual el demandado le hizo acompañamiento, es de orden municipal, por el contrario, su jurisdicción es nacional y departamental y, la Ruta de Protección concretamente incluia (sic) municipios distintos a Yopal». 14 Indicó como fuente: Consejo de Estado, sentencia de 18 de noviembre de 2008, Rad. 11001-03- 15-000-2008-00316-00(PI), MP.
Mauricio Torres Cuervo. Sentencia 02417 de 2019, MP. María Adriana Marín. Sentencia 63001-23-33-000-00417-01, MP. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia Rad. 50001-23-33-000-2020-00001-01, MP. Rocío Araújo Oñate. Providencia del 14 de marzo de 2024, Sección Quinta, Rad. 27001-23-33-000-2023-00106-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra (E). 15 Mencionó: Consejo de Estado, sentencia 3518 de 2021, MP.
Stella Jeannette Carvajal Basto. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 65. Por lo expuesto, concluyó que el fallo apelado hizo un análisis inadecuado del elemento territorial de la inhabilidad y apreció de forma incorrecta el material probatorio. 1.8.4.
Irenaldo Tarache Sogamoso 66. El coadyuvante del demandado consideró que el tribunal se apartó de los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia frente a la causal de inhabilidad invocada en la demanda. 67. Especialmente, criticó que el lugar de ejecución se hubiese determinado por los estudios previos aprobados el «26 de enero de 2026», pese a que se trata de una fecha futura. 68.
Además, reprochó que «el fallador se dedicó a analizar documentos tales como impuestos de rentas e informes de ejecución del contrato [y] no se centró en analizar el contrato en sí», de donde pudo advertir que no se mencionó el municipio de Yopal. 69. De igual manera, aseguró que el tribunal «se ocupó en analizar más allá de la intervención del demandado en la celebración de contratos y se dedicó a observar el proceso de ejecución», a pesar de que la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado determina el elemento material de la inhabilidad por la intervención en la celebración del negocio jurídico16. 1.9.
Trámite en segunda instancia 70. Mediante auto de 7 de junio de 2024, el despacho del magistrado ponente admitió los recursos de apelación interpuestos contra el fallo de primera instancia, previa constatación de su oportunidad y procedencia. En la misma providencia, corrió los traslados que ordena el artículo 293 del CPACA. 71. Adicionalmente, a través de auto de 31 de julio de 2024, se rechazó por extemporánea la petición probatoria formulada por el demandado17.
Contra esta decisión, el demandado interpuso recurso de reposición, desestimado por el ponente por auto de 21 de agosto de 2024. Finalmente, la decisión recurrida fue confirmada por la Sala con providencia dictada el 12 de septiembre de 202418, que resolvió el recurso de súplica. 16 Citó la sentencia de 19 de noviembre de 2020, Rad. 50001-23-33-000-2020-00001-01, MP.
Rocío Araújo Oñate. 17 Allegó «pruebas sobrevinientes», relacionadas en el memorial radicado el 23 de julio de 2024 (SAMAI, anotación 21). 18 Mediante auto de 3 de octubre de 2024, se negó la solicitud de aclaración y complementación de la decisión. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 72.
Por auto de 13 de febrero de 2025, la Sección Primera de esta corporación rechazó de plano la recusación formulada por el señor Oromairo Avella Ballesteros contra los magistrados de esa Sala y declaró infundada la recusación presentada por el demandado contra los magistrados de la Sección Quinta. Estas decisiones estuvieron sustentadas en que los hechos expuestos no encuadraban en los supuestos previstos en la ley para la configuración de las causales invocadas. 73.
Finalmente, el despacho del magistrado ponente de esta providencia profirió auto el 19 de marzo de 2025, por el cual rechazó de plano la nulidad parcial del proceso que propuso el demandado, con fundamento en el artículo 135 del Código General del Proceso. 74. En la misma providencia se rechazó, por extemporánea, la solicitud de unificación de jurisprudencia que también presentó el demandado, atendiendo al plazo previsto en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 1.9.1.
Alegatos de conclusión 75. Demandante. Su apoderado solicitó confirmar el fallo apelado, ante la configuración de los cuatro elementos de la inhabilidad para ser concejal por celebración de contrato con entidad pública. Particularmente, explicó que el elemento territorial estaba definido por el lugar de ejecución o cumplimiento de las obligaciones, para lo cual debía atenderse a lo dispuesto en los estudios previos del proceso de contratación, pues constituyen el soporte para elaborar el contrato, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015. 76.
