CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-10201-00 Actor: Patrimonio Autónomo de Remanentes ………………del Instituto de Seguros Sociales – ………………Liquidado Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y ………………Juzgado Catorce (14) Administrativo del ………………Circuito de Medellín Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del instituto de Seguros Sociales - Liquidado, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, quien actúa a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó lesionados por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, como consecuencia del presunto defecto procedimental, generado por la deficiente realización de un control de legalidad, dentro del proceso ejecutivo en el que fue vinculado en el extremo demandado.
En amparo del derecho fundamental deprecado, solicitó: “Con fundamento en lo expuesto, solicito a los honorables Magistrados del Consejo de Estado, ampare (sic) el derecho al debido proceso del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación, con la finalidad de que se ordene al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, declaren la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo con número de radicado 0500133330142017005200, iniciado por los señores Blanca Nelly Muñoz, Luz Marina Gutiérrez Rendón, Adriana María Gutiérrez Rendón, Noelva Amparo Gutiérrez de Marín, María Elena Gutiérrez Rendón y John Jairo Gutiérrez Rendón, contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes del instituto de Seguros Sociales el Liquidación, cuya vocera y administradora es Fiduagraria S.A., desde el auto que libró mandamiento de pago, y en su lugar se ordene la remisión del expediente al PARISS liquidado, en virtud del contrato de Fiducia No. (sic) 015 de 2015”. 2.
Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Los señores Luz Marina Gutiérrez Rendón, Adriana María Gutiérrez Rendón, Noelva Amparo Gutiérrez de Marín, María Elena Gutiérrez Rendón y John Jairo Gutiérrez Rendón, presentaron demanda ejecutiva, contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en aras de obtener la ejecución de la sentencia de 25 de febrero de 2011, que declaró extra contractualmente responsable al Instituto de Seguros Sociales (en adelante I.S.S), dentro del proceso de reparación directa incoado por los actores.
El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Antioquia, que mediante auto de 24 de octubre de 2017, libró mandamiento de pago; con posterioridad, el Despacho profirió el proveído de 18 de junio de 2019, en el que dispuso la vinculación del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales.
Con posterioridad, con providencia de 17 de febrero de 2020, declaró probada la excepción de inexistencia del título ejecutivo; inconformes con la decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 14 de septiembre de 2021, revocó la decisión del A quo, en su lugar, dispuso continuar adelante con la ejecución, únicamente contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, al considerar que por mandato legal, le correspondía atender las obligaciones surgidas con ocasión del proceso liquidatorio del ISS.
La entidad accionante alegó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico. En ese orden, expuso que radicó memorial el 25 de junio de 2021, en el que solicitó al juez de segunda instancia, que ejerciera control de legalidad sobre el asunto, petición que fue pretermitida y respecto de la cual no se hizo mención en la decisión el Ad quem.
Así las cosas, expuso que debido al silencio del superior, radicó memorial de 25 de octubre de 2021, ante el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín, en el que reiteró la petición, la cual fue desestimada con auto de 4 de noviembre de 2021. Expuso que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, no es posible que se adelante un proceso ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, cuyo proceso liquidatorio hubiese finalizado.
En ese orden, argumentó que, los demandantes debieron en primer término, allegar el título que pretendían ejecutar, ante la entidad encargada de administrar el remanente, quien debía darle trámite y propender por su satisfacción a cargo de los recursos existentes. Concluyó que, a pesar de ello, las autoridades judiciales, continuaron con el proceso ejecutivo en su contra. 3.
Trámite Mediante auto de 2 de diciembre de 2021, se admitió la tutela y se ordenó notificar a las autoridades accionadas, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Asimismo, se vinculó a los señores Blanca Nelly Muñoz, Luz Marina Gutiérrez Rendón, Adriana María Gutiérrez Rendón, Inés Cecilia Gutiérrez Rendón, Marleny del Socorro Gutiérrez Rendón, Noelva Amparo Gutiérrez de Marín, María Elena Gutiérrez Rendón, John Jairo Gutiérrez Rendón y a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, por tener interés directo en las resultas del proceso. 4.
