CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-0306-000-2023-00470-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá Asunto: autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario contra unos empleados judiciales pertenecientes a la Fiscalía General de la Nación, por una presunta falta disciplinaria por omisión sostenida en el tiempo que inició y culminó antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante auto del 28 de marzo de 20222, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación emitió auto en el que dispuso remitir a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá los asuntos disciplinarios correspondiente a los radicados 38031 y 37850, así3:
ARTÍCULO ONCE: Remitir copias a la Comisión Nacional de Disciplinaria – Seccional Bogotá, con el fin de indagar sobre la conducta omisiva que dio lugar a que operara el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción disciplinaria, respecto de la presunta inactividad procesal que dio lugar al acaecimiento del fenómeno de la prescripción y/o caducidad dentro de los 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 Expediente digital, actuación procesal 2, formulación presunto conflicto, PDF 3, folios 41 a 45. 3 SAMAI.
Expediente digital. Reparto y radicación _001, carpeta zip, documento 002. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 radicados 38031 (47699) y 37850, de acuerdo con lo expuesto en el presente proveído [se resalta]. 2. Mediante Auto del 5 de octubre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá dispuso la devolución del proceso de la referencia a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, aduciendo que, los procesos 38031 (47699) y 37850 finalizaron antes de la entrada en vigencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial por autos del 17 de mayo de 2017 y 29 de junio de 2017, respectivamente, mediante los cuales se decretó la prescripción en ambos procesos.
En ese orden, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá se pronunció frente a los procesos 38031 y 37850, ratificando así, el conflicto negativo sobre estos. 3. Por reparto del 22 de agosto de 2023, este asunto le correspondió al despacho de la magistrada Ana María Charry Gaitán, con el número de radicación 11001-03- 06-000-2023-00470-00. 4.
Mediante Auto del 19 de octubre del 2023, el despacho dispuso la individualización de cada actuación disciplinaria, frente a las que se propuso el conflicto de competencia, esto es: 37850 y 38031. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3, de la Ley 1437 de 2011, modificado, por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto 453, por el término de 5 días hábiles, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones4.
Según informe secretarial del 22 de agosto de 2023, se comunicó la existencia del presente conflicto a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá5. De acuerdo con el informe secretarial del 31 de agosto de 20236, vencido el término de fijación del edicto, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá presentaron consideraciones.
Mediante auto del 19 de octubre de 20237, el despacho de la consejera ponente resolvió individualizar los conflictos de competencia, para que exista un proceso por cada uno de los conflictos identificados con los números 38031 y 37850. De igual 4SAMAI. Expediente digital. Doc. Edicto. 5SAMAI. Expediente digital, Reparto y radicación_001, documento 7. 6SAMAI.
Expediente digital. Archivo Al despacho por reparto. 7SAMAI. Expediente digital. Actuación 7, PDF 1. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 modo, en el mismo proveído, se dispuso que el Despacho seguiría conociendo del radicado con el número 11001-03-06-000-2023-00470-00, que se referirá al proceso identificado con el núm. 37850; y, por su parte, el otro expediente 38031 debía someterse a reparto.
El 3 de noviembre de 20238, la consejera ponente emitió auto para mejor proveer en el que solicitó a la Fiscalía General de la Nación – Dirección de Control Disciplinario precisar frente a cuáles procesos disciplinarios propuso el conflicto de competencia, y/o si, además de los procesos núm. 37850 y núm. 38031 había otros conflictos. En el mismo proveído, se solicitó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial – Seccional Bogotá que especifique: “[…] si el conflicto de competencia administrativa se plantea solamente frente a los procesos identificados bajo los radicados 37850 y 38031, o el mismo versa sobre los demás procesos acumulados en el radicado 46204 […]”.
Frente a dicho auto, ambas autoridades se pronunciaron en los siguientes términos: Mediante memorial del 9 de noviembre de 20239, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, especificó que frente a los procesos enunciados en el literal i) del auto del 3 de noviembre de 2023, “asumió competencia para conocer de las remisiones de copias ordenadas […]”, y que frente a los radicados enunciados no se pretendió plantear conflicto de competencia. En ese orden, corroboró que, “[e]l conflicto de competencias planteado […] corresponde a los asuntos con radicación No. 37850 y 38031, frente a los cuales en el artículo once del Auto No. DCD-1-1304-98 de 28 de marzo de 2022 se dispuso remitir copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial Seccional de Bogotá”.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño indicó que: “[…] las compulsas de copias fueron decretadas dentro de los radicados 38031 (47699) y 37850, mediante proveídos de fechas 17 de mayo y 29 de junio de 2017 […]”10. Precisado lo anterior, se reitera que, en el auto del 19 de octubre de 2023, el Despacho dispuso la individualización de los procesos 38031 (47699) y 37850, y en el mismo proveído resolvió que el Despacho seguiría conociendo del radicado con el número 11001-03-06-000-2023-00470-00, que se referirá al proceso identificado con el núm. 37850; y, por su parte, el otro expediente 38031 debía someterse a reparto.