En tal sentido, recordó que los estudios previos del contrato celebrado por el demandado con el departamento de Casanare incluyeron «de manera clara, expresa e inequívoca» a Yopal, con desplazamiento a otros municipios del departamento. Igualmente, advirtió que ese era el lugar de ejecución del contrato, según la minuta publicada en SECOP II y la certificación expedida por la Dirección de Desarrollo Comunitario de la Gobernación de Casanare. 77.
Resaltó que el mismo municipio fue informado por el propio contratista con las declaraciones juramentadas para la retención en la fuente, adjuntadas a los informes de 14 de marzo, 19 de abril, 17 de mayo y 15 de junio de 2023. 78. También destacó la indicación de Yopal en las circulares y oficios elaboradas por el demandado entre febrero y marzo de 2023, junto con el acta de asistencia al taller del 4 y 5 de mayo de 2023, para la actualización del plan integral para la prevención y garantías de no repetición. 79.
Demandado. A través de su apoderado, reiteró que la minuta del contrato de prestación de servicios SECOP II CAS-OAJ-CDPSP-0317-2013 (No. Interno 0473) del 7 de febrero de 2023 no contempló a Yopal como lugar de ejecución. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 80.
Insistió en lo dicho en el recurso de apelación, en cuanto a que el elemento material de la inhabilidad que se ventila se restringe a la celebración del contrato y no puede extenderse a su cumplimiento o liquidación. 81. Explicó que «los estudios previos, no son claros, y esta falta de claridad es lo que genera la confusión, que en últimas motiva al demandante».
Precisó que en dos ítems se indica que el contrato se ejecutaría en los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní, y solo en uno incluye a Yopal. 82. Por ello, aseguró que «NO era la voluntad de la Gobernación de Casanare que ese contrato se ejecutar (sic) en el Municipio de Yopal, por ello no fue plasmado así en la propia minuta», debido a que «ya había sido intervenido este municipio en el año 2022», según los estudios previos.
Además, subrayó que dicho instrumento hace parte de la etapa precontractual, en la que no intervino el demandado. 83. Del mismo modo, recordó el carácter taxativo y la interpretación restrictiva de las causales de inhabilidad para ser elegido en un cargo público, en concordancia con el deber de aplicación uniforme de la jurisprudencia, previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011. 84.
Finalmente, sostuvo que está prohibido acudir al pago de impuestos y seguridad social del contratista para configurar una inhabilidad. 85. Concejo de Yopal. En esta oportunidad, el apoderado de la corporación reiteró que el tribunal valoró de forma indebida elementos probatorios que resultan impropios para demostrar la inhabilidad que se atribuye al demandado, como también hizo una aplicación extensiva o analógica de la prohibición. 86.
Así mismo, mencionó nuevamente que en las actividades contratadas se precisaron cinco talleres con líderes sociales y defensores de derechos humanos en los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní (Casanare). 87. Igualmente, criticó que el fallo apelado se sustentara en actos posteriores a la celebración del contrato, a pesar de que la inhabilidad se configura por el momento de su celebración. 88.
Irenaldo Tarache Sogamoso. Insistió en que para el caso concreto no se cumplieron los presupuestos de la inhabilidad del numeral 3, artículo 43 de la Ley 136 de 1994, particularmente el territorial. También resaltó que el tribunal se basó en los estudios previos para determinar dicho factor, en lugar de acudir al contrato, de modo que, a su juicio, realizó una interpretación errónea de los medios de prueba.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 89. Registraduría Nacional del Estado Civil. El apoderado de la entidad propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con base en argumentos similares a los expuestos en la contestación de la demanda19. 90.
Oromairo Avella Ballesteros. Dirigió sus alegatos a recalcar que el objeto y alcance del contrato suscrito por el demandado quedó claramente establecido en los estudios previos, donde se definió la realización de jornadas de capacitación en municipios del departamento de Casanare, diferentes a Yopal. 91. Así mismo, reiteró que la causal de inhabilidad del caso concreto se determina por la celebración del contrato y no por circunstancias relacionadas con su ejecución o liquidación. 1.9.2.
Concepto del Ministerio Público 92. La procuradora séptima delegada ante esta Corporación solicitó confirmar la sentencia recurrida, pues considera que el tribunal hizo un análisis acertado del elemento temporal de la causal de inhabilidad del caso concreto y de las pruebas que fueron aportadas para demostrarlo. 93. Destacó que, contrario a lo señalado por los apelantes, dicho factor estuvo basado en el contenido del contrato y de los estudios previos.
Al respecto, destacó que «los documentos allegados al proceso dan cuenta de manera clara que la ejecución del contrato de prestación de servicios se efectuó en el Departamento de Casanare, incluido el municipio de Yopal». 94. En tales condiciones, concluyó que «el demandado pudo tener ventaja fáctica en relación con los demás participantes del proceso electoral, al celebrar un contrato de prestación de servicios que le permitía ejercer labores de apoyo a la función pública, interrelacionándose con asuntos de los eventuales votantes». 95.
