Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., ocho (08) de junio dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS Demandado INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ISS Temas Cobro coactivo.

Principio de justicia rogada. Excepción de inepta demanda. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Territorial de Salud de Caldas contra la sentencia del 9 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió: «PRIMERO. Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. No se condena en costas. (…)»1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Instituto del Seguro Social (en adelante ISS) profirió el Mandamiento de Pago Nro. 001919 del 19 de agosto de 2009, mediante el cual inició procedimiento de cobro coactivo contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas por concepto de recobro de cuotas partes pensionales asumidas como patrono desde el reconocimiento del derecho pensional de 62 personas y hasta el 31 de diciembre de 2008.

La entidad deudora formuló las excepciones de indebida tasación de la deuda y falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago, pero fueron negadas por la Resolución Nro. 2946 del 6 de mayo de 2010. La Dirección Territorial de Salud de Caldas interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, donde además invocó la excepción de prescripción. Sin embargo, el ISS confirmó su decisión mediante la Resolución Nro. 3071 del 8 de septiembre del mismo año. A continuación, la entidad acreedora expidió la Liquidación del Crédito y Costas Nro. 3112 del 6 de octubre de 2010, que fijó el valor total de la obligación incluyendo intereses y honorarios por concepto de recuperación de cartera.

La Dirección Territorial de Salud objetó la anterior liquidación, pero fue confirmada por la Resolución Nro. 3174 del 11 de noviembre del mismo año. 1 SAMAI. Índice 2. PDF 93. Página 13. Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en la subsanación de la demanda, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 2946 de fecha mayo 6 de 2010, por medio de la cual se resuelven las excepciones y se ordena seguir adelante con la ejecución y su confirmatoria, Resolución No. 03081 de fecha 8 de septiembre de 2010.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3112 del 6 de octubre de 2010 por medio de la cual se practica la liquidación ´del crédito y costas procesales y su confirmatoria, Resolución 3174 del 11 de noviembre de 2010, por la que resuelve una objeción y la solicitud de revocatoria directa. TERCERA: Se restablezcan los derechos violados.

CUARTA: Se condene en costas a la entidad Demandada»2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante auto del 29 de septiembre de 2011, rechazó la demanda con relación a las pretensiones de nulidad de las resoluciones que decidieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. Esta decisión fue confirmada por esta Sección mediante auto del 4 de diciembre de 2014.

De otro lado, el a quo, mediante auto del 9 de febrero de 2017, puso de presente que el ISS fue liquidado y que, según el Decreto 553 de 2015, el competente para continuar con los procedimientos de cobro coactivos iniciados de forma previa a dicha liquidación es el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En consecuencia, ordenó tener como demandado a dicha entidad.

Para sustentar sus pretensiones, la actora invocó como normas violadas la Constitución, la Ley 1066 de 2006, el Código Sustantivo del Trabajo, el Código Civil, el Estatuto Tributario y el Código Contencioso Administrativo. Los cargos de nulidad propuestos en el texto inicial de la demanda se resumen así: Afirmó que el mandamiento de pago se fundamentó en la Ley 1066 de 2006, por lo que el ISS debió tener en cuenta que el artículo 4 de dicha ley establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribe en el plazo de 3 años, contados desde el pago de la respectiva mesada pensional.

Señaló que la entidad deudora alegó la excepción de prescripción de la obligación, pero fue negada por el ISS mediante la Resolución Nro. 2946 del 6 de mayo de 2010, la cual fue confirmada por la Resolución Nro. 3081 del 8 de septiembre del mismo año, lo que dio lugar a un enriquecimiento sin justa causa de esa entidad. Aseguró que el ISS desconoció la Circular Conjunta Nro. 000069 del 4 de noviembre de 2008 de los Ministerio de la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, que reconocen que el término de prescripción aplicable al derecho al recobro de las cuotas partes pensionales es el previsto en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.

Manifestó que, en este caso, están prescritas las mesadas pensionales objeto de cobro coactivo por valor de $2.154’448.755,32 porque, entre el reconocimiento del derecho pensional y el 25 de septiembre de 2006, pasaron más de 3 años. 2 SAMAI. Índice 2. PDF 14. Página 3. Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adujo que el ISS no aplicó el principio de inescindibilidad de la norma, el cual impide fusionar normas o regímenes para obtener uno nuevo, pues negó la prescripción con base en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, pero calculó los intereses moratorios previstos en esa misma ley.

