05001233300020160223902 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (03) de septiembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: carácter no salarial de la prima especial. Subtema 2: imprescriptibilidad de aportes para pensión de jubilación. Subtema 3: falta de disponibilidad presupuestal de la entidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria el 27 de junio de 2024 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Leonardo López Álzate, en calidad de juez de la República, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como un componente mensual adicional al salario básico, así como la reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos a los que tiene derecho.

La entidad demanda se opuso a las pretensiones de la demanda y planteó las excepciones de ausencia de causa petendi; legalidad de los actos acusados; y prescripción trienal. Por su parte, el Tribunal accedió parcialmente a lo pretendido. Declaró de oficio la excepción de no cumplimiento del requisito de agotar la vía administrativa respecto de los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013.

Además, declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la entidad demandada al reconocimiento, pago y liquidación de las prestaciones sociales del demandante con la inclusión del 30% como valor adicional al 100% de la remuneración básica del actor. También declaró no probada la excepción de prescripción y consideró improcedente la condena en costas a la parte vencida.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Leonardo López Álzate, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Nación, Rama Judicial, el 4 de octubre de 20161, con las siguientes: 2.1.1.

Pretensiones: (i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 15-5610 del 19 de marzo de 2015, mediante la cual la Rama Judicial negó al demandante el reconocimiento y pago de la prima especial del 30%, como una remuneración de carácter salarial, así como sus consecuencias prestacionales. (ii) Declarar la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto contra la resolución mencionada en el numeral anterior.

(iii) A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Rama Judicial el pago del 30% adicional sobre la remuneración básica mensual, bajo la denominación de prima especial, junto con la reliquidación de las prestaciones sociales como vacaciones primas de servicios, prima de navidad, aporte a cesantías y pensión calculadas sobre el 100% del salario básico, desde el año 2012 hasta el 2016, y por los periodos que se sigan causando mientras permanezca en el cargo o en uno de naturaleza similar.

Lo anterior, con la inclusión de los intereses corrientes y moratorios que se hayan generado. (iv) Ordenar el pago de la indexación de las sumas adeudadas. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo que sigue2: (i) El señor Leonardo López Álzate ha prestado sus servicios como juez de la República desde el año 2014.

(ii) Señaló que, desde entonces, ha percibido solo el 70% del salario que estableció el Gobierno nacional mediante los decretos anuales, en aplicación de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. (iii) Agregó que no se le ha cancelado el 30% restante de su salario, no se le ha reconocido las prestaciones sociales correspondientes.

Asimismo, indicó que no se le pagado el 30% adicional como prima especial, la cual debe estimarse como factor salarial. (iv) Indicó que, conforme a los decretos reglamentarios en material salarial vigentes para el año 2016, debió devengar el 100% del salario, es decir, $5.135.481, más el 30% correspondiente a la prima especial con carácter salarial.

Sin embargo, solo se le canceló el 70%, ya que el 30% restante fue 1 Expediente físico folio 14 vuelto. 2 Expediente físico folios 2 al 4. Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 considerado como prima especial sin factor salarial, lo que afectó sus prestaciones sociales.

(v) Sostuvo que, con la expedición de la Ley 4ª de 1992, se estableció una prima especial no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los jueces de la República. (vi) Agregó que la mencionada prima prevista en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, no le ha sido pagada, ya que Gobierno nacional, en lugar de adicionar dicho valor a su remuneración mensual como prima especial, le restó el 30% del salario, y lo denomino como tal, afectando el cálculo de sus derechos laborales.

(vii) Precisó que la Rama Judicial ha fraccionado su salario mensual, al sustraer el 30% de su remuneración básica. Por esta razón, sus prestaciones sociales han sido liquidadas únicamente sobre el 70% del salario. (viii) Indicó que es acogido al nuevo régimen salarial vigente desde 1993, por tanto, tiene derecho a percibir la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% adicional a su remuneración básica.

(ix) Manifestó que el 26 de octubre de 20153, solicitó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia el reconocimiento, pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales, con la respectiva indexación. (x) Mediante Resolución DESAJMR 15-5610 del 19 de noviembre de 2015, la entidad demanda, negó lo pretendido por el demandante.