Así, el asunto que ocupa este proyecto, corresponde al radicado 37850. 8SAMAI. Expediente digital. Actuación 13, PDF 1. 9SAMAI. Expediente digital. Actuación 16, PDF 4. 10SAMAI. Expediente digital. Actuación 17, PDF 3. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá11 La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá adujo en sus alegatos que, los hechos motivo de compulsa de copias por la prescripción de la acción disciplinaria ocurrida dentro en el radicado 37850 ocurrió el 29 de junio de 2017.
En ese orden, precisó que se trata de una presunta omisión que se consolidó antes de entrada de funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es el 13 de enero de 2021. Por ende, a su juicio corresponde a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocer del asunto relativo a la investigación disciplinaria en contra de servidores en averiguación de la Fiscalía General de la Nación. 2.
Fiscalía General de la Nación, Dirección de Control Disciplinario12 La Fiscalía General de la Nación manifestó que solamente tiene competencia disciplinaria para continuar y culminar los procesos disciplinarios iniciados contra empleados judiciales, por hechos ocurridos antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
En efecto, para el ente acusador, la conducta que se pretende investigar está relacionada con una presunta conducta omisiva que derivó en la caducidad dentro del radicado 37850. Sin embargo, para la Fiscalía, dicho proceso, al ser un proceso acumulado en el proceso 46204 debe tenerse en cuenta este último para efectos de determinar la caducidad.
De ese modo, la fiscalía precisó que, la conducta omisiva de sus empleados, respecto de la acción disciplinaria dentro del proceso núm. 46204, en lo atinente al proceso 37850, se mantuvo en el tiempo y operó la caducidad hasta el 7 de febrero de 2021. Para efectos de mayor precisión frente a las fechas enunciadas, la fiscalía aportó el siguiente cuadro: RADICADO COMPULSA PERIODO DE PRESCRIPCIÓN PERIODO COMPULSA 37850 7/2/2011 al 7/2/2016 7/2/2016 al 7/2/2021 11SAMAI.
Expediente Digital Reparto y radicación _04, documento 12. 12 SAMAI. Expediente digital. Recibe memoriales _03, documento 10. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 En consecuencia, a juicio de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación ésta carece de competencia para conocer de la acción disciplinaria dentro del proceso radicado núm. 46204, en el que se acumuló, entre otros, el radicado 37850, por tratarse de una presunta conducta irregular sostenida en el tiempo y que cesó con posterioridad al 13 de enero de 2021; y en esa razón, adujo que la entidad que ostenta la competencia del proceso de la referencia es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1. Vigencia de la Ley 1952 de 201913, reformada por la Ley 2094 de 202114 respecto del conflicto planteado. Reiteración15. Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual, derogó expresamente la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), entre otras normas.
El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso: Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002.
En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley. […] [Subrayas añadidas]. 13 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 14 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de noviembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00133-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de septiembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 31 de agosto de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00131-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de agosto de 2022, radicado núm 11001- 03-06-000-2022-00015-00.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de la misma establecía, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019. ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación16.
Sin embargo, la Ley 1955 de 201917 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber: Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Posteriormente, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209418, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia: Artículo 265.
Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo su artículo 30 (que aún está vigente).
En aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, considerando que en el caso que ocupa a la Sala no se ha proferido pliego de cargos ni se ha instalado la audiencia prevista dentro del procedimiento verbal, resultan aplicables las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario. 16 Diario Oficial núm. 50.850 de 28 de enero de 2019. 17 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad», ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019». 18 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 1.2. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencias que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone lo siguiente: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala]. En el presente asunto, sin embargo, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, no tienen un superior común. En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.3.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente proceso han negado su competencia para continuar con el proceso disciplinario núm. 37850, ya que cada una de ellas alega que es la otra la competente para realizar la actuación disciplinaria correspondiente. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Este conflicto negativo de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: la fiscalía general de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, que, si bien ejerce sus funciones de manera desconcentrada territorialmente, es un organismo perteneciente a la Rama Judicial, que cumple la función jurisdiccional en todo el Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 territorio nacional. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso disciplinario que se inició por las presuntas omisiones de empleados de la Fiscalía General de la Nación que conocieron del proceso disciplinario núm. 37850, entre el 7 de febrero de 2011 y el 7 de febrero de 2016, y que ocasionaron, al parecer, la prescripción de la respectiva acción. Ahora bien, en relación con la naturaleza de la actuación, es importante destacar que el conflicto involucra, por un lado, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, autoridad que ejerce funciones disciplinarias de carácter jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 257A de la Constitución, y a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, que realiza una función de naturaleza administrativa.
Al respecto, la Sala ha señalado que es competente para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple función jurisdiccional, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones, ni entre autoridades que ejerzan (ambas) la función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3, 39 y 112 del Cpaca, y de los artículos 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»19.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 19 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3.°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico De manera previa, debe efectuarse una precisión sobre el proceso disciplinario al cual se circunscribe el presente conflicto negativo de competencia administrativa. A este respecto, vale la pena recordar que, aun cuando la Fiscalía General de la Nación inició investigación disciplinaria, bajo el radicado 46204, contra empleadas determinadas y empleados/as por determinar, en una actuación en la que acumuló varios procesos disciplinarios, lo cierto es que, el conflicto de competencia fue planteado solo frente a dos de esos, uno de ellos el que corresponde a este caso: 37850.
En ese orden de ideas, es claro que el presente conflicto negativo de competencia se circunscribe al proceso disciplinario núm. 37850 y no frente a la actuación disciplinaria 46204, que acumuló diferentes procesos. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Esclarecido este punto, se procede a plantear la síntesis del conflicto y el problema jurídico del caso.
Síntesis del conflicto Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación -Dirección de Control Disciplinario- y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para conocer de una actuación disciplinaria remitida por la Fiscalía en contra de empleados por determinar de la Fiscalía. En este punto, cabe precisar que, la Fiscalía adujo que no logró establecer al empleado o empleados que habrían tenido la responsabilidad de investigar las causas que dieron origen a la prescripción del proceso 3785020.
Esclarecido lo anterior, la discusión consiste en que la presunta falta disciplinaria cometida por los servidores judiciales deriva de un actuar omisivo, que perduró en el tiempo, y que conllevó a la prescripción de la acción disciplinaria, en el proceso disciplinario núm. 37850 que tramitaba la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Para la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, en virtud del artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, la competente para conocer de los procesos disciplinarios es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, por tratarse de una presunta falta disciplinaria de ejecución sucesiva, pues a juicio del ente acusador, los operadores disciplinarios debieron investigar sobre la presunta inactividad procesal que dio lugar a la prescripción de la acción disciplinaria dentro del radicado 37850, entre el 7 de febrero del 2016 y el 7 de febrero de 2021.
Por su parte, a juicio de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, los hechos que dieron origen al asunto ocurrieron antes de la entrada en funcionamiento de dicha autoridad. En ese orden, la Comisión adujo que el proceso n°37850 finalizó mediante proveído del 29 de junio de 2017, en el que se decretó la prescripción. 20 Se aclara que, las empleadas investigadas en el proceso 46204 (Francia Elena González Reyes, Carmen Adela Álzate Franco, Sandra Yanira Reyes Lozano y Esperanza Liliana Ospina Camacho) lo son cada una frente a distintos proceso disciplinarios acumulados en el referido radicado, no obstante, en el auto del 28 de marzo de 2022, la Fiscalía no las determinó como presuntas responsables de haber tenido que investigar las razones que dieron origen a la prescripción en los procesos 38031 y 37850, también acumulados en el radicado 46204.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, por una presunta falta omisiva que inició antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021) y cuyo proceso culminó, por prescripción, antes de esa fecha.
Para resolver este problema, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en nuestro Estado Social de Derecho. En este capítulo se referirá a: a) la potestad disciplinaria del Estado: reiteración; b) los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario: el factor subjetivo o personal; c) los servidores de la Rama Judicial: distinción entre funcionario y empleado judicial. ii) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales, haciendo énfasis en los empleados de la Fiscalía General de la Nación. iii) La falta disciplinaria por omisión, que se mantiene en el tiempo. iv) El caso concreto. 5.