Expuso que la liquidación certificada de la deuda, acto que sustenta el cobro coactivo, no cumple los requisitos para considerarse un título ejecutivo ejecutoriado porque no se agotó la vía gubernativa mediante la aceptación expresa o la interposición y decisión de los recursos procedentes en su contra, tal como lo exige el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 829 del Estatuto Tributario.

Finalmente, señaló que el ISS violó su derecho al debido proceso porque no tuvo en cuenta que los tiempos de servicios entre el 1 de febrero de 1967 y el 30 de agosto de 1979 deben ser pagados por la Caja Nacional de Previsión con base en el contrato firmado por el Departamento de Caldas. Además, que el periodo entre el 1 de septiembre de 1979 y el 30 de junio de 1985 debe ser pagado por el Departamento de Caldas porque, para esa época, la Dirección Seccional de Salud, Hospitales, Puestos y Centros de Salud era una entidad del orden departamental.

Oposición a la demanda El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: Puso de presente que es correcta su vinculación como demandado, en aplicación del Decreto 553 de 2015. Indicó que el ISS y el Fondo han otorgado todas las oportunidades de defensa a la entidad deudora, le ha notificado sus decisiones y le ha entregado de forma oportuna la copia de las actuaciones surtidas.

Señaló que los cargos de nulidad únicamente controvierten el contenido de los actos que negaron las excepciones, cuya legalidad no será examinada porque se rechazó la demanda debido a que operó el fenómeno de la caducidad. De acuerdo con lo anterior, sostuvo que los argumentos propuestos por la demandante no son congruentes con los actos de liquidación de la obligación, por lo que no pueden dar lugar a que se declare su nulidad.

Expuso que la liquidación certificada de la deuda contiene una obligación expresa, clara y exigible y relacionó con detalle los pensionados por los cuales se adelanta el cobro de las cuotas partes pensionales, de tal modo que no es cierto que falte un título ejecutivo que sustente la actuación de cobro. Adujo que los actos que negaron la excepción de prescripción también negaron las excepciones de falta de título ejecutivo y cobro de lo no debido, por lo que no se requiere un nuevo pronunciamiento sobre estos puntos y debe continuarse con el trámite del cobro coactivo.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Indicó que en el concepto de la violación de la demanda no se expusieron argumentos con los cuales se pueda analizar la legalidad de las Resoluciones Nro. Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3112 y Nro. 3174 de 2010, por lo que se verificará su validez con base en los argumentos planteados dentro de la actuación administrativa.

Debido a lo anterior, puso de presente que, según la Dirección Territorial de Salud de Caldas, los actos acusados son nulos porque la liquidación de la obligación no debe incluir las costas por concepto de honorarios por recuperación de cartera. Para decidir lo anterior, luego de realizar consideraciones generales sobre el trámite de cobro coactivo y transcribir los actos acusados, destacó que el artículo 836-1 del Estatuto Tributario establece que el contribuyente deberá cancelar, además del monto de la obligación, los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el crédito mediante un cobro coactivo.

Además, señaló que los actos acusados también sustentaron la liquidación de los honorarios por recuperación de cartera en el numeral 3.1.1. del Acuerdo Nro. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, que prevé que en los procesos con cuantía el valor de las agencias en derecho será hasta del 15% del valor de las pretensiones.

Con base en lo anterior, sostuvo que la liquidación de honorarios efectuada en el 4% del valor de la obligación es acorde con el máximo legal, por lo que los cargos de nulidad no están llamados a prosperar. Finalmente, aseguró que no se impone condena en costas porque no se demostró su causación. Recurso de apelación La Dirección Territorial de Salud de Caldas presentó recurso de apelación con base en lo siguiente: Expuso los hechos que considera están probados en el expediente y, luego, afirmó que el ISS expidió una liquidación oficial sin adecuación típica porque se fundamentó en obligaciones sobre las cuales la actora no es sujeto pasivo y sobre las que no se adelantó el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario para su determinación. Señaló que los actos acusados son nulos porque, además de efectuar una liquidación que no tiene respaldo probatorio, fue realizada por alguien que no ostenta la calidad de funcionario del ISS.