(xi) Posterior a ello, el señor Leonardo López Álzate presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue concedido mediante la Resolución DESAJMR 16-4225 del 5 de febrero de 2016. No obstante, la administración guardó silencio frente al recurso, lo que dio lugar a la configuración del acto ficto o presunto cuya nulidad se pretende.

(xii) Finalmente, el demandante solicitó audiencia de conciliación con el fin de agotar el requisito de procedibilidad establecido en la Ley 640 de 2001. La Procuraduría 32 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 28 de septiembre de 2016, debido a la falta de ánimo conciliatorio de las partes convocadas. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. El actor citó como normas vulneradas las siguientes: Constitución Política artículos 13, 53, 150 y 189; y la Ley 4ª de 1992 artículo 14 con sus decretos reglamentarios. 3 Según consta en la Resolución DESAJMR15-5610 del 19 de noviembre de 2015, de la cual solicita el demandante su nulidad.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. En el concepto de violación, manifestó que mientras la Ley 4ª de 1992 ordenó la creación de una prima especial como ingreso adicional al salario, los decretos reglamentarios la interpretaron como el 30% del salario básico mensual, sin carácter salarial.

Esto se debe a que dichos decretos no reconocen la prima como un ingreso adicional, como lo establece la Ley 4ª de 1992, sino que la incorporan como un porcentaje de la remuneración básica sin carácter salarial, afectando de forma negativa el monto total de su salario. 2.2. Contestación de la demanda 5. La apoderada de la entidad demandada solicitó4 que se rechacen las pretensiones de la demanda, al considerar que no es factible realizar la reliquidación de las prestaciones incluyendo el 30% de la prima especial como factor salarial y disponer el pago de las diferencias salariales de la interpretación de la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y los decretos salariales anuales, pues de hacerlo implicaría para su representada no acatar el ordenamiento legal vigente, dado a que es el Gobierno nacional quien está facultado expresamente para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30% de la remuneración mensual sea considerada como prima especial sin carácter salarial. 6.

Precisó que su representada ha realizado el pago de la prima especial como la liquidación de sus prestaciones sociales conforme lo ordena la Ley 4ª de 1992 y propuso como excepciones: (i) ausencia de cusa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido; (ii) legalidad de los actos acusados y; (iii) prescripción. 2.3.

Sentencia de primera instancia 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, dictó sentencia del 27 de junio de 20245, en la cual dispuso:

PRIMERO: Declarar de OFICIO la excepción de no cumplimiento del presupuesto procesal de agotamiento de la vía administrativa respecto de los períodos comprendidos entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, y, en consecuencia, DECLARARSE INHIBIDO para pronunciarse sobre las mismas.

SEGUNDO: Aplicar la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 8 de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014 que fijaron el valor de la prima especial como el 30% de la asignación básica mensual de los servidores a quienes se les aplica el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en franca contradicción con el artículo 53 constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Declarar la nulidad de la Resolución N° DESAJMR15-5610 del 19 de noviembre de 2015, mediante la cual la entidad le negó al señor Leonardo López Álzate una petición de reliquidación de prestaciones sociales y de salario, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 4 Expediente físico folios 50 al 59. 5 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia 05001-23-33-000-2016-02236-00, índice 039.

QUINTO: Como consecuencia de las declaraciones anteriores, condenar a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, a reliquidar y pagar a favor del señor Leonardo López Álzate, las prestaciones sociales, factores salariales y cesantías, que le fueron liquidadas con base en el 70% de su asignación básica mensual, con la inclusión del 30% restante que le fue descontado e imputado a título de prima especial sin carácter salarial por los tiempos en que se desempeñó como Juez de la República desde el 1 de enero de 2014 y mientras ostente las calidades exigidas por la Ley 4ª de 1992 para ello.

Lo anterior, siempre y cuando de su reliquidación pueda predicarse que efectivamente se pagó un monto inferior al que tenía derecho. Igualmente, ordenar el pago del 30% del salario debido, por los mismos tiempos, el cual fue descontado de su salario básico, para imputarlo a título de prima especial sin carácter salarial, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia […]6 8.