Consideraciones de fondo 5.1. La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en nuestro Estado Social de Derecho Según lo visto arriba21, el ejercicio de la potestad disciplinaria está sujeto, para el caso que ocupa la atención de la Sala, al Código General Disciplinario, contenido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, normativa que prevé, en su artículo 2.°, que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
El artículo 5 ibidem dispone que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía efectiva de los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Esto, por supuesto, integra finalidades asociadas a la prevalencia de la justicia, el debido proceso de los intervinientes, la búsqueda de la verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019).
El artículo 25 del mismo código señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos22 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley». 21 Ver capítulo 4.1.1. 22 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P. art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido].
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Por su parte, el artículo 2623 prevé que constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta24 que signifique el incumplimiento de deberes, o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, así como la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. A la vez, según el artículo 2725 del mismo régimen, puede incurrirse en una falta por acción o por omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos.
Bajo estas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca garantizar, de forma efectiva, los derechos y deberes consagrados en la Constitución y, en armonía con esto, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública. a) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración26 La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa27. 23 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley». 24 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]». 25 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00. 27 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública».
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 La Ley 1952 de 2019 reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria28. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales29. b) Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario.
El factor subjetivo o personal En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6.° del artículo 2.° de la citada ley prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores. 28 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 29 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios30 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, o la función que cumple o cumplió el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor, o para el cual presta o prestó sus servicios el particular31. c) Los servidores de la Rama Judicial.
Distinción entre funcionario y empleado judicial. Los empleados de la Fiscalía General de la Nación Conforme a lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». Sobre este punto, la Corte Constitucional32 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos 30 Ley 1952 de 2019, artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 32 Sentencia C-713 de 2008.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia. Vale la pena precisar, para los efectos de este conflicto de competencias, que, como la Fiscalía General de la Nación es un organismo que forma parte de la Rama Judicial (artículo 249 y siguientes de la Constitución Política, y artículo 11 de la Ley 270 de 1996), las personas que prestan sus servicios a dicho organismo, con excepción de los fiscales (que son funcionarios judiciales), tienen el carácter de empleados judiciales, de acuerdo con la definición contenida en el artículo 125 de la Ley Estatutaria.
Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, tiene asignada dicha función, haciendo énfasis en el caso de los empleados de la Fiscalía. 5.2.
Competencia disciplinaria de la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Reiteración33 Mediante el Decreto Ley 2699 de 1991, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se determinó la estructura y las funciones de sus diferentes oficinas. El artículo 25 se refirió a la Oficina de Veeduría, y le asignó, en el numeral 4.º, entre otras funciones, la de «vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos […]».
El título VII consagró el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de esa entidad (artículos 105 a 135). Su artículo 107 dispuso que la función disciplinaria, en primera instancia, correspondía a los jefes de las diferentes dependencias de la Fiscalía y, en segunda instancia, a sus respectivos superiores34. Dicho régimen también fijó las faltas disciplinarias (artículo 115), las sanciones y el procedimiento aplicables (artículo 121 y siguientes), y señaló su aplicación prevalente, en los siguientes términos: Artículo 135.
El régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación se sujetará a las normas contenidas en el presente Estatuto. Sin embargo, a falta de disposición expresa se aplicarán las normas que regulan las actuaciones ante la administración pública, en cuanto no se opongan a la naturaleza y fines del régimen disciplinario aquí estipulado. 33 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00037-00 y decisión del 6 de julio de 2022, radicación 11001030600020220003300 34 Artículo 108 del Decreto Ley 2699 de 1991.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Mediante el Decreto Ley 261 de 200035, se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación. Su artículo 11 mantuvo el ejercicio de la facultad disciplinaria en el fiscal general de la Nación, los directores de fiscalías y los fiscales con función de jefes o coordinadores de unidad. A su turno, el artículo 27 asignó a la Oficina de Control Interno la responsabilidad de verificar que las áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejercieran adecuadamente esta función. El artículo 29 se refirió a la Oficina de Veeduría, Quejas y Reclamos, y le asignó las siguientes funciones en materia disciplinaria: i) sustanciar las investigaciones contra los empleados de la entidad, cuando lo solicite el superior jerárquico del disciplinado; ii) vigilar la aplicación del régimen disciplinario por parte de los superiores jerárquicos y adelantar las investigaciones por irregularidades en su aplicación, y iii) asesorar al fiscal general de la Nación en los aspectos de carácter disciplinario, de su competencia. La Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, alude a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía36, y reitera su competencia en materia disciplinaria, en primera instancia, sobre los empleados de la entidad.