Por lo tanto, en su concepto, la decisión apelada se ajusta a la exégesis de la norma que consagra la inhabilidad y la línea jurisprudencial de la sala electoral del Consejo de Estado. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 96. La Sala es competente para decidir los recursos de apelación contra el fallo de 2 de mayo de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo de Casanare anuló la elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal de Yopal, período 19 El tribunal en primera instancia declaró probada esta excepción. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2024-2027, de conformidad con los artículos 15020 y 152, numeral 7, literal a)21 del CPACA y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación22. 2.2.
El acto acusado 97. El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto corresponde a la elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal de Yopal, período 2024-2027, contenida en el formulario E-26 CON de 4 de noviembre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal. 2.3. Problema jurídico 98. Con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia de 2 de mayo de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad de la elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal de Yopal, período 2024-2027. 99.
Con tal propósito, es necesario determinar si el demandado incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, por haber celebrado un contrato con una entidad pública, dentro del año anterior a la elección, en interés propio o de terceros, especialmente si ese contrato fue ejecutado en el mismo municipio donde fue elegido concejal. 100.
Para el efecto, se estudiarán los presupuestos que configuran la aludida prohibición, con énfasis en el material y el territorial, que constituyen los aspectos centrales de las apelaciones contra el fallo de primera instancia. 2.4. Inhabilidad de los concejales por celebración de contrato con entidades públicas 101. Las inhabilidades son prohibiciones para ocupar cargos públicos, que se justifican en la necesidad de asegurar que los servidores de los diferentes órganos 20 «Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. (Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021). El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)». 21«Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021). Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección (…) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos (…). 22 Modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 2024. «ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 1. La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular (…)».
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 del Estado accedan en igualdad de condiciones y orienten su desempeño hacia el interés general y el cumplimiento de los fines estatales, sin consideración a motivaciones privadas que puedan arriesgar la buena marcha de la función pública. 102.
Por ello, esta corporación ha advertido que las inhabilidades «buscan preservar los principios de moralidad, transparencia e imparcialidad de la función administrativa y la garantía del derecho de igualdad de oportunidades»23. 103. Tratándose de cargos de elección popular, constituyen restricciones válidas al derecho fundamental a ser elegido, que deben ser revisadas previamente por las organizaciones políticas y los ciudadanos interesados en ser candidatos, so pena de que las autoridades competentes revoquen la inscripción o anulen la elección realizada en esas circunstancias. 104.
Atendiendo a las consecuencias que pueden acarrear, las inhabilidades se reservan al legislador y su interpretación es restringida, en virtud del principio de capacidad electoral24. De manera que el operador jurídico no está autorizado para aplicar la analogía ni extenderlas a hipótesis no previstas al cargo que corresponda. 105. Particularmente, el régimen de inhabilidades para ser concejal está regulado en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, que establece la siguiente causal:
ARTÍCULO 43. INHABILIDADES. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: ( ) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito (…) (Subrayado adicional). 106.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, aquella inhabilidad busca «preservar la igualdad entre los candidatos, sobre el supuesto de existencia de una relación relevante con el Estado potencialmente ventajosa para alguno de ellos»25, además de prevenir «asimetrías y prácticas corruptas en los procesos de contratación, que pueden tener lugar si un candidato aprovecha su posición para tomar ventaja sobre la entidad pública o sobre otros proponentes»26. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de abril de 2009, Rad. 2007-00581(PI), MP.
Ruth Stella Correa Palacio. Citada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de agosto de 2021, Rad. 50001-23-33-000-2020-00012-02 (Acum.), MP. Rocío Araújo Oñate. 24 Código Electoral, artículo 1º, numeral 4. 25 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de junio de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2023- 00263-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-02417-01, MP.
Alberto Montaña Plata. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 107. En cuanto a sus elementos, la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos con entidades públicas se configura para los concejales por la concurrencia de los siguientes: a) Material u objetivo: la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel. b) Subjetivo: el interés propio o de terceros que anima la contratación, con fines patrimoniales o extrapatrimoniales27. c) Temporal: dentro del año anterior a la elección. d) Espacial o territorial: el contrato debió ejecutarse en el municipio o distrito donde fue elegido el concejal. 108.
Específicamente, sobre el elemento material u objetivo se ha precisado que «la intervención en la celebración del contrato se concreta en el acto mismo de su suscripción o firma, considerando los precisos términos en que fue formulada la causal, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993»28. 109. Con ese enfoque, se ha destacado que «los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas actividades se ubican por fuera de los supuestos que contemplan las respectivas normas, es decir, con posterioridad a su celebración»29. 110.