Intervenciones El Tribunal Administrativo de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que la actora pretende adelantar una actuación del proceso a través del amparo constitucional. Sostuvo, que, contrario a lo expuesto, sobre el proceso ejecutivo se realizó el control de legalidad; tan así es, que se advirtió que el llamado a solventar la deuda reclamada por los ejecutantes es la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, entidad contra la cual se continuó el trámite del proceso.
El Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín solicitó declarar la improcedencia de la tutela, en el entendido que la entidad accionante carece de legitimación en la causa para interponer la acción constitucional. Refirió que, la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso ejecutivo a que hace referencia esta tutela, excluyó al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales del extremo demandado, luego no resulta factible que la entidad propenda por la protección de sus derechos fundamentales.
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social coadyuvó el escrito de tutela, con fundamento en los mismos argumentos presentados por el accionante. Las señoras Luz Marina Gutiérrez Rendón y Adriana María Gutiérrez Rendón se opusieron al amparo constitucional. Señalaron que el proceso ejecutivo surtió las etapas contenidas en el ordenamiento jurídico, por lo que, contrario a lo dicho por la accionante, las autoridades judiciales efectuaron el control de legalidad a que había alugar.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 2. Problema jurídico La Sala debe resolver si la entidad accionada incurrió en defecto procedimental, y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante y si es del caso, amparar el derecho fundamental al debido proceso, o por el contrario negar las pretensiones.
Sin embargo, previo a hacer el estudio referido, es menester que la Sala se pronuncie sobre el interés que le asiste a la aquí accionante para promover el amparo sub examine. Cuestión Previa. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, indicó que el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrieron en defecto procedimental, toda vez que no ejercieron el control de legalidad a que había lugar, dentro del proceso ejecutivo seguido en su contra.
En ese orden, sostuvo que, consecuencia de lo anterior, el proceso ejecutivo continuó su trámite, a pesar de haberse demandado a una persona jurídica que fue sometida a proceso de liquidación y, en tal virtud, desapareció. Sin embargo, revisados el escrito de tutela y los documentos que lo acompañaban, la Sala advierte que de manera contraevidente, frente a lo señalado, la parte actora actualmente se encuentra desvinculada del proceso ejecutivo a que hace referencia el presente amparo.
En efecto, la sentencia de 14 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, fue clara en señalar que el proceso ejecutivo interpuesto por la señora Blanca Nelly Muñoz y otros, únicamente continuaría contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, entidad que por mandato del artículo 1º del Decreto 1051 de 2016, debía solventar los créditos generados con ocasión de la liquidación del ISS.
La mencionada decisión se tomó en los siguientes términos: “En este sentido, se tiene que en el expediente obra prueba que fue proferida Resolución No. 10888 del 31 de marzo de 2015, en la que se reconoció y admitió con cargo a los bienes de la masa liquidatoria del Instituto del Seguro Social en liquidación el crédito quirografario y se graduó la misma como de quinta categoría (fls.413 y ss.) Por lo que, según lo dicho, si bien el crédito se encuentra reconocido dentro del proceso de liquidación del Instituto del Seguro Social, en virtud de la regla especial contenida en el Decreto 1051 de 2016, la parte ejecutante tiene derecho a solicitar al Ministerio de Salud y Protección Social el pago de su crédito, por tratarse la misma de un pago de una sentencia derivada de las obligaciones extracontractuales a cargo del Seguro Social, tal como lo indicó la norma.
Al respecto, se advierte que el Ministerio de la Protección Social actuó como parte ejecutada del presente proceso y en este sentido, correspondía al juez de instancia darle continuidad al proceso ejecutivo en relación con el pago de la obligación a cargo de dicho ente. (…)”. En consecuencia, la citada providencia dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “Primero. Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, el diecisiete (17) de febrero de dos mil veinte (2020), a través de la cual se declaró probada la excepción de inexistencia del título.
En su lugar, Segundo. Ordenar seguir adelante con la ejecución a favor de los actores y en contra del ejecutado, Ministerio de Salud y Protección Social- (…)”. En tal virtud, es evidente que a pesar que la entidad accionante, con auto de 18 de junio de 2019, proferido por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín, fue vinculada al proceso ejecutivo y compareció a pesar de considerar que existía otro mecanismo para ejecutar la deuda cobrada, lo cierto es que, realizado el análisis legal por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se demostró que no era la llamada a satisfacer el crédito reclamado por la señora Blanca Nelly Muñoz y otros.