Por medio de la Ley 938 de 2004, se expidió el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, el cual derogó las anteriores disposiciones37. Dicho estatuto le asignó a la Oficina de Veeduría y Control Disciplinario Interno la competencia para instruir y fallar, en primera instancia, las investigaciones disciplinarias contra los empleados del organismo38, en consonancia con lo dispuesto en la Ley 734 de 2002.
Asimismo, se conservó en cabeza del fiscal general de la Nación la función de conocer, en segunda instancia, de las decisiones disciplinarias dictadas por la referida oficina (artículos 11 a 29). El Decreto Ley 016 de 201439 (modificado por el Decreto Ley 898 de 201740) cambia de nuevo la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, y 35 «Por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones». 36 Parágrafo 1 del artículo 76. 37 Artículo 79. «Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias». 38 Artículo 20 de la Ley 938 de 2004. 39 «Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación». 40 «Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 reitera que el fiscal general tiene la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en segunda instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]»41.
La anterior Oficina de Veeduría pasó a denominarse «Dirección de Control Disciplinario», y mantuvo la competencia para «[c]onocer, instruir y fallar en primera instancia, las actuaciones disciplinarias contra los empleados de la entidad […]» (artículo 14-1)42. De acuerdo con el marco normativo expuesto, la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria respecto de los empleados de la Fiscalía General de la Nación, esto es, aquellas personas que cumplen funciones en la entidad, pero no tienen la calidad de fiscales, estaba radicada en la Dirección de Control Disciplinario de la entidad, para la primera instancia, mientras que la segunda instancia estaba asignada al fiscal general de la Nación. Ahora bien, no puede desconocerse que el Acto Legislativo 2 de 2015 asignó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la función jurisdiccional disciplinaria frente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, lo que comprende tanto a los funcionarios judiciales de la Fiscalía General de la Nación, esto es, a los fiscales, como a los empleados de dicha entidad.
Sin embargo, como ya se explicó, frente a los empleados de la Fiscalía, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las seccionales solo tienen competencia para ejercer la función disciplinaria en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 2021, lo que implica que la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación mantiene la competencia para ejercer el control disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la señalada fecha.
Así lo establece, además, en forma expresa, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021 (norma especial), en los siguientes términos: Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones». 41 Artículo 4, núm. 24 del Decreto Ley 016 de 2014. 42 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Como se infiere, esta norma alude a dos aspectos diferentes, en relación con el control disciplinario de los empleados de la Fiscalía: i) a la competencia, en relación con la cual se mantiene la facultad que se había otorgado a la «Oficina de Control Disciplinario Interno», denominada propiamente Dirección de Control Disciplinario, para investigar y decidir sobre los hechos ocurridos hasta el 12 de enero de 2021; y ii) al régimen procedimental aplicable a los procesos disciplinarios referidos a los mismos hechos: la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
En relación con este último punto, encuentra la Sala una diferencia frente a la regla general establecida en el artículo 263 (régimen de transición) del mismo Código General Disciplinario, en cuanto dicha norma supeditó la aplicación del régimen disciplinario anterior (Ley 734 de 2002) a los procesos en los que, «[a] la entrada en vigencia de esta ley [29 de marzo de 2022] […] se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal […]».
En los demás casos, ordenó la aplicación de la nueva normativa disciplinaria. Como se observa, mientras que, en el régimen de transición general (artículo 263 ibidem), la aplicación del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002) está sujeta a que, a la entrada en vigencia del Código General Disciplinario (29 de marzo de 2022) ya se hubiere notificado el pliego de cargos, o instalado la audiencia (en el procedimiento verbal), en el caso de los procesos que se tramitan contra empleados de la Fiscalía General de la Nación, la aplicación del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 solo depende de que los hechos hubieran ocurrido antes del 13 de enero de 2021 (parágrafo transitorio del artículo 98 de la Ley 1952). 5.3.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial, antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2.º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único43, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus 43 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 dependencias» [énfasis propio]. En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto].
De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo. Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201544 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19.
El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados […][Énfasis añadido]. Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, que supuso la entrada en vigor de este acto legislativo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016, sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión 44 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original].