En lo relativo al elemento espacial o territorial, se ha explicado que el lugar de ejecución «corresponde al territorio en el que deben cumplirse las obligaciones pactadas», el cual no necesariamente corresponde al domicilio contractual, «que se utiliza para efectos, por ejemplo, de notificaciones»30. 111. Sobre el punto, también se ha indicado que «el elemento territorial de la inhabilidad no requiere para su comprobación que se constate que el objeto contractual se cumplió en el lugar de la elección, sino que basta con demostrar que el contrato debía ejecutarse en esa circunscripción»31. 27 Sobre este ingrediente, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 27 de noviembre de 2008, Rad. 68001-23-15-000-2007-00669-01, MP.
Filemón Jiménez Ochoa y 3 de agosto de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00051-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Citadas en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de septiembre de 2024, Rad. 50001-23-33- 000-2023-00337-02, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 28 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de agosto de 2021, Rad. 15001-23-33-000- 2019-00630-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. 29 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de junio de 2024, Rad. 70001-23-33-000- 2023-00204-01, MP. Gloria María Gómez Montoya. 30 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000- 2023-00254-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. 31 Id. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 112.
En suma, tratándose de concejales, la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos con entidades públicas se estructura por la concurrencia de los presupuestos que consagra la norma y que ha identificado la jurisprudencia, es decir, suscribir el negocio jurídico dentro del año anterior a la elección y cumplir, efectiva o potencialmente, las obligaciones en el respectivo municipio. 2.5.
Caso concreto 113. Mediante sentencia de 2 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad del acto de elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal de Yopal, para el período 2024-2027, por encontrar comprobada la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 114.
En ese sentido, advirtió que el demandado celebró un contrato de prestación de servicios con la Gobernación de Casanare, dentro del año anterior a su elección, que se ejecutó en el municipio de Yopal, de acuerdo con los estudios previos, la minuta publicada en SECOP II, los anexos a los informes de actividades, algunos documentos proyectados en cumplimiento de las obligaciones, la lista de asistencia a un taller y la declaración juramentada presentada por el contratista para efectos de la retención en la fuente. 115.
Contra la anterior decisión se presentaron cuatro recursos de apelación, por parte del demandado, el Concejo de Yopal y los terceros impugnadores, quienes coinciden en que el tribunal hizo una interpretación extensiva de la inhabilidad, porque la norma circunscribe la prohibición de forma taxativa a la «celebración» del contrato, pero en este caso analizó circunstancias relacionadas con su ejecución. 116.
En ese terreno, consideran que el fallo apelado valoró documentos que no integraban el contrato y que daban a entender que fue cumplido en el aludido municipio, cuando estaba claro que la población objeto de las actividades contratadas se encontraba en Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní. 117. Al respecto, agregaron que la Comisión Departamental de Protección de Líderes Sociales y Defensores de Derechos Humanos estaba integrada por entidades del orden nacional y del departamento de Casanare, que no dependían ni hacían parte de la administración municipal de Yopal. 118.
Por otra parte, uno de los impugnantes32 destacó que el contrato fue celebrado con una entidad del nivel departamental (Gobernación de Casanare) y no con el mencionado municipio. Otro33 advirtió un cambio de postura en la sentencia, respecto del análisis de los mismos documentos al momento de negar la suspensión provisional del acto acusado. 32 La parte demandada. 33 Oromairo Avella Ballesteros.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 119. Atendiendo a los argumentos de las apelaciones, esta Sala considera, en primer lugar, que el fallo recurrido no faltó a la interpretación restrictiva ni al carácter taxativo que orienta el estudio de las causales de inhabilidad para ocupar cargos de elección popular. 120.
Sobre el punto, es importante recordar que tales postulados parten del principio de capacidad electoral34, que permite a todo ciudadano elegir y ser elegido, mientras no exista norma expresa que establezca alguna limitación. 121. Como se advirtió en un acápite anterior de esta providencia, tras este enfoque subyace el carácter fundamental que el constituyente primario otorgó a ese derecho, que contribuye, a su vez, a la realización de los componentes democrático, participativo y pluralista del Estado social de derecho colombiano35. 122.
Con tales precisiones, se advierte que, en este caso, el elemento material de la inhabilidad se determinó por la celebración del contrato de prestación de servicios CAS-OAJ-CDPSP-0317-202336 entre el señor Jhon Jairo Peynado Correa con una entidad pública, para el caso, la Gobernación de Casanare. Así mismo, se verificó el elemento temporal porque el contrato fue suscrito el 7 de febrero de 202337, es decir, dentro del año anterior a su elección como concejal, ocurrida el 29 de octubre de 2023. 123.