Agregó que el actor pretende el pago del 30% del salario dejado de cancelar por la administración desde el año 2012 en adelante, al haber sido descontado bajo la denominación de prima especial sin carácter salarial. Sin embargo, se observa que la petición elevada ante la administración solicitó lo siguiente: «Se ordene el reconocimiento y pago efectivo del salario y prestaciones sociales cesantías y aporte a pensión en un 30% que me puedan corresponder en calidad de Juez de la República Durante los años 2014 y 2015 inclusive».

En consecuencia, respecto a los periodos señalados por el demandante en su escrito de demanda, se advierte que no se agotó la vía administrativa en debida forma. Por lo tanto, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa por dichos periodos. 9. Sostuvo que no existe controversia en cuanto que la prima especial no tiene carácter salarial, salvo por lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 332 de 1996, que le otorgó dicho carácter exclusivamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 10.

Señaló que la intención del legislador al establecer la prima especial fue la de crear un beneficio adicional al salario, y no sustraerlo del salario básico para otorgarle dicha denominación. Sin embargo, la administración, a través de los decretos anuales, interpretó erróneamente esta disposición al incluir dicha prima como parte del salario básico, o que afectó el cálculo de su remuneración. 11.

Por su parte, indicó que la solicitud fue presentada ante la entidad el 26 de octubre de 2015, por lo que la prescripción de los derechos del actor se computa desde el 26 de octubre de 2012 hacia atrás. 12. Por último, y de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, la Sala consideró que no había lugar a condenar en costas a la parte vencida. 6 Se transcribe con errores de texto.

Precisó que existe una imposibilidad presupuestal y material para reconocer los derechos derivados de la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de esta Corporación, debido a que no se han apropiado los recursos necesarios para cubrir los valores adicionales en la nómina que implicaría el reconocimiento de dichas acreencias laborales. 15.

Sostuvo que acceder a las pretensiones del demandante sin la debida autorización presupuestal implicaría que el ordenador del gasto público incurriera en actuaciones susceptibles de responsabilidad, fiscal y penal. 16. Agregó que el procedimiento aplicado por la administración para liquidar la prima especial a los jueces es el previsto en el Decreto 1024 de 2013.

En su artículo 8 se establece que «se considerará como Prima, sin carácter salarial el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Jueces de la República (entre otros cargos), entendiéndose que se debe tomar como base la remuneración mensual que para el efecto fijó el Gobierno en el decreto de salarios, concepto éste que es más amplio, pues comprende la asignación básica, más la prima especial independientemente que constituya o no salario factor». 17.

Indicó que el legislador dispuso que el 30% del salario de ciertos cargos, como el de los jueces, se considere una prima sin carácter salarial. En consecuencia, la remuneración mensual para dicho cargo, conforme a los decretos salariales vigentes, ha sido pagada correctamente, incluyendo salario y prestaciones. Por lo tanto, durante el período en que se solicita el reajuste de su remuneración, esta fue liquidada y cancelada conforme a la normativa legal aplicable. 18.

Agregó que la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, reconoció que los jueces tienen derecho a recibir la prima especial como un valor adicional al salario básico, y no como parte de este. Esto se debe a que los decretos salariales generaron confusión al considerar que dicha prima equivalía al 30% del salario básico, lo que redujo la remuneración en un 70%.

La interpretación correcta es que la prima especial corresponde al 30% del salario total y solo tiene efectos salariales para fines pensionales, situación que no está en discusión. Además, insistió en que se revoque la sentencia apelada, al existir imposibilidad presupuestal para cumplir con lo reclamado. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 19.

Mediante auto del 18 de marzo de 20258, el despacho ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de primera instancia. 7 SAMAI Tribunal Administrativo de Antioquia 05001-23-33-000-2016-02236-00, índice 041. 8 SAMAI, índice 005. Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 20.

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicitó9 confirmar la sentencia de primera instancia dictada el 27 de junio de 2024, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al considerar que no es viable el argumento del apelante sobre la falta de disponibilidad presupuestal, ya que las dificultades económicas de una entidad pública no constituyen una razón válida para eludir sus obligaciones salariales y prestacionales.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 22. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Nación, Rama Judicial, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 23. ¿Es procedente condicionar el reconocimiento y pago de la prima especial por la imposibilidad presupuestal alegada por la entidad demandada? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 24. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 25.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 199310 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de 9 SAMAI, índice 009 10 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 26. Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones11, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 27.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al ciento (30%) de la «remuneración mensual». 28. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»12. 29.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»13. 11 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 30. Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 31. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»14.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200915. 32. Por otra parte, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»16. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 15 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2.

Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 33. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia el 9 de abril de 202417, en la que declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del Decreto 657 de 2008 y 4 de los decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018, en tanto establecieron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Debido a lo anterior, consideró que estos decretos replicaron el contenido de las disposiciones anuladas mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, proferidas entre los años 1997 a 2007. 34. Por su parte, en esta providencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2915, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, que dispusieron 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 9 de abril de 2024, exp. 11001032500020190060900 (4735-2019).

Caso concreto 35. En el presente asunto, se encuentra acreditado que el señor Leonardo López Álzate, se vinculó a la Rama Judicial desde el 8 de mayo de 2003, y desde entonces ha ejercido varios cargos, entre ellos el de juez de la República en distintos periodos, según consta en la certificación expedida por el coordinador de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia, Chocó18. 36.

Según consta en el plenario19, el demandante solicitó el 26 de octubre de 2015 ante la entidad demandada el reconocimiento, liquidación y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los años 2014, 2015 y siguientes. 37. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Medellín, Chocó, no accedió a lo pretendido mediante Resolución DESAJMR15-5610 del 19 de noviembre de 201520, para lo cual indicó: «es importante señalar que los Decretos salariales que en la actualidad rigen los salarios de los funcionarios de la Rama Judicial, se encuentran vigentes; y en los cuales se continua consagrando la restricción del 30% como factor no salarial por lo cual dichos Decretos no han sido declarados nulos y por lo tanto se presumen legales y son de obligatorio cumplimiento para esta Entidad como Autoridad técnica y administrativa, la cual está sometida al imperio de la ley, y obligada a aplicar el derecho vigente, dándole estricto cumplimiento, pues no tiene la potestad para interpretar las leyes e inaplicaras, en razón a que son los Jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias, los que tienen tal facultad»21. 38.

Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación22. La entidad mediante Resolución DESAJMR16-4225 del 5 de febrero de 2016, concedió dicho recurso interpuesto, sin embargo, no se pronunció al respecto, lo que dio lugar al acto ficto o presunto que se demanda. 39. Cabe señalar que, en la sentencia apelada el Tribunal consideró que la entidad demandada justificó su actuación administrativa respecto al pago de la prima especial y su exclusión para liquidar las prestaciones sociales, con base a que dicha prima no tiene la naturaleza de factor salarial, dado a que lo que quiso decir la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, es que el legislador tenía la potestad de crear primas sin carácter salarial, pero no dijo, que era legitimo fraccionar el salario de los empleados restándole a una parte de este, su calidad de tal. 40.

Consecuente con lo anterior, el Tribunal consideró que el señor Leonardo López Álzate en su condición de juez de la República, es beneficiario de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y en este sentido que durante el tiempo que ejerció dicho cargo, se le descontaba de su salario básico un 30% bajo el apelativo 18 Expediente físico folios 84 al 95. 19 Resolución DESAJMR15-5610 del 19 de noviembre de 2015, visible en el eexpediente físico, folios 19 al 21. 20 Expediente físico, folios 19 al 21. 21 Se transcribe con errores de texto. 22 Expediente físico, folios 13 al 25.

En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el demandante la asiste el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Esta situación se encuentra acreditada con la certificación expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia, Chocó23.

Como prueba de ello, se observa que para la vigencia del 2014 se registró lo siguiente: Año Decreto salarial Remuneración según decreto Asignación básica Prima especial Total devengado 2014 194/2014 $4.7358.742 $3.642.878 $1.092.864 $4.735.742 42. Ahora bien, de acuerdo con lo previsto por el decreto citado, la remuneración establecida para el cargo de juez municipal para dicha vigencia concuerda con la integración del sueldo básico y la prima especial recibidas por el actor.

Así, resulta evidente que dicha prima fue sustraída del total del salario, afectando el valor real de la remuneración del señor Leonardo López Álzate. 43. Por otra parte, en lo que respecta al argumento de la demandada de no contar con la disponibilidad material y presupuestal para incluir en nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, la Sala recuerda que las restricciones presupuestales no constituyen una causa válida para negar el reconocimiento de un derecho prestacional.