Es importante advertir que, en el caso específico de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación, el parágrafo transitorio del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció una regla especial que, en el punto de la competencia, coincide con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, antes citada, al disponer: Parágrafo transitorio.
La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002 [énfasis añadido] Como se observa, esta disposición preceptúa, en forma expresa, que la «Oficina de Control Disciplinario Interno» de la Fiscalía seguirá conociendo de los procesos disciplinarios «cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021».
Lo anterior significa, contrario sensu, que la citada dependencia, que se denomina, en realidad, Dirección de Control Disciplinario, no está facultada para conocer de actuaciones disciplinarias que correspondan a faltas o hechos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, o cuya existencia material se haya extendido después de esa fecha.
Hace notar la Sala que el parágrafo citado contiene una norma especial para la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual debe aplicarse, con prelación, a los procesos disciplinarios que tramitada la Dirección de Control Disciplinario de dicho organismo. En todo caso, no puede perderse de vista que dicha regla coincide, en lo esencial, con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las Sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021, sobre la competencia para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales (en general).
Ahora bien, aunque, jurisprudencial y legalmente (en el caso de la Fiscalía), se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales antes del 13 de enero de 202145 son conocidas por el funcionario o dependencia que tenía la competencia, para la época de los hechos; y las que hayan ocurrido o tengan lugar a partir de esa fecha, por la Comisión de Disciplina Judicial o la respectiva comisión 45 En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente: «si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario».
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 seccional, ni la Constitución ni la ley señalan qué pasa cuando la falta disciplinaria no tiene un solo extremo temporal, es decir, cuando no se agota en un acto de ejecución instantánea, sino que se prolonga o permanece en el tiempo. En relación con la anterior, conviene precisar que, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en algunas oportunidades ha determinado el parámetro jurídico aplicable para determinar la competencia ante faltas disciplinarias que iniciaron antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión y culminaron después46.
Al respecto, el punto de debate se centraría en dicha hipótesis; toda vez que, en conflictos en los que la falta disciplinaria inició y culminó antes de la entrada en vigencia de la Comisión, y en los que la otra autoridad en conflicto sea la Fiscalía General de la Nación, resulta lógico concluir que la Comisión de Disciplina Judicial carecería de competencia. No obstante lo anterior, conviene hacer alusión sobre los parámetros aplicables en las omisiones que se mantienen en el tiempo, con el fin de determinar si operan o no en el caso concreto. 5.4.
Falta disciplinaria por omisión que se mantiene en el tiempo. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales ejercen sus funciones respecto de hechos ocurridos a partir de su entrada en funcionamiento, es decir, del 13 de enero de 2021. Por ende, para establecer la entidad competente para conocer de la actuación disciplinaria, resulta definitorio determinar las circunstancias de tiempo que se atribuyen a la falta.
Según el Código General Disciplinario, las faltas disciplinarias pueden ser de comisión instantánea o de carácter permanente o continuado47, y también pueden ser «por acción48 u omisión49 en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones»50 [énfasis adicionado].
Respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, la Sección Segunda del Consejo de Estado51 ha sostenido que las faltas de ejecución instantánea se agotan «en un sólo momento». Entre tanto, aquellas de carácter permanente o continuado 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 28 de septiembre de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00. 47 Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021. 48 Definición de la Real Academia Española: Resultado de hacer. https://dle.rae.es/acción. 49 Definición de la Real Academia Española: Abstención de hacer o decir, falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado. https://dle.rae.es/omisión. 50 Artículo 27 de la Ley 1952 de 2019. 51 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 se presentan cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo»52.
Por su parte, la Corte Constitucional53, en la Sentencia T-282A de 2012, precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de: i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada54, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta. […] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó. En los delitos instantáneos la lesión del derecho ajeno se agota cuando se consuman […].
En los delitos permanentes o crónicos la lesión del derecho ajeno se prolonga durante todo el tiempo que dura la consumación, como en el secuestro, la detención arbitraria, etc.55 [Se resalta]. De lo anterior, se colige que, en procura de una efectiva garantía del servicio público y, con ello, una correcta ejecución de las funciones de quienes son responsables de su materialización, el Estado, como titular de la potestad disciplinaria, puede sancionar, valiéndose de estas clasificaciones, cualquier conducta de un servidor público que afecte los derechos que constitucional y legalmente se le ha encargado proteger.