Ahora bien, cuando la jurisprudencia afirma que esta causal se define por el hecho de celebrar o suscribir el contrato, lo hace con el fin de aclarar que esto debe haber ocurrido en el año que precede a la elección correspondiente. Por lo tanto, quedan excluidos del estudio los actos posteriores a ese momento, como la ejecución o liquidación, aunque hayan ocurrido dentro del lapso indicado. 124.
Sobre el punto, esta sección ha explicado que «la ejecución de los contratos no es tenida en cuenta para la configuración de este motivo inhabilitante, comoquiera que, se itera, su estudio recae exclusivamente en el día en que tuvo lugar el perfeccionamiento de las voluntades que llevaron a la existencia del vínculo contractual, de conformidad con los requisitos que para el efecto erige la Ley»38. 125.
De esta forma, el juez electoral busca, precisamente, respetar el carácter taxativo y restrictivo de estas prohibiciones, atendiendo al verbo rector que utiliza la disposición. A su turno, este concepto se llena de contenido a partir de los 34 Código Electoral, artículo 1º, numeral 4. 35 Constitución Política, artículos 1º y 2º. 36 Identificación del contrato en SECOP II.
Adicionalmente, la entidad contratista asignó el número interno 0473 de 2023. 37 Fecha consignada, tanto en el contrato, como en la ficha correspondiente en SECOP II. La misma fecha fue informada por la directora de Desarrollo Comunitario de la Secretaría de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana del Departamento de Casanare, en la certificación Rad. 410 85 del 10 de abril de 2024, en respuesta al requerimiento del tribunal en primera instancia. 38 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de septiembre de 2021, Rad. 25000-23-41- 000-2020-00347-02, MP.
Rocío Araújo Oñate. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 elementos que perfeccionan los contratos del Estado, esto es, «cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito», de conformidad con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. 126.
Por otra parte, la ejecución del contrato viene a ser un aspecto determinante para configurar la inhabilidad que se estudia, no por el momento en que se cumplen las obligaciones, sino por el lugar en que ello ocurre, es decir, por cuenta del elemento territorial de la causal. En tal sentido, como se anotó previamente, el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 exige expresamente que «los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito». 127.
Este factor constituye el núcleo de las inconformidades de los apelantes, quienes sostienen que el contrato no se ejecutó en Yopal, sino en los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní. 128. Para sustentar su afirmación, remiten exclusivamente a las cláusulas del contrato y reprochan que el tribunal valorara documentos adicionales. 129.
Frente a esta inconformidad, es necesario destacar que esta sección ha señalado respecto al elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos con entidades públicas que su verificación pasa por una valoración integral de los documentos aportados al proceso. 130. En tal sentido, se ha explicado que este factor «en algunas ocasiones exige que, además [de] que se verifique lo pactado y lo estipulado en los estudios previos, se revise el lugar donde se despliegan las actividades pactadas, conforme las pruebas allegadas al expediente, cuya valoración se hace en conjunto»39. 131.
Siendo así, no es aceptable la postura propuesta en las apelaciones, en cuanto a limitar el estudio del cumplimiento del contrato a este solo documento, como «prueba principal». 132. Por el contrario, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, «[l]os estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones y el contrato», lo que torna estos antecedentes del negocio en pruebas necesarias, pertinentes y útiles, a la hora de constatar los lugares donde el contratista lo ejecutó o debía ejecutarlo. 133.
Lo mismo ocurre con los informes que exige la entidad contratante, pues contienen el detalle de las actividades desempeñadas, con el fin de constatar el debido cumplimiento de las obligaciones pactadas y justificar el pago de los 39 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 28 de noviembre de 2024, Rad. 47001-23-33- 000-2023-00286-01, MP.
Pedro Pablo Vanegas Gil. Ver, además: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencias de 20 de junio de 2024, Rad. 63001-23-33-000-2023-00102-02 y 23 de mayo de 2024, Rad. 54001-23-33-000-2023-00262-01, MP. Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 honorarios acordados, a través del supervisor, encargado de «vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado»40. 134.
Sin perjuicio de lo anterior, pueden existir documentos adicionales en el expediente contractual que contribuyan a esclarecer el factor territorial al que se viene haciendo referencia, lo que dependerá de las características de cada caso. 135. Hechas las anteriores precisiones, se tiene que el tribunal verificó en primera instancia que el municipio de Yopal fue el territorio en el que se cumplieron las obligaciones contratadas, a partir de lo que consta en los siguientes documentos: a) Estudios previos No. 2023-00566 del 26 de enero de 2023.