Adujo que la Ley 1437 de 2011, a la luz de la jurisprudencia, previó que el acto de liquidación del crédito es susceptible de control judicial porque constituye una decisión diferente a la simple ejecución de la obligación. Indicó que los actos acusados liquidan el crédito poniendo de presente operaciones matemáticas que no dan cuenta de las sumas que se pretenden cobrar por concepto de capital, lo que causa confusión y demuestra que no existe fundamento para adelantar el trámite de cobro.

Afirmó que, desde el mandamiento de pago, el ISS no expuso las bases con las cuales efectuó la determinación de la obligación ni cuál es el fundamento de la deuda, la cual carece de sustento probatorio. De esta forma, insistió en que el título ejecutivo invocado en el mandamiento de pago no contiene una obligación expresa, clara y exigible.

Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 De otro lado, reiteró que la obligación que se pretende cobrar coactivamente está prescrita porque pasaron más de 3 años desde el pago de la mesada pensional y el cobro coactivo.

Alegatos de conclusión La demandante afirmó que el objeto del proceso de la referencia es determinar si la liquidación certificada de la deuda cumple los requisitos para sustentar el trámite del cobro coactivo, teniendo en cuenta que no demuestra la causación de las cuotas partes pensionales al momento de la expedición del mandamiento de pago, no discrimina el capital, no señala el plazo objeto de cobro ni la suma mensual de cada mesada pensional supuestamente pagada.

Adujo que, aunque la sentencia de primera instancia fijó el problema jurídico señalando que se analizaría la legalidad de los actos de liquidación del crédito, lo que se pretende con la demanda es poner de presente que el título ejecutivo invocado por el ISS no contiene una obligación expresa, clara y exigible. Así las cosas, a su juicio, la controversia se debió resolver verificando este punto.

La demandada reiteró lo expuesto en la oposición a la demanda y destacó que los actos de liquidación del crédito, que son los únicos que son objeto de controversia, son acordes a la ley. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como cuestión previa se observa que la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, mediante escrito del 28 de septiembre de 20223, manifestó impedimento para conocer del presente asunto, para lo cual invocó la causal del numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso.

La Sala aceptará dicho impedimento, comoquiera que la magistrada conoció del proceso en primera instancia, de tal modo que será separada del presente asunto. De otro lado, con el fin de determinar si procede un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos de la apelación, la Sala considera necesario poner de presente lo siguiente: El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación «tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión» (subraya la Sala).

Adicional a lo anterior, el artículo 328 ibidem prevé que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse «solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». Teniendo esto presente, la Sala advierte que el recurso de apelación no propone ningún motivo de inconformidad o reparo en contra de la sentencia de primera instancia. En efecto, el a quo negó las pretensiones de nulidad de los actos de 3 SAMAI.

Índice 4. Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-02 (26637) Demandante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 liquidación del crédito y de las costas porque consideró que procede la liquidación de honorarios por concepto de recuperación de cartera, operación que se ajustó al tope legal.

Empero, la apelante insiste en que operó la prescripción de la obligación y que no existe un título ejecutivo ejecutoriado, puntos que no fueron analizados en la sentencia de primera instancia. Además, la Sala precisa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante auto del 29 de septiembre de 20114, rechazó la demanda frente a las pretensiones de nulidad de las resoluciones que decidieron las excepciones porque operó la caducidad de la acción, decisión que fue confirmada por esta Sección en el auto del 4 de diciembre de 20145.

Así las cosas, no es posible reabrir el debate sobre las excepciones de prescripción y de falta de título ejecutivo ejecutoriado en esta instancia, tal como lo pretende la apelante. Como consecuencia de lo anterior, al no existir objeto del recurso de apelación, la Sala confirmará la sentencia apelada. Además, no se impondrá condena en costas porque no está probada que la demandante actuó de mala fe, como lo exige el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto. 2. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el 9 de julio de 2021. 3.

Sin condena en costas. 4. Reconocer al abogado Óscar Salazar Granada como apoderado de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en los términos y para los fines previstos en la sustitución al poder que obra a índice 25 de SAMAI. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN 4 Ibidem. PDF 16. 5 Ibidem. PDF 37.