Para clasificar adecuadamente una conducta sancionable, a la luz del derecho disciplinario, será necesario identificar si la acción o la omisión que se reprocha se agotó o no en un solo acto. Es así como, en relación con las faltas omisivas, cada 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación núm. 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). 53 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos.
Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11). 54 En decisión del 3 de julio de 2018, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sostuvo que «[…] tanto el artículo 30 original de la Ley 734 de 2002 como el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el precitado artículo 30, establecen los términos de prescripción diferenciando si la conducta es de ejecución instantánea o si es de carácter permanente.
En este último caso, se debe contabilizar el término teniendo en cuenta la realización del último acto, y para las faltas omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar». Decisión del 3 de julio de 2018, radicación núm. 161 – 6630 (IUS - 2013 – 92515 IUC-D-2013-812-596974). 55 Esta cita, según la sentencia de la Corte Constitucional, es un aparte de la decisión proferida, el 17 de julio de 2006, por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a una consulta PAD C-214-06.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 día en que se materializa la abstención, es decir, la falta de cumplimiento de la función pública, permanece o continúa la lesión, por la desatención del deber que al servidor público le correspondía ejecutar. Se trata de un estado que se prolonga en el tiempo y, por ende, se entiende consumado solo cuando cesa la falla, es decir, cuando se ejecuta el acto o se cumple efectivamente el deber que se había omitido. 6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación es la autoridad competente para continuar con las diligencias disciplinarias que se han realizado, en contra de los empleados de la Fiscalía General de la Nación que conocieron de la acción disciplinaria núm. 37850, en el periodo del 7 de febrero de 2011 al 7 de febrero de 201656.
El conflicto de competencia se suscitó porque, para la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá es la autoridad competente para pronunciarse sobre este asunto, en tanto existió un actuar omisivo por parte de los empleados de la Fiscalía, el cual cesó luego de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento.
No obstante, para la Comisión Seccional, la competencia es de la Fiscalía General de la Nación, pues considera que se trata de hechos acaecidos antes de su fecha de entrada en funcionamiento. La Sala, observa que, por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la acción disciplinaria contra los empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos.
En el caso específico de la Fiscalía General de la Nación, la competencia la tenía asignada, en primera instancia, la Dirección de Control Disciplinario, de acuerdo con las normas con fuerza de ley57 que establecieron la estructura y el funcionamiento interno de dicho organismo judicial. Sin embargo, el artículo 257A de la Carta Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispuso que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las respectivas comisiones seccionales conocen de la acción disciplinaria ejercida sobre los funcionarios y los empleados judiciales.
Ahora bien, los hechos de los que conoce la Comisión, en el caso de los empleados judiciales, son aquellos ocurridos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que 56 SAMAI. Expediente digital. Reparto y radicación 001, documento 2. 57 El artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017 adicionó un nuevo numeral (el 10) al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014.
Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. Para el caso de la Fiscalía, el parágrafo transitorio del artículo 93 del Código General Disciplinario, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, estableció que la «Oficina de Control Interno Disciplinario» de esa entidad seguiría conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos ocurrieron antes del 13 de enero de 2021.
Ahora bien, de conformidad con los antecedentes del caso, en referencia al proceso núm. 37850, la Sala advierte que, operó el fenómeno jurídico de la prescripción, mediante auto del 29 de junio de 2017. Es decir, el presunto actuar omisivo de los empleados de la Fiscalía se sostuvo, en el tiempo, y culminó con el auto que declaró la prescripción del proceso.
En ese orden de ideas, en la medida en que la falta disciplinaria se entiende realizada o consumada, en este caso, antes de la fecha de entrada en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el 13 de enero de 2021, la autoridad competente para investigar a los empleados de la Fiscalía que puedan estar involucrados en este caso es la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación. Por lo anterior, la Sala declarará competente a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para que continúe con el proceso disciplinario en contra de los empleados de dicha entidad que conocieron del proceso núm. 37850, con el fin de investigar las causas que dieron origen a la prescripción de la respectiva acción disciplinaria y establecer las responsabilidades correspondientes.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para conocer de la actuación disciplinaria a que haya lugar en contra de los empleados de la Fiscalía General de la Nación que conocieron del proceso disciplinario núm. 37850, entre el 7 de febrero de 2011 al 7 de febrero del 2016, por las presuntas conductas omisivas advertidas por la entidad.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Radicación 11001-03-06-000-2023-000470-00 CUARTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.