De este insumo destacó el numeral 8.2., según el cual el lugar de ejecución correspondía a la «Zona urbana del municipio de Yopal, con desplazamientos esporádicos a los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara y Paz de Ariporo y Maní (CASANARE YOPAL). b) Contrato electrónico SECOP II, CAS-OAJ-CDPSP-0317-2023 (No. interno 0473). Constató que allí se señaló a Yopal como «Municipio de ejecución del contrato». c) Comunicaciones.
Se trata de cuatro oficios firmados por el secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de la Gobernación de Casanare, dirigidas a diferentes autoridades entre febrero y mayo de 2023, «en cuyo encabezado se evidencia que fueron suscritos en el municipio de Yopal» y en los que aparece el demandado como la persona que los proyectó, en la calidad de «Profesional de apoyo CTO No. 0473-2023». d) Circulares.
Son dos, de febrero y marzo de 2023, en las que el mismo secretario referido antes, convocaba a sesiones a los integrantes de la «COMISION (sic) PROTECCION (sic) DE LÍDERES Y DEFENSORES DE DDHH», igualmente elaboradas por el demandado, en las que Yopal (Casanare) se señala como lugar de emisión. e) Lista de asistencia a taller. Actividad realizada el 4 y 5 de mayo de 2023, en la Biblioteca Pública Departamental, en el municipio de Yopal, para la «actualización planes DDHH y contingencia», con la participación del demandado. 136.
Adicionalmente, el tribunal advirtió que, aunque lo anterior es «suficiente razón para encontrar configurado el elemento espacial o geográfico», tuvo en cuenta las declaraciones juramentadas del contratista, suscritas el 14 de marzo, 19 de abril, 17 de mayo y 15 de junio de 2023. 40 Ley 1474 de 2011, artículo 83. Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 137.
Explicó que estos documentos fueron presentados «para la deducción de la retención en la fuente a personas naturales pertenecientes a la clasificación tributaria “rentas de trabajo” originadas en la modalidad de contrato de prestación de servicios». Igualmente, observó que el señor Peynado Correa manifestó en ellos que «los servicios del contrato (…) fueron ejecutados en el municipio de Yopal (100%)». 138.
Revisados los documentos previamente relacionados, la Sala constató su contenido y, en efecto, ponen en evidencia que el contrato en referencia fue cumplido en Yopal, que corresponde al mismo municipio donde fue elegido el señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal. 139. En primer lugar, se resalta de los estudios previos que el lugar de ejecución (8.2) fue delimitado de forma clara en la «Zona urbana del municipio de Yopal, con desplazamientos esporádicos a los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara y Paz de Ariporo y Maní (CASANARE YOPAL)». 140.
En cuanto a las actividades, el mismo documento describió seis ítems, de los cuales únicamente el número 5 se refiere a «Realizar cinco (5) talleres de capacitación a líderes sociales y/o defensores de Derechos Humanos de los municipios de Monterrey, Aguazul, Támara, Paz de Ariporo y Maní, con una duración de dos (2) horas y un aforo mínimo [de] diez líderes por municipio, en los que se socialice la ruta de prevención y protección actualizada». 141.
Lo anterior es consecuente con el objeto a contratar, que según el mismo insumo estuvo dirigido a «realizar asistencia y acompañamiento en la elaboración y ejecución del plan operativo 2023 de la Comisión Departamental de líderes sociales y defensores de Derechos Humanos». 142. En tal sentido, allí se advirtió que expresamente, «[e]l desarrollo de este objeto, implica que el profesional que se contrate debe trabajar de manera articulada con las entidades que conforman la mencionada Comisión, como es: Policía Nacional, Unidad Nacional de Protección, Fiscalía General de la Nación seccional Casanare, Procuraduría Regional de Casanare, Defensoría del Pueblo Regional Casanare, Ministerio del Interior y Unidad para las Víctimas». 143.
De manera que los términos en que fue definida la necesidad que justificó el contrato CAS-OAJ-CDPSP-0317-2023 (No. interno 0473) señalaron su desarrollo en los cinco municipios que subrayan los apelantes, pero también en Yopal. De hecho, como reconocen los mismos reconocen, la citada comisión estaba integrada por entidades que, aunque no hacen parte del gobierno municipal de Yopal, sí operan en la capital de Casanare, y desde el inicio estaba anunciado que el contratista debía interactuar con ellas.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 144. Por su parte, en el contrato celebrado entre el demandado y la Gobernación de Casanare, tanto en su minuta como en la descripción de la ficha de SECOP II, se reprodujeron el objeto y las actividades expresadas en los estudios previos.