Es decir, las dificultades financieras o de ejecución presupuestal no eximen a la administración del deber de reconocer y pagar los derechos que hayan sido debidamente causados. En este sentido la Corte Constitucional24 ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales».

Por tanto, la respuesta al primer problema jurídico es negativa. 44. En relación con el argumento expuesto por la Nación, Rama Judicial, de que el ordenador del gasto público puede alegar la falta de autorización presupuestal para negar el reconocimiento de las acreencias laborales del actor, la Sala considera que dicho argumento no es aceptable.

Si bien es cierto que el ordenador del gasto tiene la responsabilidad de ejecutar el presupuesto conforme a las disposiciones legales, ello no lo exime del cumplimiento de obligaciones laborales reconocidas judicialmente. 45. Consecuente con lo anterior, la falta de apropiación presupuestal no puede ser invocada como justificación para desconocer derechos laborales adquiridos, especialmente cuando estos han sido reconocidos mediante sentencia judicial.

Permitir tal conducta implicaría una vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica y respeto por las decisiones judiciales. En consecuencia, la observancia de las decisiones judiciales no constituye una opción, sino un deber legal y constitucional que debe ser acatado por todas las autoridades administrativas. 23 Expediente físico, folios 84 al 95. 24 Ver sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999, SU-484 de 2008.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 46. Por otra parte, es preciso destacar que, conforme al mandato legal contenido en el Decreto 272 de 2021, el Gobierno nacional desde el 1 de enero de 2021, reconoce la prima especial como un componente adicional equivalente al 30% del salario básico.

En este sentido, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que el demandante permanezca en los cargos que justifican devengarla, como lo dispone la ley. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad demandada verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece el pago de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Por lo tanto, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia. Asimismo, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva en el sentido de indicar que las sumas reconocidas no podrán superar los topes máximos fijados por el Gobierno nacional. 47. Por último, se ordenará a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, tomando como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial25, para cada uno de los periodos en los que el demandante ejerció el cargo que le otorga dicho beneficio.

Lo anterior, en atención a que la seguridad social un derecho irrenunciable26 e imprescriptible27. 3.5. Conclusión 48. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que habrá lugar a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia que declaró de oficio la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa respecto a los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 2012 y 31 de diciembre de 2013; declaró no probada la excepción de prescripción, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, condenó a la entidad demandada al reconocimiento, pago y liquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del 30% adicional que le fue descontado a título de prima especial y no condenó en costas a la parte vencida. 49.

Asimismo, se modificará el numeral quinto de la parte resolutiva en el sentido de indicar que las sumas reconocidas no podrán superar los topes máximos fijados por el Gobierno nacional. 50. Por último, se adicionará la sentencia para ordenar que la entidad demandada deberá hacer los pagos a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones con base en el 100% del salario básico mensual, más el 30% de la prima especial. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 26 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. Costas 51. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 52.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria el 27 de junio de 2024, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la providencia del 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el cual quedara de la siguiente forma:

TERCERO: CONDENAR a la Nación, Rama Judicial, a reliquidar y pagar a favor del señor Leonardo López Álzate, las prestaciones sociales, factores salariales y cesantías, que le fueron liquidadas con base en el 70% de su asignación básica mensual, con la inclusión del 30% restante que le fue descontado e imputado a título de prima especial sin carácter salarial por los tiempos en que se desempeñó como Juez de la República desde el 1 de enero de 2014 y mientras siga desempeñando el cargo que le otorga el beneficio, sin que en ningún caso dichas sumas superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 28 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-02239-02 (5445-2024) Demandante: Leonardo López Álzate Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Ordenar el pago del 30% del salario debido, por los mismos tiempos, el cual fue descontado de su salario básico, para imputarlo a título de prima especial sin carácter salarial.

TERCERO. ADICIONAR la sentencia del 27 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, así:

UNDÉCIMO. CONDENAR a la NACIÓN, RAMA JUDICIAL, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Leonardo López Álzate para los periodos en los que ejerció y siga ejerciendo el cargo que le otorga el beneficio, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

CUARTO. Sin condena en costas en las dos instancias.

QUINTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas anotaciones en SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx MMCLL/SEJV