Corolario de lo anterior, a pesar de las consideraciones de la accionante, no existe una obligación clara, expresa y actualmente exigible que le pueda ser cobrada jurídicamente, por razón de las exigencias formulados por la señora Muñoz y que motivaron el proceso ejecutivo objeto de este amparo. Contrario a ello, en la actualidad, las decisiones que pudiere tomar el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Medellín, no le son oponibles y para su ejecución no puede ser requerida a la actora, precisamente, debido al hecho de haber sido segregada del extremo procesal demandado.
En ese orden, la Sala considera que en el estado actual de las cosas, no existe un interés claro por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, pues, a pesar de hacer una serie de apreciaciones respecto de la conduta desplegada por las autoridades judiciales, durante el período que estuvo vinculada al proceso ejecutivo, nada dice respecto a la incidencia de ello en el estado del arte presentado, del cual se desprende en forma evidente su desvinculación del trámite.
Sobre el tema en mención, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-511 de 2017, (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó que, el solicitante de un amparo de tutela, tiene la carga de demostrar cuando menos sumariamente el interés que le asiste en la cuestión, con el fin de hacer procedente el pronunciamiento del juez encargado de dirimir la cuestión; al efecto señaló: “(…) Desde sus inicios, particularmente en la sentencia T-416 de 1997[1], la Corte Constitucional estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.
Más adelante, la sentencia T-086 de 2010[2], reiteró lo siguiente con respecto a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.
(Negrilla fuera del texto original). Asimismo, en la sentencia T-176 de 2011[3], este Tribunal indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que presenta la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en la sentencia T-435 de 2016[4], al establecer que se encuentra legitimado por activa quien promueva una acción de tutela siempre que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Adicionalmente, en la sentencia SU-454 de 2016[5], esta Corporación reiteró que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces y constituye un presupuesto procesal de la demanda. 6. Ahora bien, con respecto a la legitimación del agente oficioso, en las sentencias T-452 de 2001[6], T-372 de 2010[7], y la T-968 de 2014[8], este Tribunal estableció que se encuentra legitimada para actuar la persona que cumpla los siguientes requisitos: (i) la manifestación que indique que actúa en dicha calidad;
(ii) la circunstancia real de que, en efecto, el titular del derecho no se encuentra en condiciones físicas o mentales para interponer la acción, ya sea dicho expresamente en el escrito de tutela o que pueda deducirse del contenido de la misma; y (iii) la ratificación de la voluntad del agenciado de solicitar el amparo constitucional.
En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-173 de 2015[9], reiterada en la T-467 de 2015[10], la Corte indicó que por regla general, el agenciado es un sujeto de especial protección y, en consecuencia, la agencia oficiosa se encuentra limitada a la prueba del estado de vulnerabilidad del titular de los derechos. En esta oportunidad, la Corte reitera la regla jurisprudencial que establece que una persona se encuentra legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando demuestra que tiene un interés directo y particular en el proceso y en la resolución del fallo que se revisa en sede constitucional, el cual se deriva de que el funcionario judicial pueda concluir que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante.
(…)”. Bajo el contexto anterior, es del caso llamar la atención que el Tribunal Administrativo de Antioquia, con base en las facultades de saneamiento e instrucción, propias del juez natural del asunto, profirió las decisiones que en Derecho correspondían, con el fin de aplicar el mandato legal y, así, resolver sobre la entidad llamada a continuar y responder con el trámite ejecutivo.
Corolario de lo expuesto, la Sala declarará la improcedencia de la tutela de la referencia, debido a que, se considera que la accionante no demostró interés alguno en promover este amparo, debido a que no existe relación jurídico procesal que la ligue con la existencia del proceso ejecutivo que fundamentó la presente tutela, situación esta que redunda en que carezca de legitimación en la causa por activa para comparecer al sub lite.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala declarará la improcedencia del amparo formulado por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, en atención a que no se avizora que cuente con la legitimación en la causa para promoverlo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo del derecho fundamental invocado por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] M.P. Antonio Barrera Carbonell. [2] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub. [3] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [4] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [5] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [7] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [8] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [9] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [10] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.