En consecuencia, de su contenido se desprenden las mismas conclusiones en lo que concierne a los lugares en que debían cumplirse las obligaciones, que incluyeron al municipio de Yopal. 145. Sumado a lo anterior, los informes de actividades del contratista41 señalan como lugar de elaboración el municipio de Yopal y varios de los anexos42 indican que las mesas de trabajo y sesiones de la comisión, con la participación del señor Jhon Jairo Peynado Correa, se llevaron a cabo en los siguientes lugares: - Estación de Policía Nacional Casanare (23 de febrero de 2023) - Comando de Policía y sede de la XVI Brigada del Ejército (23 de febrero de 2023) - Defensoría del Pueblo, Yopal (27 de febrero y 9 de marzo de 2023) - Biblioteca Pública Departamental, Yopal (4 y 5 de mayo de 2023) 146.
Igualmente, se anexaron a los informes una serie de circulares y oficios que, como lo advirtió el tribunal, fueron proyectados por el demandado, en calidad de contratista, con indicación de Yopal como el lugar de emisión, por ejemplo: - Oficios 410-200-85-080 de 14 de febrero de 2023, 410-200-85-079 de 14 de febrero de 2023, del secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Casanare, a la Subdirección de Evaluación del Riesgo de la UNP. - Oficio 410-200-85-081 de 14 de febrero de 2023, del secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Casanare, al comandante del Departamento de Policía de Casanare. - Circular 400-30-10 de 10 de marzo de 2023, del secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Casanare (E), a las entidades integrantes de la Comisión de Protección de Líderes y Defensores de Derechos Humanos. 147.
Del mismo modo, en las declaraciones juramentadas adjuntas a cada informe de actividades, «para la deducción de la retención en la fuente a personas naturales pertenecientes a clasificación tributaria “rentas de trabajo” originadas en la modalidad de contrato de prestación de servicios», el propio contratista manifestó de forma idéntica que «los servicios del contrato No. SECOP II CAS-OAJ-CDPSP- 0317-2023 y No. Interno 0473 fecha 2023-02-07, fueron ejecutados en el 41 Informes No. 1 del 14 de marzo, No. 2 del 19 de abril, No. 3 del 17 de mayo y No. 4 del 15 de junio de 2023. 42 Remitidos al tribunal en una carpeta digital, mediante oficio No. 282 de 10 de abril de 2024, por parte del secretario de Gobierno, Convivencia y Seguridad Ciudadana de Casanare.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 municipio de Yopal (100%) y me comprometo a comunicar cualquier cambio que pueda modificar los beneficios obtenidos» (negrillas adicionales). 148.
Respecto a estos documentos, contrario a lo que consideran los apelantes, no son «impropios» ni ajenos al contrato, sino que hacen parte del expediente contractual, como anexos a los informes que tienen por objeto definir un factor del pago de los honorarios del contratista. De hecho, fueron remitidos por la entidad contratante, dentro de la carpeta del contrato.
En esa medida, sí resultan útiles y pertinentes para corroborar la información sobre la ejecución de las obligaciones, que constan en otros soportes. 149. Ahora bien, sobre la corrección contable que aduce el apoderado del Concejo de Yopal en el recurso de apelación, la Sala advierte que, además de que no aportó pruebas para demostrarlo, no fue un argumento expuesto por el demandado para controvertir la decisión ni para ejercer su defensa en la contestación de la demanda. 150.
Al respecto, se recuerda que, de acuerdo con el artículo 71 del Código General del Proceso, el coadyuvante «podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio», lo cual determina los términos en que puede intervenir el tercero. 151.
Por otra parte, frente al argumento de la apelación del demandado, según el cual la entidad contratante es departamental y no corresponde al municipio de Yopal, se recuerda que la causal de inhabilidad contempla la celebración de contratos con entidades públicas «de cualquier nivel» y el aspecto determinante es que el lugar de ejecución coincida con el de la elección, como se constató. 152.
Adicionalmente, la Sala desestima la censura sobre la inexistencia de ventajas al demandado por cuenta del contrato que celebró, teniendo en cuenta que la ley no contempla este ingrediente al momento de consagrar la causal de inhabilidad que se estudió. Es importante señalar que los beneficios electorales que pudieran derivarse para un candidato por cuenta de la celebración de un contrato con una entidad pública tienen que ver con la finalidad de la inhabilidad, pero no es un aspecto que deba constatarse para efectos de su configuración. 153.
Por último, sobre el reproche del coadyuvante Oromairo Avella Ballesteros, debido al «cambio repentino de postura al momento de emitir sentencia de primer grado», respecto del auto que negó la suspensión provisional sobre las pruebas aportadas desde la demanda, se observa que es un argumento extraño a los esgrimidos por el demandado, quien determina el marco temático de los actos procesales de esta parte, según se explicó. 154.
Además, se recuerda que el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 advierte que «[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 consecuencia, la valoración probatoria en aquel momento inicial del proceso puede válidamente variar posteriormente en el proceso, en conjunto con el material recaudado en la etapa correspondiente y los argumentos expuestos por las partes en defensa de sus respectivas posturas. 155.
Se concluye de lo discurrido que en el caso concreto se constataron de forma concurrente los elementos que configuran la causal de inhabilidad para ser concejal por la celebración de un contrato con una entidad pública, especialmente el factor territorial o espacial, toda vez que las pruebas demostraron que las obligaciones fueron ejecutadas en el municipio de Yopal, donde fue elegido el demandado. 156.
En tales condiciones, se confirmará el fallo apelado. 2.6. Conducta procesal de la parte demandada 157. No pasa inadvertido por la Sala que la parte demandada presentó durante la segunda instancia una serie de solicitudes con distinto propósito, que no han prosperado. Por sus características, es válido concluir que responden a las que regula el artículo 295 de la Ley 1437 de 2011, que conviene transcribir:
ARTÍCULO 295. PETICIONES IMPERTINENTES. La presentación de peticiones impertinentes así como la interposición de recursos y nulidades improcedentes serán considerados como formas de dilatar el proceso y se sancionarán con multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 158. En concordancia, el numeral 2 del artículo 43 del Código General del Proceso otorga entre los poderes de ordenación e instrucción del juez «[r]echazar cualquier solicitud que sea notoriamente improcedente o que implique una dilación manifiesta». 159.
Así las cosas, el juez electoral está habilitado para interpretar como dilatorias las peticiones, recursos y nulidades improcedentes e imponer sanción de multa, que puede ir hasta 10 salarios mínimos. 160. En este caso, la conducta del demandado, asistido por dos profesionales del derecho, ha impedido que el proceso termine, por cuenta de la presentación de solicitudes, resueltas con los respectivos autos que se reseñaron en los antecedentes de esta providencia y que se relacionan a continuación: 1) Petición probatoria del 23 de julio de 2024, que el magistrado ponente rechazó por extemporánea mediante auto de 31 de julio de 2024. 2) Recurso de reposición contra el auto referido, desestimado por el ponente por auto de 21 de agosto de 2024.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 3) Recurso de súplica, resuelto por la Sala en el sentido de confirmar el auto recurrido, a través de providencia dictada el 12 de septiembre de 2024. 4) Solicitud de aclaración y complementación de la citada decisión de la Sala, negada por medio de auto de 3 de octubre de 2024. 5) Recusación presentada contra los magistrados de la Sección Quinta, que se declaró infundada por la Sección Primera de esta corporación, con el auto de 13 de febrero de 2025. 6) Solicitud de nulidad parcial del proceso, rechazada de plano mediante auto de 19 de marzo de 2025. 7) Solicitud para dictar sentencia de unificación, rechazada de plano en el mismo auto de 19 de marzo de 2025. 161.
Como resultado de las siete peticiones de la parte demandada, la decisión del recurso de apelación se extendió hasta este momento, a pesar de que fue admitido desde el 7 de junio de 2024 y que el proceso entró por primera vez para fallo al despacho del magistrado ponente el 4 de julio de 2024. Esta desafortunada consecuencia afecta, no solo el principio de celeridad que de forma especial gobierna el proceso electoral, sino también el interés general de la comunidad en tener un gobierno estable y legítimo, que está por encima del particular del demandado. 162.
Siendo así, la Sala considera necesario remitir copia digital del expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en cuanto a la participación de los abogados que han presentado los memoriales relacionados previamente. Asimismo, advertir al demandado sobre la consecuencia prevista en el artículo 295 de la Ley 1437 de 2011, ante la presentación de solicitudes improcedentes y dilatorias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de mayo de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró la nulidad del acto de elección del señor Jhon Jairo Peynado Correa como concejal del municipio de Yopal, para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON de 4 de noviembre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal.
Demandante: Reyes Emilio Guanaro Vargas Demandado: Jhon Jairo Peynado Correa Radicación: 85001-23-33-000-2023-00131-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 SEGUNDO: Remitir copia digital del expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para que, de encontrarlo procedente, examine la conducta de los abogados Edelberto Arenas, identificado con cédula de ciudadanía 13.834.443 y tarjeta profesional 76.994, y Edwin Fernando Gómez González, identificado con cédula de ciudadanía 1.118.538.195 y tarjeta profesional 277.601, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Advertir al señor Jhon Jairo Peynado Correa sobre la consecuencia prevista en el artículo 295 de la Ley 1437 de 2011, por la presentación de solicitudes improcedentes y dilatorias.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»